征地过程中土地增值收益分配的探讨——基于级差地租视角

黄漫漫，李文生

(福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002)

一、马克思地租理论概述

马克思认为资本主义社会的土地属于私人所有，当土地以资本形式被资本家用来获取资本的时候，资本家必须向土地所有权拥有者支付的资金，即称为地租。土地本身的自然属性和社会属性让土地具有价值，土地是人类生产生活必不可少的物质资料，在土地所有者将土地的经营权给农业资本家的时候产生了地租，这也是马克思所强调的地租产生的原因。另外，不同地块地租在理论上实际上也都是有差别的，因为不同地块土地的位置、肥力、生产率等的不同往往致使资本家获利上的云泥之别。在这里我们主要对马克思对的两类地租进行简单概述。

第一类级差地租。分别根据土地的自身条件(土地位置和丰度)以及外在条件(对土地追加投资提高土地生产率)级差地租可划为级差地租Ⅰ、Ⅱ，除了土地的自然条件以外，土地经营权垄断是土地产生级差地租的原因，二者结合产生级差地租[1](P723)。它是与绝对地租相对立的一个概念，只有利用优等地和中等地的资本家才会缴纳级差地租，这里的地租是超额利润，即资本家租种土地获得利润高于平均利润的部分，为了让劣等地也能提供社会所需粮食需求，将劣等地生产价格定位社会生产价格，如此一来，劣等地可以获得平均利润，利用中等和优等地的资本家可以获得的不仅是平均利润，还能得到超出平均利润的超额利润。

第二类绝对地租。资本家租用土地必须缴纳给所有者的部分，马克思认为只要土地所有权存在，不论土地自身位置丰度如何，即使最劣等地也要支付地租[1](P843)。在社会主义国家，土地的绝对地租征收存在争论，马克思的绝对地租是建立在法律上或者实际上的存在土地私有制，并未和处于过渡时期的中国矛盾，反而切合实际，我国的地租体现着的是国家、企业、集体、劳动者之间的关系[2]。

二、中国土地政策

家庭联产承包责任制在中国已经实行三十年有余，集体所有制提高了农民的耕地积极性，保障了国家粮食安全，主要是给农民带来了实惠。改革开放以来，中国经济日新月异，城镇化发展迅速，部分农民转为市民，大部分农民从事非农产业，这就与现行土地制度产生矛盾，一方面土地在我国有着特殊的社会保障功能，是农民坚实的后盾，出现放弃务农不放弃土地的局面；另外，乡情是中国农村的一大特色，安土重迁自古以来就在农民心中根深蒂固。这就会致使土地供需不衔接，有规模耕地需求却没有土地，有土地的却让它闲置或者利用效率低下。在资源稀缺性不断增加的当下，原有的责任制需要适应经济发展进行升级。

我国农村土地集体所有制中，土地归集体所有，农村承包集体土地，按照地租理论农民应该交地租给集体，鉴于我国是农业大国，采取一系列农业支持政策，包括2006年实行的全面取消农业税。也就是说农民理应向集体交级差地租和绝对地租，但是根据国情需要我国自主取消交租活动。

当今城镇化过程中，农村大量土地以征地形式归国家所有，相当于国家一次性买断集体土地所有权，集体不再有收租的权利，农民也失去获取平均利润的载体，在中国，农民更是失去了土地社会保障。国家征地后一方面做公益性事业，例如马路、学校、公园等基础建设；另一方面政府让渡使用权给地产开发商，开发商缴纳使用金给政府，自此以后开发商和政府之间是所有者和承租者的关系。

所以，党的十八大报告强调：在征地过程中，百姓的利益始终放在前面，征地制度改革要提高农民的分配比例。中共十八届三中全会的决定指出：明确公共利益的界限，征地控制在合理范围，征地程序要公开透明合法，切实建立并落实对失地农民的保障机制[3]。2015年11月，中央、国务院办公厅颁布了《深化农村改革综合性实施方案》，政策指出将会促进农村集体产权制度的明晰工作，这对规范征地起到了巨大的促进作用[4]。从连续几年中央出台的一号文件以及国家的大政方针可以看出，改革的重点已经向农村倾斜。

