广州城市流浪艺人管理中的政府职能研究

宋泽明

摘 要：随着城市经济社会的发展，各大城市街头逐渐出现一种新兴职业——城市流浪艺人。城市流浪艺人作为一种文化现象和社会现象，广泛存在于各大城市，广州作为一座现代化的大都市自然也不例外。以广州城市流浪艺人为调查对象，通过探讨政府对广州城市流浪艺人在管理方面存在的缺陷，开展对政府职能的相关研究，结合流浪艺人访问和综合各方的意见，给出有利于流浪艺人管理的建议，以期完善政府在流浪艺人管理过程中的相应职能。

关键词：城市流浪艺人；政府职能；公共事业管理

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）33-0192-05

一、 广州城市流浪艺人总体现状

（一）流浪艺人的界定与分类

城市流浪艺人指在城市的公共场所为公众表演拿手绝活的艺人，包括一些音乐家、画家、行为艺术家等。通常是为了取悦路人并获得捐赠。表演形式繁多，例如演唱、乐器演奏、作画、杂耍表演等等。或许有人认为这是一种卖艺的表现，其实不然，他们之间有一点差别，他们主要以展示自己的才艺为主，至于捐献的钱，在次位。在世界上，许多大城市都有流浪艺人的表演，他们的表演又被称为流浪艺术。

流浪艺人的表演内容较为丰富，表演目的也不尽相同，表演的质量则更是参差不齐。流浪艺人按照表演内容可分为表演艺术类、视觉艺术类、创意工艺类等，按照表演目的可以分为职业型、半职业型、业余爱好型等。

目前，基于流浪艺人表演的“艺术观赏性”和流浪艺人的“职业化程度”，将流浪艺人分为“纯爱好型”“艺术型”和“乞讨型”三类。

同时，流浪艺人群体作为城市的一部分，也具有特定的功能，如促进文化发展和传播的功能。流浪艺术是孕育草根文化的土壤。一些新兴的表演形式，在没有获得社会认可前以流浪艺术的形式获得了存在和发展的空间。一些公众喜闻乐见的表演文化，也可以以流浪艺术的形式得到发展和传承。同时，流浪艺人也具备增强城市魅力、丰富大众的文化生活的功能。流浪艺人可以成为城市的独特风景线，促进观光旅游业的发展，是城市的一张名片。

广州作为一座国际化的大都市，随着改革开发和城市化的进程，越来越多的人口涌入广州。与此同时，广州市的繁华街道开始出现城市流浪艺人这一新兴群体。广州城市流浪艺人的出现既是一种社会现象，又是一种文化现象。而且，广州城市流浪艺人群体有多种分类，素质参差不齐，具有复杂性和多样性。因此，不能简单地将所有的城市流浪艺人一概而论。

（二）流浪艺人的生存现状

本研究以广州城市流浪艺人为调查对象，采用调查问卷的方法收集实证资料，并进行整理和分析，具体调查情况（见图2）。

根据调查数据显示，广州城市流浪艺人群体的活动地区较为分散，大致分布在广州天河区CBD、珠江新城；越秀区公园前、北京路；猎德大桥等商业经济繁华地区，同时，也会在各大地铁枢纽站外围进行活动，如海珠广场地铁站、江南西地铁站、体育西路地铁站等。从流浪艺人的生活水平上看，广州城市流浪艺人通过流浪表演的收入呈现两级化的趋势，部分城市流浪艺人的收入仅仅够维持他们的基本生活，而一部分的城市流浪艺人的收入却颇为可观，在满足基本生活之外还有剩余。从流浪艺人的功能上看，广州城市流浪艺人不仅丰富了广州市民的文化生活，而且还在传承文化的基础上进一步发展文化。同时，也为广州这座城市打造了一张包容、活力、和谐的城市名片。

综上所述，广州城市流浪艺人群体已经成为广州这座城市的重要组成部分。从广州市政府职能的角度来说，完善对广州城市流浪艺人的管理，可以使广州市政府满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业实施管理，可以完善广州市政府的文化职能，可以使流浪艺术文化事业健康繁荣发展，加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展。同时，完善广州城市流浪艺人的管理，还可以使广州市政府承担应有的社会职能，可以调节社会分配和组织社会保障，从而在广州政府的流浪艺人管理的基础上，为其他城市政府的流浪艺人管理提供合理、有效的借鉴。

