论竞争性环境行政执法——以县级环境保护行政主管机关为分析对象

戚建刚 兰皓翔

(中南财经政法大学 法治发展与司法改革研究中心，湖北 武汉 430073)

一、问题的提出

面对频繁发生的环境污染与生态资源惨遭破坏事件，无论是环境保护行政主管机关①，还是法律工作者，甚至是普通公众，都需要反思这样一个难题：为何众多用以保护生态环境资源的法律规范难以得到环境保护行政主管机关的有效执行？

为了克服或者消解该难题，无论是实务部门，还是理论界同样开出了浩如烟海般的“药方”,诸如：综合环境行政执法、联合环境行政执法、区域环境行政执法、国家级自然保护区环境行政执法、国家公园环境行政执法、河长制环境行政执法、中央环境保护督察环境行政执法，等等②。然而，考察各种不同的环境行政执法类型，或者分析法律理论界的相关研究成果，不难发现这样一种不得不让人深思的现状或趋势：不断强化环境保护行政主管机关的执法职权(责)③来提升其执法能力。这样一种制度安排所体现的理念是：环境行政执法是国家行政机关特别是县级环境保护行政主管机关的垄断性任务，而它所凭借的理论则是公共利益理论[1]，即县级环境保护行政主管机关能够代表公共利益来执行国家环境保护法律。可是，类似于祁连山自然保护区长期存在的、反复发作的生态危机其实证明了国家环境保护行政主管机关,特别是县级环境保护行政主管机关并不能有效代表公共利益来执行国家环境保护法律[2]。

笔者认为，为了克服县级环境保护行政主管机关垄断性执法所带来的环境保护法律难以得到有效执行，致使出现政治公地悲剧的惨状，有必要引入一种新的环境行政执法模式，即竞争性环境行政执法④。

二、竞争性环境行政执法之含义

虽然科学研究的基本规则是以问题为中心的研究，论述竞争性环境行政执法含义的做法似乎陷入写教材的俗套，但由于我国行政法学界尚未对这种执法类型加以研究，所以，对其含义的界定本身就成为需要认真研究的问题。

(一)关于“竞争”之理解

为准确描述竞争性环境行政执法，有必要对“竞争”一词加以阐释。语义学上的“竞争”具有两种含义：一是指互相争胜；二是指商品生产者为争取有利的产销条件而进行的角逐[3]。追溯“竞争”的词源，其属于生物学中的概念，在自然法则支配下，不同物种或相同物种之间为获得能够满足自身生存需要的物质从而施加给对方的不利影响，这一过程称之为竞争。社会学视角下的“竞争”一词有着更为丰富的内涵：首先，竞争标的具有同一性和排他性。同一性是指存在共同的竞争标的，排他性是指竞争标的不能被同时占有，这是竞争得以存在的前提。其次，竞争标的具有稀缺性。稀缺性意味着标的获取不是轻而易举的。竞争的根本任务是获取竞争标的，击败竞争对手只是获取标的的必要方式。最后，竞争的开展要遵守相应的社会规范，竞争应是在规则支配下的有序竞争，而不是无序竞争[4]。

由“竞争”内涵可知，理解“竞争”的关键在于“竞争”涉及的主体要素、对象要素、运行要素以及保障要素等内容。主体要素是指竞争要在两个或两个以上的主体之间进行且存在竞争主体与被竞争主体，对象要素是指不同主体开展竞争是为了指向具有排他性的共同标的，运行要素是指竞争得以有序开展需要有相应的制度规范，保障要素是指为确保竞争之有效性对竞争主体的惩戒与激励机制的规定。

(二)竞争性环境行政执法之内涵

就竞争性环境行政执法而言，其与一般意义上的环境行政执法的显著区别在于“竞争”，因此，理解其内涵的关键在于从竞争四要素入手。

(1)主体要素。竞争性环境行政执法的主体要素涉及不同环境行政执法主体。在本文的语境中，竞争主体是国家法律授权的环境保护公益组织，被竞争主体是县级环境保护行政主管机关。竞争主体可分为两类：第一类是直接的竞争主体，即依法与县级环境保护行政主管机关直接展开环境保护行政执法比赛的法定环境保护公益组织；第二类是潜在的或者后备的竞争主体，即当直接的竞争主体因出现法定的被中止竞争执法资格事由时，符合法定条件的其他环境保护公益组织作为代替者而与县级环境保护行政主管机关展开执法比赛⑤。不论是直接的竞争主体，还是潜在的竞争主体，它们都属于环境保护公益组织，而不是国家行政机关。它们不是一般的环境保护公益组织，而是具备与环境行政执法相关的专业人员和专业知识，掌握相应的环境保护法律规范的公共组织，类似于自然之友、绿色和平组织等公益组织，同时，它们也不隶属于国家行政机关，特别是国家环境保护行政机关。就执法权力来源而言，它们所享有的权力并非由自身章程所规定的，而是由国家法律、法规授予。从行政法角度而言，当它们行使国家法律和法规授予的行政权力时，就是行政主体。