2016年10月中央联合国务院印发了土地三权分置的《意见》，明确所有权、承包权、经营权的主体归属，解决农民保留承包权出售经营权的矛盾，切实用制度保障农民分享改革成果，实现全面小康。三权分置之前，农村的土地确权工作全面铺开，确权内容包括土地的位置、面积、四至，甚至地力等级，以及宅基地的登记确权[5]。三权分置让所有权、承包权、经营权各有其主，缓和了我国长期以来土地产权不明晰的问题。农民对土地有更大的处置权，相应会从土地获得更多收益。一是农民放心出去务工，不至于农地弃耕浪费资源，也不至于担心自己的土地使用权的丧失；二是经营者放心流入农民土地，合同形式在农业部记录在案。农民可以长期稳定的从经营者那里获得级差地租和绝对地租。

三、土地增值收益分配现状

《宪法》《土地管理法》指出：国家为公共利益，能够依据法律向集体征收土地，土地所有权从此由集体所有转为国家所有。中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局颁布的《2005年农村经济绿皮书》数据表明，征地的收益分配格局大体如下：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民占5%～10%[6](P167)。政府、农民集体及开发商之间的关系需要充分协调，在收益分配过程中同时兼顾各方利益，保证分配公平合理，对农村城镇化起一个促进作用。

在近年来城镇化大热、房产大热的形势中，全国各地的城镇化发都在不断进步。以安徽省某市为例，2014年常住人口城镇化率从2010年35.9%提高到2014年41.4%，市中心城市建成区面积72.3平方公里，比2010年增加11.5平方公里。某市可谓是全国城镇化浪潮中众多小城市奋力发展的一个缩影，在第三部分论文以某市的一些征地情况为例，以小见大反映城镇化浪潮中全国普遍存在的情况。

(一)农民在土地增值收益中的分配

农民基本上被排斥在土地增值收益分享之外。并且这种补偿是一次性的，没有考虑到土地征收后的增值收益对农民的后续分配。通过征地对农村进行城镇化后，农民很难融入城市生活。由表1可以看出某市农民在征地补偿中只获得征地过程中的一次性补偿，某市被征地平均每亩可分得3.645万元，下表表明村集体以及耕地者并没有参与土地征收后的后续增值收益分配。

表1 某市2015年征地补偿标准

数据来源：安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知 皖政〔2015〕24号

(二)政府在征地增值收益分配中所得

2014年某市国土资源局出台某市某区国有建设用地使用权挂牌出让公告,公告显示：2014年的土地出让总面积492 511平方米,按照挂牌拍卖的起拍价计算总拍卖额为6 983万元,则每亩地的出让价为9.39万元。可见绝大部分由征收土地而产生的土地增值收益主要由政府获得。另外，在农地征收过程中,政府获得的收益除了比较直观的土地使用权出让金以外,还会通过各种税费的形式获取收益，因此，这些税费在农地非农化的过程中直接给地方政府带来很乐观的财政收入,提高政府绩效，有力地推动了地方经济快速发展[7]。

(三)用地单位分享的土地增值收益

土地使用者获得使用权的主体,对土地进行开发利用，使用者作为理性经济人，会将农地转为更能吸引资金投入、产生更多利益的建设用地，并且不断对土地集中的进行物质资料投入，这样土地带来的收益被土地使用者获取。以房地产为例，房产开发商在土地表面进行建设房屋然后再出售,而建设单位在出售建设物的同时也将建筑物附着的土地使用权也转让出去了,这一过程所得到的土地增值是由建设单位以出售建筑物的形式实现的。2014年安徽省房地产开发企业的土地购置面积为3 029.58万平方米,购置费用为832.88亿元,土地购置单价为2 749.16元/平方米。中国统计年鉴数据显示，2014年全国竣工房屋面积为5 196.37万平方米,完成开发的土地面积为1 623.86万平方米,根据容积率公式：容积率=总建筑面积/用地面积，得出全国平均房屋容积率大约为3.2，据此可知，土地成本和建造成本在其中占了很大的比重，据公式：单位面积土地成本=土地购置单价/容积率，可以大概地得出所有已经竣工房屋的单位面积土地成本为859.11元/平方米。竣工房屋的平均造价2 725元/平方米,可以大概地得出开发商的成本约为3 584.11元/平方米，新安房产网的数据显示，2014年某市住宅均价5 098元/平方米,利润率公式为：(售价-成本)/成本×100%，因此，可计算出利润率接近为42%,可以分析出房地产开发商得到增值收益相当可观。见表2。

