社区矫正审前调查制度问题研究

刘大元，卢 方

(1.合肥师范学院 经济与管理学院，安徽 合肥 230061；2.安徽警官职业学院 警察系，安徽 合肥 230061)

一、社区矫正审前调查制度

“社区矫正审前调查制度起源于美国的缓刑资格调查制度。它是指法院在刑事案件判决前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，对其社会危险性和再犯可能性进行调查评估，提出适用监禁刑或非监禁刑的建议，形成量刑前调查报告(presentence investigation report)提交法院，用以帮助法官进行量刑。”[1](P372)该制度于1950年在海牙召开的第12届国际刑法和监狱会议上被积极倡导，现已有不少国家和地区采用这一制度。我国社区矫正试点工作于2003年开始，2009年在全国范围内试行。随着社区矫正在2011年、2012年相继被写入《刑法修正案(八)》和《刑事诉讼法修正案》，社区矫正工作开始得到普遍适用，审前调查工作也在各地广泛扩展开来。《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)于2012年3月1日正式施行，该办法对审前社会调查评估工作提出了严格的要求，随后各地也出台了相应的社区矫正实施细则，完善社区矫正审前调查制度。

社区矫正审前调查制度是指县(市、区)社区矫正工作部门受人民法院、监狱委托，对被告人和服刑人员的个人情况、家庭状况、社会表现等进行调查，提交书面报告，并提出对被告人和服刑人员是否适用社区矫正的意见和建议的制度。该制度主要包括以下两种：一种是人民法院在进行裁判(包括判决与裁定两种情况)前委托社区矫正部门对被告人的相关信息进行调查，对其人身危险性进行系统评估，社区矫正部门提交的书面调查报告为人民法院在决定对被告人是否适用社区矫正时提供参考的一种制度。人民法院在决定是否适用社区矫正制度时要全面综合地考虑到每一个被告人自身的具体情况，这种情况应该属于人民法院在量刑时考虑的酌定量刑情节。另一种是监狱在对服刑人员决定暂予监外执行或提请假释建议时委托社区矫正部门对该服刑人员的相关信息进行调查，结合社区矫正部门的书面调查报告决定是否适用社区矫正制度。

笔者在某法院调研，以2016年案件中随机抽样的61件案件为例，在这61件64人案件中，适用拘役缓刑案件34件35人，有期徒刑缓刑案件25件27人，暂予监外执行案件2件2人，管制案件0件；从社区矫正罪犯户籍结构来看，本地户籍28人，占43.75%，外地户籍36人，占56.25%。

审前居住地核实及社会调查情况：从委托居住地核实情况看，该院主要针对本地户籍人员进行，而针对外地户籍人员仅对周边少数省市进行。法院共对37人委托司法行政机关进行了居住地核实，其中对本地户籍的28人均进行了委托核实，对外地户籍的9人进行了委托核实，其余人员由法院自行核实。从委托进行审前社会调查情况看，法院共计委托社会调查26人，司法行政机关反馈18人，其中1人社会调查结果为不适宜进行社区矫正。

居住地核实是社区矫正工作开展的前提，而委托社会调查则会影响法院是否决定进行社区矫正，本文主要结合人民法院社区矫正案件审前居住地核实及社会调查情况进行研究。

二、社区矫正审前调查制度存在的问题及原因分析

(一)社区矫正审前调查主体不明确

《实施办法》第四条①和第五条②规定，进行审前调查的委托主体有人民法院、人民检察院、公安机关和监狱③。由此可见，进行居住地核实、社会调查是公安机关、人民检察院和人民法院共同承担的职责。而实践中的委托主体只有人民法院，没有公安机关、人民检察院委托进行社会调查的案件，即使是公诉机关建议适用缓刑或判处管制的案件，也没有进行居住地核实或社会调查工作。审前调查的被委托主体也不统一，有的是司法局，有的是社区矫正机构，有的是司法所。由于被委托主体不明确，致使司法局和社区矫正机构不能及时了解和掌握辖区内社区矫正审前调查评估工作的具体情况，个别审前调查评估意见的做出是否客观公正尚有待考证。