(2)对象要素。竞争性环境行政执法的对象要素指向环境保护法律规范。在本文语境中，就是县级环境保护行政主管机关负有法定职责来实施的各类环境保护法律规范，比如，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等。根据依法行政基本原理，我国县级环境保护行政主管机关所执行的环境保护法律具有排他性，即这些环境保护法律规定了县级环境保护行政主管机关的职责，县级环境保护行政主管机关是执行相应环境保护法律的唯一主体。法定环境保护公益组织将与县级环境保护行政主管机关就此类环境保护法律展开执法比赛。

(3)运行要素。竞争性环境行政执法的运行要素是指，环境行政执法主体之间开展执法比赛应遵循相应的法律程序。运行要素既要解决直接的竞争主体如何产生、如何与被竞争主体展开执法竞赛以及如何退出等问题，也要解决潜在的竞争主体如何产生、如何代替直接的竞争主体等问题。比如，在直接竞争主体(法定环境保护公益组织)如何与被竞争主体(县级环境保护行政主管机关)展开执法竞争，法律可以规定三种竞争方式：一是依申请方式，即法定环境保护公益组织可以主动申请加入县级环境保护行政主管机关的执法活动；二是受邀加入，即县级环境保护行政主管机关邀请法定环境保护公益组织加入自身执法活动；三是自主开展执法，当具备法定条件时，比如，县级环境保护行政主管机关怠于履行执法权力，或者发生大规模执法腐败以至于难以履行执法职责时，法定环境保护公益组织自主开展执法活动。

(4)保障要素。竞争性环境行政执法的保障要素是指，确保各类执法主体严格履行法定职责的激励与约束机制。激励机制主要包括获取与环境行政执法相关的物质或非物质资源。约束机制主要指不履行职责等违法行为所需要承担的法律责任。竞争性环境行政执法中的保障要素是以新制度经济学中的这样一个原理为出发点来设计的，“一个人，无论他是一个政府官员还是一个企业主，都被认为在他所依存的体制、所允许的界限内进行自己的选择和追求自己的目标”[5]。换言之，在竞争性环境行政执法中的县级环境保护行政主管机关工作人员、法定的环境保护公益组织工作人员等各类主体也应是追求自身利益的理性人。

通过以上分析，笔者尝试对竞争性环境行政执法作出初步界定：通过国家法律和法规授权，符合法定条件的环境保护公益组织就执行环境保护法律依法与县级环境保护行政主管机关之间展开比赛，同时后备环境保护公益组织与法定环境保护公益组织对执法资格予以角逐的执法形式。需要说明的是，法定的环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关之间开展执法竞争并没有突破现有环境行政执法管辖权之规定，也不存在“两套”环境行政执法现象，因为法定环境保护公益组织主动申请或受邀参加执法并未剥夺县级环境保护行政主管机关的管辖权，而且法定环境保护公益组织开展自主执法的前提是县级环境保护行政主管机关已经依法丧失了管辖权。

(三)与相关概念之辨析

1.与环境行政联合执法之区别

通说认为，环境行政联合执法是环境行政执法机关之间或环境行政执法机关与其他主体采取联合行动，对某些环境行政事务进行综合性整治的执法活动[6]。如果仅从执法主体上来考察，竞争性环境行政执法似乎与环境行政联合执法存在共通之处，例如，二者都是某一环境行政机关与其他主体之间的执法活动，那么，它是否属于环境行政联合执法的一种特殊类型？对此，笔者持否定态度。

第一，执法权力来源之区别。环境行政联合执法并没有严格的法律依据，其通常出自地方“红头文件”之规定或个别领导的指示[7]，环境联合执法主体并没有获得新的权力，而是彼此依法行使原有权力，但在竞争性环境行政执法中，环境保护公益组织获得与县级环境保护行政主管机关开展执法竞争资格及相应职权的前提是获得国家法律和法规的授权。

第二，功能定位之区别。竞争性环境行政执法的一项重要功能是借助于法定环境保护公益组织对县级环境保护行政主管机关执法权力的竞争来实现环境保护法律被有效实施，而环境行政联合执法主要是解决不同环境行政执法主体之间因执法交叉、重叠等原因而产生执法困难问题。

