浅析测绘单位质量管理体系的“两张皮”问题

徐永进

（福建经纬测绘信息有限公司 福建福州 350002）

1 引言

ISO9000质量管理体系是国际标准化组织（ISO）制定的国际标准之一，是指由“ISO/TC176（国际标准化组织质量管理和质量保证技术委员会）制定的所有国际标准”。该标准可帮助组织实施并有效运行质量管理体系，是质量管理体系通用的要求和指南［1］。2014年7月1日，国家测绘地理信息局以国测管发〔2014〕31号印发修订后的《测绘资质分级标准》，将通过ISO9000系列标准质量体系的认证作为审批甲级测绘资质单位的必备条件，作为审批乙、丙级测绘资质单位的选择条件，这为我国测绘单位质量管理体系的建立和运行起到了极大的推动作用［2-3］。近年来，许多测绘单位建立了质量管理体系，在提高测绘产品合格率、提升工作效率、扩大市场占有率、降低测绘成本、增加市场利润等方面取得一定的成效［4-5］。然而，不少测绘单位也发现本单位贯彻执行的质量管理体系与实际质量管理活动严重脱节，出现了“两张皮”问题，使质量管理体系的运行效果大打折扣。

2“两张皮”的具体表现

2.1 质量管理体系的短期行为

测绘单位建立质量管理体系的本意是提升质量管理水平，但不少测绘单位把取得证书作为质量管理体系认证的工作目的。测绘单位资质申请及市场准入增加了取得质量管理体系认证证书的需求，这使一些测绘单位感受到了获取证书的必要性和紧迫性，甚至将建立质量管理体系当成是短期的突击任务，没有把其当成促进质量管理工作的长远行为。在这种短期行为下取得质量管理体系认证证书之日，往往就是质量管理体系工作结束之时。

2.2 质量管理体系脱离实际

测绘单位的质量管理体系只有联系实际，才能真正促进单位质量管理。目前许多测绘单位质量管理体系看似内容完整、应有尽有，但文件化的质量管理手册、指导书、记录文件等内容往往“不接地气”，甚至完全不符合测绘单位现有的内外部环境、产品和服务需求、质量目标、职责分工等实际情况，造成贯标工作与现行质量管理活动相互脱离，起不到规范质量行为和提升产品质量的作用。

2.3 质量管理体系形同虚设

质量管理体系的基本原则是“写我所做、做我所写”，但不少测绘单位是“写归写、做归做”。 许多测绘单位在完成构建质量管理体系之后，测绘单位管理层及职工仍旧习惯于脱离质量管理体系。在实际生产和管理过程中对质量管理体系束之高阁，完全忽视日常运行与持续改进，最后为了应付内外审查不得不搞突击，临时加班补充相关的记录与文档。这种“形同虚设”的质量管理体系完全失去了规范质量活动的意义，而成为“面子工程”。

3“两张皮”的原因分析

3.1 认识不足

质量管理体系认证本应得到测绘单位领导及全体职工的高度重视，但不少测绘单位对认证工作的目的和意义认识不足。有的测绘单位认为体系认证工作只是测绘资质申请换证和测绘项目投标的需要，是一种获取市场准入的筹码，而对本单位来说，只是徒增工作量，不能创造和提升价值，毫无实际意义。有的管理人员对标准学习不深不透，实际操作中使编制的标准化文件与实际质量管理脱节，在日常质量管理中也没有严格按照质量管理体系执行。有的测绘单位对认证工作缺乏持续改进的动力，认为证书到手即已获得资格，不愿意再投入人力和物力对现有体系进行完善和改进，导致测绘单位管理体系内容停留在认证阶段，跟不上单位实际发展需求。

3.2 方法不当

不当的认证方法，将使质量管理体系无法贴合测绘单位实际质量管理工作。有些测绘单位在建立质量管理体系时，不与相关人员共同去调研和分析本单位面临的发展环境、测绘产品需求、发展目标与定位、测绘作业流程，测绘产品服务过程及售后服务等相关的质量管理问题；没有很好地进行质量管理体系规划、顶层设计及其相应的职责调整和岗位设置；有的测绘单位为了快速形成质量管理体系文件，生搬硬套质量管理体系标准条款，甚至照搬其他测绘单位已认证的体系文件，致使质量管理体系文件与实际情况不符。

3.3 监督欠缺

质量管理体系运行需要有效的监督方式，如内部审核、管理评审和日常监督。许多测绘单位将监督流于形式，不按体系文件的内容和要求去实施，不扎扎实实在日常检查、内部审核和管理评审上下功夫，而是应付审核检查，搞形式主义，突击准备材料甚至搞假资料，应付外部审核。外部审核人员出于本身能力、对审核单位熟悉程度、专业技术等多方面因素，在外审时不能对现状做出正确、公正的评价，只能对表面现象做出一般性评价，致使测绘单位的认证工作停留在表面上。有的测绘单位没有把质量管理体系指标列入绩效考评指标，测绘单位的激励措施与质量管理体系运行情况没有联系起来，考核监督形式，干好干坏都一样。