(二)居住地的确定存在困难

《实施办法》规定，对于拟适用社区矫正的对象,人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，但是没有规定社区矫正罪犯的居住地该如何确定，一般由各省市出台的实施细则具体规定如何确定居住地。我国目前正处于城镇化快速发展阶段，流动人员不断增加，进城务工人员占相当比重，形成了较大规模的人口迁徙，在这些流动人员中只有极少数人能在城市安家立业，拥有自己固定的居所，绝大多数都是临时居住在大中城市，他们的居住地具有很大的不确定性，主要表现为：居住时间不确定、居住地点不确定，形成了规模庞大的居住地不确定的“人户分离”群体。在司法实践中，如果拟社区矫正对象拥有自主产权的住所或监护人提供住房者，居住地核实还比较顺利；但如果是租住房屋又无租房合同，或虽有租房合同但未登记备案，或寄住非直系亲属或朋友住房等情形，确定拟社区矫正对象的居住地则存在困难。

(三)没有统一的审前调查意见书格式

《实施办法》规定，对被调查人从家庭关系、社会背景、个性特点、一贯表现、犯罪行为产生的后果和影响、居住地村(居)民委员会、被害人意见及帮教条件等方面进行，但未在审前调查表中予以明确规定和要求，导致调查内容缺乏规范性。司法实践中，因司法所调查人力紧张，有些调查人员为了减轻工作量敷衍了事，容易导致被调查人的基本信息内容不全面甚至失真，评估意见也往往过于简单，甚至就一两句话，如被调查人不适合社区矫正的原因没有写明或者就直接在结论中写上“适合或不适合接受社区矫正”，这样就显得过于草率和随意，做出的意见、鉴定不规范，缺乏严肃性，难以为人民法院提供可靠依据。

(四)简易程序与审前调查之间存在时间上的冲突

由于拟适用社区矫正的案件基本都是轻微刑事案件，所以90%以上的社区矫正案件都是适用简易程序审理的。实践中，适用简易程序的案件一般都在10天左右结案，而审前居住地核实及社会调查工作通常需要1—2周的时间，这样就产生了法院的宣判结案与审前调查之间在时间上的冲突。由于法院存在案件效率考核指标的要求，法院给被委托部门实施审前调查的时间一般比较紧，被委托部门往往来不及在指定的时间内完成细致的调查工作，容易导致审前调查不全面，调查范围有限，调查评估意见内容存在偏差或缺乏真实性。

(五)人民法院对审前社会调查结果采信率不高

笔者通过调查，某司法局自2016年以来，共收到当地各级人民法院委托调查函31起，采信22起，采信率为70%左右。其中，一种情况是在法院尚未收到委托社会调查的结果就已经作出判决；另一种情况是极少数案件审前社会调查结果是不适宜社区矫正，但法院在作出决定时对该结果参考不足，造成这一现象的主要原因是《实施办法》没有明确规定审前社会调查结果对法院是否决定社区矫正产生什么样的影响。以上情形易导致审前社会调查形式化，法院做出适用社区矫正的决定可能存在依据不足的情况，同时还可能对后续社区矫正罪犯的接收造成隐患。

(六)调查评估的实效性打折

审前社会调查实践中，一方面，周围群众因对社会调查不理解、不支持，或有的群众从自身安全考虑，不愿提供真实情况，使社会调查的真实性大打折扣；另一方面，评估对象亲属认为，公安机关、人民检察院、人民法院等单位已经进行了立案侦查和审查起诉等程序，对再次进行的调查评估不理解、不支持、不配合，甚至出现说谎的情况；即使是单位或个人，出于社会关系、人情等多方面因素的考虑，了解的情况也只是表层，填写建议时往往用一些模棱两可的语句，造成某些调查流于形式。以上情况均影响了调查评估工作的实效。