二、 广州城市流浪艺人管理中的政府职能现状

为了深入了解广州市政府关于流浪艺人管理现状与成效，通过对广州城市流浪艺人群体进行实地访谈，从流浪艺人的角度，结合政府管理举措，对广州市城市流浪艺人管理中的政府职能进行研究，具体调研情况（见下页表2）。

调查发现，当前，广州政府面临的城市流浪艺人管理中的政府职能现状十分严峻。在城市流浪艺人的管理上，广州政府要提高警惕，加强认识，形成大局观、全局意识，要具有一定的前瞻性和科学性。广州政府虽然有大量流浪乞讨人员救助和管理的法律法规，但是缺乏对流浪艺人管理的法律法规，使得有关部门不能明确权责，执法过程也缺乏规范性。同时，现有的管理条例也存在不合理、低效之处，导致城市流浪艺人群体对政府的管理存在一定的不满情绪，造成广州政府在流浪艺人管理上存在职能问题。

第一，职能缺位。目前，全球已有几十个国家，包括英国、法国等实行了流浪艺人管理的相关法案，但各国的流浪艺人管理法案各有不同。但是，广州作为一座常住人口超过千万的国际性大都市，广州城市管理部门却对广州城市流浪艺人缺乏行之有效的管理方法，广州城市流浪艺人生活窘境，无法维持基本的生活需求。在广州城市流浪艺人群体中，贫困人口所占比例较大，卖艺收入较低且大多为残疾人士，维持基本生存压力较大，处在生存边缘。没有一个明确的城市流浪艺人管理法案，这容易导致城市流浪艺人的基本权益得不到保障以及影响城市公共秩序，这反映出广州政府在流浪艺人社会救助的社会职能缺位。

第二，职能錯位。流浪艺人流浪表演很大程度上是文化现象，应该由文化部门引导、管理、并加以规范，不能一味的以占道经营的角度来处理和管理流浪艺人。广州政府在流浪艺人的管理上，应该更多地体现保护文化、发展文化的职能。但是，现状是政府在管理上过分偏重于监督规范职能。政府部门在城市流浪艺人管理上缺乏有效的沟通协调机制，这反映出广州政府在城市流浪艺人管理中文化职能和监督规范职能的职能错位。endprint

第三，职能交叉重叠。在同级政府的职能部门中，如果两个或两个以上的职能部门在自己的职责范围内包含有其他部门的职责，就会发生职能交叉现象。在现实的流浪艺人管理中，如果流浪艺人占道，城管人员应当进行劝离。但是，如果在城市发现流浪艺人或乞讨人员滋扰他人，扰乱社会秩序，影响交通，污损、占据公共设施，妨害他人正常使用并破坏城市市容环境的，可以向公安机关或者城市管理部门提出执法建议。在流浪艺人的管理中出现了双重“标准”，即流浪艺人在多个部门的管理范围之内，这反映出广州政府在城市流浪艺人管理中的职能交叉重叠。

三、广州城市流浪艺人管理中政府职能问题的原因分析

广州政府在城市流浪艺人管理中的职能问题的形成原因是多方面的，既与广州城市流浪艺人群体的多样性和复杂性有关，也与广州政府流浪艺人管理条例的制定、执行等，以及与广州政府流浪艺人管理的理念有着密切联系。目前，广州城市流浪艺人管理中的政府职能问题有三大形成原因。

第一，广州市政府有大量流浪乞讨人员救助和管理的法律法规，但是缺乏对流浪艺人管理的法律法规，使得有关部门不能明确权责，形成了“三不管”“踢皮球”等懒政、惰政的不良风气。在城市流浪艺人的管理中，有关部门的不作为，推卸责任以及流浪艺人这一灰色群体等因素，造成广州政府在城市流浪艺人管理上存在职能缺失问题。

第二，城市流浪艺人既是一种社会现象，也是一种文化现象，在流浪艺人的管理中既要体现政府的社会职能，也要体现政府的文化职能。有关政府职能部门在城市流浪艺人的管理中不能明确属于自身部门管理的界限，经常发生“管过界”“错管”的现象。有时候“管”不够，有时候又“管太多”，有关部门难以准确地把握好管理的“度”，难以做到适度管理、合理管理。同时，政府各管理部门之间缺乏有效的沟通协调，各部门处于比较封闭的环境，这不仅使得政府管理低效，增加管理的成本，而且损害了政府的威信度和公信力。正是因为流浪艺人群体的复杂性和多样性，造成广州政府在城市流浪艺人的管理上存在职能错位问题。