表2 2014安徽省房地产开发企业建设房屋建筑面积与造价

数据来源：2014中国统计年鉴

四、土地增值收益分配的问题

农用地改为建设用地增值收益的分派包括多方面的矛盾，不过究其本质还是公平方面的弊病,我们主要从以下几个方面考虑。

(一)对集体农民补偿不合理

首先，政府转手将土地使用权给商家，获得出让金，是一次性的，与地租理论相违背。按照地租理论，房产商要缴纳今后的超额利润给土地所有者。其次，在现行的土地三权分置下，集体对土地有明确的所有权，农民有明确的承包权，农民同意的情况下可以将土地经营权让渡经营者，经营者按合同支付地租给集体和农民，比较政府征收而言，三权分置下农民有更长久的收益。而在现有补偿标准下，农民和集体得到的是一次性补偿，并且土地征收是单向流动，集体基本上不能拒绝国家以“公共利益”为由的征地活动，集体不再有土地所有权，农民从此失去土地的保障功能，也不享有城市居民社会保障。一刀切的征地补偿方式对于集体和农民是不够公平的。从安徽省统计局发布的数据可以看出，居民消费水平总体呈上涨态势，物价指数也是上涨趋势。失地后，日常食品必须全部从市场上购买，在物价上涨的现况下，无疑增加了农民生活负担。而且原本可以在家种地的老年人口，失去土地以后，完全变成“失业”人口，又进一步增加家庭的开支。

表3 安徽省物价水平以及农民居民消费水平

数据来源：2014年安徽省统计年鉴

目前，在大部分中国农村，失地农民的宅基地被征收后，政府采取的是农民上楼，集中安置。建设安置小区，将原来一户一宅的居住集中建设成多层住宅。但是政府会根据农民原住宅的位置、新旧、结构，将原住房划分为四等，按等级向安置小区建设单位补助几百不等的“差价”，另外拿到毛坯房的农民还得出钱对房屋进行装修才能入住。一来二去，征地补偿费只够用来补差价、装修新房以及安置小区的物业费。

(二)政府过度依赖土地财政

从上文第三点中可以看出，地方政府在土地增值收益分配中分享到很大份额的。在土地征收过程中,只有地方政府受国家的委托有权利对农地实施征收,由此地方政府成为土地供给市场上垄断者。在全国经济快速发展大潮中，地方政府承担两种责任：一方面要保证耕地面积的安全，确保18亿亩耕地红线不被突破,保障国家粮食安全；另一方面是承担着发展地方经济的重任。由于地方政府绩效与当地GDP有挂钩,致使地方政府会更看重经济的发展。政府作为土地市场中出让权的垄断者,可以从中得到可观的出让金,地方政府的收入还包括出让土地得到的各种税费。从而为了政绩,政府低价征收、高价出让土地使用权。而这种行为带来的严重后果就是我国耕地面积的锐减，粮食产量的减少。按照我国现在的经济发展和人口增长情况,我国必须保有18亿亩的耕地红线,才能保证粮食供给能力。图1的数据来自中国国土资源统计年鉴，从图中明显看出，我国的耕地面积已经逼向18亿亩的耕地红线。近几年中国城镇化速度较快，伴随的是征地速度的加快,可以从图中看出我国的耕地红线在不断被逼近,一旦耕地红线被突破，我国可能会面临一个来自粮食安全问题的考验。

图1 2009—2014年全国耕地面积变化情况

五、思考与建议

社会经济的发展和政府公共建设等行为是土地增值收益主要来源，但是我国土地本身兼具经济和社会双重价值，重要的是“三权分置”给予农民和集体对于土地的更大权利，因而在征地后土地增值收益分配上农民有权获得土地增值收益，并且农民应该占据合理比例。基于某市土地增值收益分配的探析，如何合理分配土地增值收益分配，某市可从以下三个方面进行尝试。