三、社区矫正审前调查制度的完善

(一)明确审前调查的主体和文书送达方式

建议通过《刑事诉讼法》的修改或制定《社区矫正法》等形式，将审前调查制度纳入法律规定，使该制度更具合法性。在此基础上，制定出社区矫正审前调查评估办法或出台相应实施细则进一步明确审前调查主体：人民法院是审前调查的委托主体，公安机关、人民检察院也应当担负起委托进行社会调查的工作,尤其是对检察院建议适用缓刑或判处管制的案件，公安机关、人民检察院认为需要进行社会调查的，应当委托司法行政机关进行社会调查，并将收到的司法行政机关反馈的社会调查报告及时移送至人民法院，为人民法院在作出裁判时提供参考依据，避免出现法院因审查时限原因而在审理案件时不能参考社会调查报告所提供的有关被告人社会危害性及人身危险性的内容；审前调查的被委托主体是区县社区矫正机构，因为该机构工作人员熟悉当地情况，方便获得真实可靠的调查资料。另外，区县社区矫正机构的工作人员具备监督管理和教育矫正社区服刑人员的经验，了解服刑人员在社区矫正过程中的困难和经常面临的问题，在出具审前调查报告时更有针对性，能够作出比较全面的综合评价。这样可以避免审前调查工作中的漏洞，克服随意性，使审前调查制度逐步向法制化、规范化迈进，充分体现我国法律的严肃性。

对审前调查的相关文书送达方式也要予以明确：社区矫正审前调查的相关法律文书应当由委托人以邮寄或亲自送达的方式送达区县社区矫正机构，社区矫正审前调查结果形成书面意见后由区县社区矫正机构亲自送达或以邮寄方式送达委托人。

(二)通过立法界定居住地并完善核实程序

1、明确居住地的含义

建议在《实施办法》中增加一条或制定实施细则规定：社区矫正对象的居住地是指户籍地，如果拟社区矫正对象经常居住地与户籍地不一致，居住地为该矫正对象在拟矫正前已长期连续居住一年以上、矫正后仍将继续居住半年以上的地区。无经常居住地的，户籍地为其居住地。如此界定，具有如下依据与价值：其一，存在法律依据。《刑事诉讼法》及其解释对居住地和经常居住地有明确规定，社区矫正系刑事诉讼活动之一，该规定理当适用。同时，将矫正前和矫正后两个时间段均纳入考评范围，便于充分判断社区矫正罪犯居住的稳定性。其二，具有实际意义。该定义明确了经常居住地与户籍地的关系，在社区矫正罪犯居无定所，无法提供稳定住所的情况下，厘清了应由户籍地来接收监管的问题。通过“办法”在全国范围内予以明确，可以防止各省市之间对居住地含义规定或理解不一从而导致的对社区矫正执行管辖权推诿扯皮现象，解决“人户分离”状态社区矫正罪犯难以接收的现实问题。

2、进一步完善居住地核实工作

实践中可以简化经常居住地核实的要求：第一、社区矫正罪犯是承租房屋居住的，对于租赁关系的合法化审查应集中于租赁合同的真实性，只要社区矫正罪犯能够提供房屋产权证明或者当地居委会、村委会的证明予以印证即可。对于转租的，由于租赁关系的稳定性较差，笔者认为可以不予认可。第二、社区矫正罪犯是借住于亲友居所的，只要其亲友出具愿意接纳的保证材料即可。第三、社区矫正罪犯办理过暂住证，并且所提交的租赁关系证明与暂住证信息相吻合的，即可予以认定。第四、社区矫正罪犯居住地所在小区居委会等群众自治性组织建立与否，不影响居住地认定，法定的矫正机构为司法行政机关，居委会、村委会等群众自治性组织只是辅助机构。

(三)统一审前调查意见书格式

审前调查坚持全面的原则，全面走访相关人员：被告人的家庭及工作单位、被害人及其家属、社区居民、户籍地派出所等。调查主要围绕拟社区矫正对象的思想品德和社区生活等方面的综合表现，其重新犯罪的可能性和风险比例，对其适用社区矫正措施的看法及适用社区矫正后的具体措施，认真听取被害人或其亲属对案件事实的陈述，以及对被告人的谅解程度。

针对实践中的审前调查不规范、调查表格式不统一的情况，统一审前调查意见书的格式和内容非常有必要。结合《实施办法》的规定，笔者认为，审前调查内容除了对其本人的基本情况如姓名、性别、出生年月、民族、籍贯、婚姻、家庭住址、身份证号码、联系电话、原工作经历及相应单位、案由等之外，还应包括以下几方面：“1)家庭背景：家庭成员、家庭成员与调查对象关系如何、家庭经济状况；2)个性特点：生理状况、心理特征、性格类型、爱好特长；3)犯罪前表现：工作(学习)表现、业余生活、邻里关系、社会交往、违法违纪情况；4)悔罪表现：对犯罪行为的认识、悔过态度、罚金刑履行情况及履行能力、附带民事赔偿履行情况及履行能力；5)社会反响：被害人或其亲属态度、社会公众态度；6)监管条件：家庭成员态度、生活环境、村(居、社区)基层组织意见。”[2]最后再由调查人员的单位、公安机关、司法行政机关等出具意见。通过这样细致全面的审前调查工作，让审判人员对被告人的犯罪行为不仅知其然，而且知其所以然。有利于审判人员在案件开庭审理时对案情有全面的把握，对被告人的情况有全面的了解，有利于审判人员对被告人是否符合社区矫正条件有着更为全面的判断，确保社区矫正适用的准确性。