第三，职权行使方式之区别。竞争性环境行政执法中的环境保护公益组织可以依法参与到县级环境保护行政主管机关的执法过程中，在特定情形下，也可以代替县级环境保护行政主管机关开展自主执法活动。环境行政联合执法中的各个环境行政执法机关不存在互相竞争问题，而是彼此分别行使执法权，只是在形式上相互配合而已。

2.与环境行政参与的关系

行政法学界通说认为，环境行政参与是指环境行政相对人基于环境公共利益或者环境私人利益之维护，在获知相关环境信息的前提下，通过多种方式表达自己的环境利益诉求，参与到环境行政过程中，并由此影响环境行政决策的活动[8]。由环境行政参与的定义不难看出，它与竞争性环境行政执法存在一定的相似性，比如，就目标而言，都是为了增进环境行政活动的民主性和科学性，但从本质上而言，竞争性环境行政执法并不等同于环境行政参与。

第一，竞争性环境行政执法中的环境保护公益组织所行使的是法定环境行政执法权，而环境行政参与中的行政相对人所行使的是参与权利，而所谓参与权利，是指人民参与国家意思之形成，并由此而取得对国家之请求权[9]。由此可知，从本质上而言，参与权利属于请求权范畴，相对人可以放弃，也可以行使，并不会因此承担法律责任。环境保护公益组织行使的是一种法定执法权，是不能任意放弃的一种职责，否则，将承担相应法律责任。

第二，竞争性环境行政执法强调环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关之间的执法比赛，而环境行政参与中行政相对人不存在与县级环境保护行政主管机关的竞争问题。法定环境保护公益组织通过多种方式与县级环境保护行政主管机关展开执法比赛，在特定情形下，县级环境保护行政主管机关的执法地位可能被法定环境保护公益组织所取代。在行政参与中，受行政相对人自身的权利所限，行政主体在整个行政活动中占据主导地位，行政相对人则处于从属地位，它们之间不存在相互竞争问题。

三、竞争性环境行政执法之合理性基础

(一)竞争性环境行政执法具备规范依据

(1)《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)相关条文为竞争性环境行政执法提供根本性规范支撑。理查德·A·波斯纳认为“宪法创制者给我们的是一个罗盘，而不是一张蓝图”[10]。作为国家根本大法的《宪法》是对国家生活所涉及的各项基本问题予以高度抽象化、概括式规定，它实际上为各项部门法中具体权利与义务之设计提供了广阔余地。在此意义上，竞争性环境行政执法正是对我国《宪法》规范的具体化。

第一，竞争性环境行政执法之目的与《宪法》第26条确立的生态环境保护目的相一致⑥。《宪法》第26条为环境保护领域内的立法、行政和司法等活动提供了根本性依据，竞争性环境行政执法作为理想型的执法类型，其根本目的是通过改善现行环境行政执法之困境来实现生态环境保护，符合《宪法》第26条的宗旨。

第二，《宪法》序言和总纲中的条款为竞争性环境行政执法提供了直接依据。《宪法》序言规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。由于竞争性环境行政执法中的竞争主体是法定的环境保护公益组织，在我国法律语境中，它们属于社会团体，而其工作人员无疑是“人民”的组成部分。可见，法定环境保护公益组织及其工作人员既负有保证《宪法》实施的职责，也有权通过各种途径和方式管理国家事务。保证《宪法》实施既内含着保证《宪法》中的环境保护条款的实施，也包括依据《宪法》中的环境保护条款而制定的环境保护法律规范的实施。可见，竞争性环境行政执法无非是保证《宪法》实施的一种方式。进一步而言，《宪法》第2条第3款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《宪法》第27条第2款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。而法定环境保护公益组织通过与县级环境保护行政主管机关竞争的方式来执行国家环境保护法律无疑属于《宪法》规定的管理事务的一种方式。法定环境保护公益组织参与国家环境保护行政执法，也是县级环境保护行政主管机关接受“人民”监督、倾听“人民”建议的形式，更是依靠“人民”执法的途径。可见，竞争性环境行政执法既是“人民”(法定环境保护公益组织及其工作人员)参与管理国家的一种途径，也是县级环境保护行政主管机关倾听“人民”(法定环境保护公益组织及其工作人员)意见、接受“人民”监督的方式，据此，竞争性环境行政执法具有坚实的《宪法》依据。