(一)提高征地补偿标准

我国目前实行的征地补偿标准偏低是学界公认的，目前我国除少数试点市区以外，对于征地补偿标准仍然是按照年产值倍数法进行计算，就我国目前的征地补偿费用以及飞速的物价水平来说，仍然难以有效保障被征地农民日后的正常生活。

首先，提高补偿额度。某市现行的征地补偿额度与被征地土地增值和市场供求确定的实际市场价格相距甚远。三权分置下，建议根据目前状况下农民和集体对土地的权利，以及权利带来的收益相应的重新衡量补偿标准。其次，某市应在执行安徽省新征地补偿标准的同时，降低各级政府在土地补偿费上的分配比例，增加农民和集体的获得比例，一定程度上遏制对土地财政的过度依赖。探究建立合理完善的土地增值收益分配体制，确保失地农户利益，让耕地者最大限度地获得征地红利。此外，增多补偿项目数量。参照欧美等发达国家在土地征收的经验，我们需要考虑到农村集体所有土地的另一权能——农地发展权，在对征地补偿实施时，要对被征农地的农地发展权进行补偿。

(二)规范土地出让收益的使用

首先，严格土地收益专项使用。将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户，实行两条线管理办法[8]，用于土地支出的经费必须严格用于土地，避免政府对土地的财政依赖，确保补偿资金能够全数到位，被征地农户能够直接从政府机构获得征地补偿。其次，实行更为具体的土地收益专款专用。对于土地出让纯收益，应确保土地出让纯收益专款专用，明确用于土地储备、失地农民社会保障以及公共基础设施建设各个方面的确切标准和比例。

(三)征地补偿可持续

近些年来地方政府通过出让国有土地使用权获取出让金收入，其实质是政府把将来的土地收益一次性预支，是一种缺乏可持续性的谋取财政收入的方式[9]。

首先，按年期向农民发放土地补偿。今后土地增值收益的分配应该转变思路和方法，将土地出让收入从简单粗暴的一次性透支，转为逐年获取，补偿标准随经济发展变动而增减，并且每年按期向农民发放，发放的资金为政府所得的土地增值收益。其次，通过税收向建设单位分享土地增值税。根据年期向建设单位征收地产税、物业税、土地使用费，确保政府和村集体可每年得到稳当的收益。此外，要创新多样化的补偿方式。征地安置方式要具体问题具体分析，分清不同地区和安置对象的实际状况，实行具有针对性的安置方式[10]。一是创业安置，给予创业扶持，低息贷款；二是就业安置，对农民进行就业技能培训，帮助以农业收入为主的农民找到工作，尽快融入城市化大潮。只有在提高征地补偿标准的同时创新多样化的补偿方式，让失地农民拥有更多的自主选择权，这样才能让农民分享到实实在在的增值收益。

六、结语

农民征地问题是中国改革进程中长期存在的人民内部矛盾，社会各方一直也给予关注，但是这个问题仿佛一直存在于征地过程中，可见要解决这个矛盾任重道远，需要的是制度、法律等各方的配合。由于论文篇幅有限，大概论述其中冰山一角，在今后的学术中，将继续深入土地征收矛盾的研究。随城镇化的加快，土地资源问题赤裸裸暴露众人面前，政府“三权分置”的颁布也表明土地矛盾的解决已经提上桌面，最终在专家学者的共同努力下土地矛盾会得到极大缓和。

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集第25卷[M].北京：人民出版社，1974.

[2]陈征.论社会主义城市绝对地租[J].中国社会科学，1993(4)：21-23.

[3]胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012.

[4]中共中央办公厅，国务院办公厅.深化农村改革综合性实施方案[Z].2015-11-03.

[5]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[Z].2016-10-30.

[6]陆红生.土地管理学总论[M].第二版.北京：中国农业出版社，2007.

[7]张翔晖.城镇化背景下土地增值收益分配机制的探讨[J].浙江农业科学,2016,57(01):135-140.

[8]侯志业. 土地征收中增值收益分配的法律制度研究[D].郑州：郑州大学(硕士学位论文),2010.

[9]李艳春.土地财政对我国经济发展的影响[J].人民论坛：中旬刊，2015(2)：24-30.

[10]於忠祥. 改进农村土地征收工作[N]. 江淮时报,2011-06-21(003).