(四)公检法协调配合确保审前调查的时间需求

基于以上分析，笔者认为，在司法实践中可以通过公安机关和人民检察院积极担负起委托审前调查工作、简化审前居住地核实程序及人民法院适度控制案件的审结时间来解决审前调查与法院审理案件的时间上的冲突问题，尽量做到既能保证审前调查工作全面、真实，又不影响法院案件的审理期限。

(五)提高人民法院对审前调查报告的采信率

解决采信率问题，笔者有如下建议：1)通过立法进一步明确审前调查制度的法律地位和法律性质，特别是对人民法院在是否采用审前调查报告的后续行为等方面予以规定，将调查报告规定为量刑根据[3]，法院审理案件时应当参考审前调查报告。适用刑罚除了要考虑行为的社会危害性，还要考虑行为人的人身危险性，即行为人的再犯可能性，而详细的审前调查报告能反映行为人的人身危险性，所以，法院审理案件时应当结合审前调查报告的内容，了解、掌握反映被告人人身危险性的因素，为准确作出是否进行社区矫正的裁判提供依据与参考。2)建立健全责任追究制度。加强调查人员法律专业和调查方面的知识培训，提升调查人员的专业水准；强化调查人员的敬业精神和责任意识，杜绝调查过程中的弄虚作假和不公平现象发生；建立回避制度等，确保调查结果的客观、公正、真实。3)原则上人民法院应采纳审前调查报告中关于对被告人不能判处社区矫正的结论意见，对不采信的应当在裁判中说明理由[4]。

(六)做好社区矫正及审前调查的宣传工作

在行刑社会化不断深入发展的今天，社区矫正作为一种刑罚执行模式将更大范围地运用到刑罚之中，以顺应法治时代的潮流。开展社区矫正审前调查评估工作，不仅是走访调查、形成调查报告的过程，同时也是进行广泛法律宣传的过程。可以采取社区群众喜闻乐见的形式，如：法治大讲堂、培训讲座、综合信息网站和微信公众号等[5]，在司法行政系统内外广泛宣传社区矫正工作的新举措和新成效，打消社区群众对审前调查工作的疑虑，主动配合调查人员工作，能积极如实地向调查人员反映被调查人的情况，提高审前调查结果的客观真实性。在进行审前调查时为了提高社区群众的参与度，可以引进听证制度，对拟社区矫正对象的人身危险性调查结果进行公开质证，注重吸收社区群众参与质证，为其表达意见提供平台，这样可以使社区群众对社区矫正进一步深入认识，知道在社区内服刑的大多是犯罪情节较轻、人身危险性不大的犯罪分子，以减少社区群众对这部分人的偏见，为辖区内顺利开展社区矫正工作创造良好的社会氛围，争取辖区内居民乃至社会各界对社区矫正审前调查工作的理解与支持。

注释：

① 《社区矫正实施办法》第四条：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”

② 《社区矫正实施办法》第五条：“对于适用社区矫正的罪犯,人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地……”。

③ 监狱管辖的涉社区矫正案件为罪犯交付执行之后的案件，本文未列入研究范围。

[1]吴宗宪，陈志海，叶旦声，等.非监禁刑研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003．

[2]李秋霞.论我国社区矫正制度的建立和完善[J].法制与社会，2012(4)：35-38.

[3]李召亮.社区矫正社会调查适用举要[J].山东审判，2016(2)：53-53.

[4]任文启.完善我国社区矫正审前调查评估制度的思考——基于文本和现实的比较分析[J].甘肃政法学院学报，2016(2)：128-135.

[5]赵爽.社区矫正“前置调查评估”制度现状与对策探析[J].成都行政学院学报，2017(1)：49-54.