第三，按照现有的政府部门管理结构，流浪艺人既归城市管理部门监管，又受到公安部门的监督，形成了“多头管理”“九龙治水”等管理混乱、无序的局面。同时，管理中双重标准、双重管理、双重领导，也使得执法人员无所适从，导致执法人员在具体执法过程中执法效率过低，积极性差。在城市流浪艺人的管理中，要同时协调多个部门，既耗费人力和财力，也不利于政府运行的高效，给城市流浪艺人的管理带来了一定的难度。正是因为现有政府管理机构过多，层级结构过于复杂，造成广州政府在流浪艺人的管理上存在职能交叉重叠问题。

四、广州城市流浪艺人管理中政府职能的完善路径

城市流浪艺人群体的复杂性和多样性，注定城市流浪艺人群体要达到真正意义上规范有序的成长还尚需时日。通过综合分析来探讨政府对广州城市流浪艺人在管理方面存在的缺陷，从而开展对政府职能的相关研究。基于广州城市流浪艺人的总体状况和广州城市流浪艺人管理中的政府职能现状，从公共事业管理角度出发来探讨具体实用的有利于解决广州城市流浪艺人管理中政府职能问题的应对措施，发现政府对该群体所存在的管理缺陷，同时填补在该领域的研究空白，解决政府管理中的职能问题，提出了有利于流浪艺人管理、具有可行性和实操性的广州城市流浪艺人管理中政府职能的完善路径。

（一）完善相关管理法规，明确政府部门职责，解决政府职能缺失问题

目前，国内除了上海和深圳之外，其他城市街头表演尚处于法律的灰色地带，没有法规对街头表演就行详细的规定，既没有法规规定街头表演违法，也没有法规规定流浪艺人何时何地可以表演，城市流浪艺人经常受到城市管理部门执法人员的驱赶。要想改善这种情况，需要政府采取措施，对流浪艺人进行规范管理，在国家层面进行立法，做到有法可依。为城市流浪艺人的生存发展提供法律的空间，使得城市流浪艺人的这一身份合法化。

同时，通过完善相关管理法规，赋予管理、执法等相关部门明确的责任权利和义务，规范政府有关部门及其工作人员的管理方式、行为及程序，明确有关政府部门对流浪艺人的管理职责和权限；并健全和完善相关政府部门的激励机制和绩效评估机制，以合理、科学的制度对城市流浪艺人进行管理。政府通过规范流浪艺人行为，加强对流浪艺人表演的时间和空间的管理，使流浪艺人能够与周围的环境和市民公众和谐相处，形成良性的互动关系，为城市流浪艺人的发展营造良好的法律环境以及和谐的社会氛围，解决政府在流浪艺人管理上的职能缺失问题。

（二） 转变政府观念，加强协调合作，改善政府职能错位

在美国纽约、英国伦敦、法国巴黎等一些大城市中，城市流浪艺人不仅是流浪的一道风景线，更是民族文化的一种展示，受到游客和民众的欢迎，更成为当地的旅游文化产业的一部分。而在中国，城市流浪艺人还是被认为是一种影响市容的工作。从这方面看，这种落后的管理理念是不适应当今社会进步和发展的，政府应该改变自身的观念，多接触国外的新兴思想，顺应国际文化的发展潮流。城市流浪艺人为城市发展和社会进步做出了一定的贡献，这一群体是城市的重要组成部分。广州政府要转变对待流浪艺人的看法和态度，流浪艺人在流浪卖艺是正常的社会现象，相关部门及其工作人员应当和流浪乞丐人员区分看待，重视流浪艺人对于城市现代化建设所具有的重要意义。理念上应做到“不放任，立规矩”的原则，保留流浪艺人作为城市独特的风景线，促进城市的多元化发展。