4“两张皮”的预防措施

4.1 全员参与

测绘单位领导重视和全员参与是预防“两张皮”现象的基本原则。“领导作用”是质量管理体系建立和运行过程中的重要保障。领导作用不仅仅在于领导的承诺和必要资源的提供，还应体现在组织和协调的作用上。如何充分发挥各部门的职能，协调好体系运行和生产经营的关系，对于建立一个成功的质量管理体系是至关重要的。职工是质量管理体系运行的参与者，是确保日常管理工作与体系要求有机融合的执行者，需要充分参与体系建立和实施的全过程。还要充分发挥职工的凝聚力和创造力，提高全员的质量管理意识和执行能力。因此，在体系建立初期应进行充分动员，召开体系发布大会，充分做到全员参与。在体系建立过程中，要在全员范围内征集质量方针和质量目标，让职工真正参与到体系的编制与讨论中。在体系建立后，要开展培训让职工了解单位在质量方面追求的工作目标、自身所承担的任务及体系运行的方式方法，做到真正意义上的全员参与。

4.2 写我所做

“写我所做”，是指质量管理体系文件应符合测绘单位实际情况，使每一位员工看得懂、学得会、用得上。第一，测绘单位在编制质量管理体系文件时，要围绕单位的总体规划和经营目标，全局策划单位的质量管理体系。第二，为了实现测绘单位的战略目标，设定各级人员的岗位职责，建立测绘单位质量管理的各项制度，制定测绘合同评审、测绘生产组织管理、测绘技术管理、测绘质量管理、产品二级检查一级验收、顾客满意度调查、仪器设备管理、安全管理、保密管理、质量奖惩措施等制度，确保质量管理体系有效运行。第三，要依据单位实际对质量管理体系进行总体设计，包括体系文件的构成、文件结构、过程方法、文字表达方式、职责分工、进度计划等，确保内容适用且符合要求。第四，依据总体设计编制相应的程序文件、工作手册、业务流程和记录表格等，最终形成标准化文件。第五，开展试运行阶段，至少用三个月的时间对质量管理体系文件的适用性和符合协调性进行测试，对暴露出来的问题采取改进措施。第六，在正式实施中，发现体系文件不适用的，要及时对体系文件进行完善修改或换版。

4.3 做我所写

“做我所写”，是指要质量管理体系文件的运行实施要严格到位，发挥质量体系文件的规范和引领作用。第一，测绘单位在文件制定后，要组织全体职工对质量体系文件的学习，只有职工对标准理解了、熟悉了，才能自觉地按标准去执行，建立的体系才能不断完善、有效运行。第二，测绘单位要结合信息化测绘体系建设，完善生产业务流程，构建生产、管理、服务等与质量管理体系相衔接的信息化系统，通过和业务路程、信息化软件系统的融合，使质量管理体系的各项要求得以有效实施。第三，测绘单位日常的生产和服务工作要依据质量管理体系来执行，要求各部门在测绘项目的承揽、设计、生产、技术、质检、售后等过程均要依据质量管理体系进行操作，形成相应的文件化信息。第四，测绘单位要及时对项目生产管理、“二级检查、一级验收”、绩效考核等各种制度进行梳理和调整，确保质量管理体系能够顺畅执行。第五，测绘单位应在资源层面采取有效措施，确保体系在执行层面具有可操作性、可持续性。

4.4 监督考核

监督考核，是解决“两张皮”现象的重要手段。为推进质量管理体系有效运行，测绘单位既要开展监督检查，又要进行考核激励。监督检查工作可以分为定期监督检查与随机监督抽查。定期监督检查的目的是看测绘单位质量活动局部区域或生产环节是否达到标准与文件规定的要求，如发现问题应及时下达整改通知。这样，既起到时刻提醒各部门，养成按规定、按程序办事的习惯，又能规范体系有效运行，形成良性循环。随机监督抽查是根据标准、文件的要求及年度工作安排，对可能造成体系认证不合格、可能会造成系统性问题、可能产生不合格项的多发区域和环节进行监督检查，以确保体系认证与运行正常开展。同时测绘单位应建立激励考核措施，对质量管理体系运行过程进行评价，实现考核结果和部门职工的经济利益挂钩起来，促进质量管理体系有效运行。

5 结束语

质量管理体系的建立、实施并保持其有效性，是测绘单位保证产品质量的有效途径，也是测绘单位在市场经济条件下生存、发展和壮大的基本条件。测绘单位应该采取有效措施建立一整套完全适用本单位实际情况的质量管理体系，避免质量管理体系出现“两张皮”问题，真正发挥质量管理体系引领和规范作用，提升测绘单位的产品质量和服务水平。