城市流浪艺人作为城市文化的一个组成部分，城市政府应该给予支持和引导。政府文化部门应对流浪艺人实行资质管理，通过专业考核，持证上岗。早在 2008 年，上海市人大代表罗怀臻等代表，就提出对上海市流浪艺人进行持证上岗管理。除了上海之外，深圳、我国台湾地区及英国等，对流浪艺人进行考核和分类分级，对考核合格的艺人方可准许上岗。同时，城市流浪艺人作为城市管理的重要部分，城市政府应该进行规范和监督。政府規划部门针对流浪艺人能在什么区域活动，可以在充分听取广大市民、流浪艺人群体和专家的建议之后，进行明确、合理的规定。这样既满足了城市流浪艺人群体的需求，又便于城市管理部门的管理。城市管理部门可以针对城市流浪艺人建立相应的信用监管系统，对一些出现违法违纪行为的流浪艺人，记录在其档案并进行处罚。在达到规定的违法违纪次数后，文化部门将取缔该名流浪艺人的表演许可证，禁止其从事流浪表演工作。endprint

城市政府既要发挥文化职能，又要发挥监督规范职能，协调两者之间的关系。在对城市流浪艺人进行管理、监督的同时，也要积极地引导、支持他们，加强政府个部门的协调合作，让他们在政府的管理下自由地发展，形成政府的文化职能和政府的监督规范职能相互融合、相互促进的新局面，改善政府在流浪艺人管理上的职能错位问题。

（三）拓宽职能，合理规划政府管理结构，缓解政府职能交叉重叠

城市流浪艺人群体在多个政府部门的管理范围之内，导致“多头管理”“九龙治”现象层出不穷。遇到“麻烦事”，各部门争相回避，相互“踢皮球”，造成政府在流浪艺人管理的空白领域；遇到好事，各部门又都争着管，造成政府在流浪艺人管理的无序混乱。

过大的职能会增加部门内部的管理困难和运行成本，降低管理效率和服务质量，增加监督难度；过小的职能会使得管理机构众多，相互之间难以协调。为了提高政府在城市流浪艺人管理的效率和质量，政府部门要适当拓宽职能，“合并同类项”，将涉及流浪艺人的相关管理部门的部分类似职能进行合并。按照管理事务的不同类型和效率最高原则，采用复合职能的配置方法选择可以复合配置的职能，由少数几个主管部门对城市流浪艺人进行管理，拓宽政府部门的横向管理职能。

同时，合理规划政府管理结构，使得管理层次与管理幅度相协调，理顺政府管理部门之间的关系，优化结构，提高政府管理的效能。在对政府管理结构进行规划时，要注重以下原则：一是坚持精简、兼顾效能的原则。精简政府结构，并不是一味删减、合并，而是在兼顾管理效能的基础上，对政府管理结构进行合理精简。二是循序渐进原则。政府管理结构的规划是一个相对漫长的过程，不能一蹴而就，当今社会发展日新月异，政府的职能也在不断演变和不断变化。要根据政府职能变化的具体情况，按循序渐进的原则在具体管理实践中逐步完善政府管理结构。三是充分借鉴优秀经验原则。广州作为改革开放的前沿城市，要充分、合理地借鉴其他国家和地区合理的政府管理结构，要在其他国家和地区流浪艺人管理经验的基础上，形成符合广州实际情况、有利于广州社会进步和发展的政府管理结构。

拓宽政府部门的管理职能，合理规划政府的管理结构，有利于政府执法人员在实际的管理工作中提高管理效率和管理质量，有利于在市民心中树立高效、可靠的政府形象，有利于有效遏制政府部门在管理上存在“双重标准”的混乱局面，缓解政府在流浪艺人管理上的职能交叉重叠问题。

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Abstract：As urban economic and social development，and the major cities of the gradually emerging a new job - Urban Vagrant Artist.Urban Vagrant artists as a cultural phenomenon and social phenomenon that exists in a wide range of large cities.Guangzhou as a part of the modern metropolis is no exception.To Guangzhou Urban Vagrant artist for investigation，the Government through the exploration of the Guangzhou city street in the management of the artist of flaws in the functions of government in conjunction with the related research activities，street artist access and consolidated the views of all the parties concerned to facilitate the management of stray artist recommendations to improve government in wandering artist in the process of managing the corresponding functions.

Key words：urban vagrant artist；the functions of the government；public administration

[責任编辑 李晓群]endprint