(2)环境法律中的相关条款也为竞争性环境行政执法提供了规范依据。《环境保护法》第5条规定环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。《环境保护法》第53条规定公民、法人和其他组织依法享有获得环境信息、参与和监督环境保护的权利。笔者认为，《环境保护法》的这些规定为竞争性环境行政执法提供了直接的规范依据。《环境保护法》中的综合治理原则实质上是对我国环境治理体系所做出的一种整体性安排，它改变了以往主要依靠环境保护行政机关单打独斗的传统方式，体现了社会共治的现代环境治理理念[11]。竞争性环境行政执法作为一种创新性环境行政执法形式，正是“综合治理原则”之直接体现，因为，它是法定的环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关等多元主体针对县辖区内的环境问题的共同治理，它打破了目前由县级环境保护行政主管机关单独执法的局面。当然，竞争性环境行政执法无疑体现了《环境保护法》所规定的公众参与原则，也是公众行使参与权和监督权的方式。因为法定环境保护公益组织及其工作人员属于公众，它们与县级环境保护行政主管机关展开执法比赛，既是行使参与国家环境保护法律执行的权利，也是行使监督县级环境保护行政主管机关执法环境保护法律的权利。

(二)竞争性环境行政执法具有学理依据

竞争性环境行政执法看似比较激进，其实是有明确的宪法和法律依据，不仅如此，它还建立在一定的理论基础之上，具备理论上的合理性。

(1)竞争性环境行政执法以公共选择学派观点作为理论来源依据。虽然竞争性环境行政执法是一种执法新类型，但它是建立在一定理论基础之上的，其中，如何预设这项制度所涉及的“人”的价值偏好以及该制度的运行机理则是关键性问题[12]，对此，竞争性环境行政执法直言不讳地以公共选择学派的观点作为理论依据。公共选择学派旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，它的核心观点是“方法论的个人主义”“理性人假设”“将政治过程理解为市场交易之过程”[13]。根据公共选择学派的“方法论的个人主义”原理，竞争性环境行政执法中县级环境保护行政主管机关以及法定环境保护公益组织等主体并非是超越具体的工作人员之上的有机体，也并非是与工作人员分离的行动主体，它们自身不会思考和选择，真正行动的主体是各类工作人员。恰如James M.Buchanan等所指出的：作为分析方法的个人主义仅仅意味着所有的推理、所有的分析，最终都被消解为个人作为决策者时所面临的考虑[14]。根据该学派的“理性人假设”，不论是县级环境保护行政主管机关的工作人员，还是法定环境保护公益组织的工作人员，亦或其他工作人员都是由一些与普通人没有区别的“理性人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他们关注自身的权力、地位、声望和利益，追求权力最大化和寻求预算最大化[15]。根据这样一种解释，法定环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关之间开展执法竞争也就转化为这两个组织的工作人员之间的竞争，他们都是理性人，存在自己的利益和价值偏好，追求个人利益的最大化。竞争性环境行政执法之所以能够实现环境法被有效实施的目的，根本动力在于这些工作人员通过执法能够获得相应的利益。更为重要的是，竞争性环境行政执法过程实质上体现了市场交易之过程。如果法定环境保护公益组织及其工作人员能够比县级环境保护行政主管机关及其工作人员提供更好的公共物品，那么就能获得更多的执法收益，甚至代替县级环境保护行政主管机关及其工作人员的执法资格。如果他们存在违法滥权行为，则将被潜在的环境保护公益组织及其工作人员所替换。可见，法定的环境保护公益组织、潜在的环境保护公益组织以及县级环境保护行政主管机关类似于自由市场上提供执法产品的“商人”，它们之间相互博弈与竞争，谁能够提供更好更多的公共物品，谁就是市场中的“赢家”，而市场的“消费者”或者“顾客”则是享受环境公共产品的公众，这就是竞争性环境行政执法以公共选择学派观点作为理论来源的学理解释。

(2)竞争性环境行政执法以公共治理理论作为制度设计的理论资源。笔者建构竞争性环境行政执法制度并非平地而起，而是以公共治理理论的核心观点作为理论资源，其原因在于竞争性环境行政执法所需要解决的环境领域的行政问题与公共治理理论直面的公共行政问题相一致。公共治理理论从一开始就直面公共行政存在的“政府失灵”和“市场失灵”问题，该理论试图解答如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益、如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求，其核心观点是多元主体治理机制、协调合作机制以及责任追究机制[16]。从行政法角度而言，之所以需要环境行政执法，是因为存在市场失灵，即诸多污染环境与破坏生态资源行为难以或者无法通过各方主体之间的行为来解决，由此，需要行政权力的介入和干预，而环境保护行政机关，特别是县级环境保护行政主管机关的行政执法则是行政权力干预的最重要和最直接的方式，但环境行政执法同样存在失灵问题——突出表现就是出现政治公地悲剧。当前，我国环境保护领域同时存在“市场失灵”与“政府失灵”问题，而竞争性环境行政执法就是要解决环境保护领域的这两大失灵问题。竞争性环境行政执法所直面的问题就是环境保护领域的“市场失灵”与“政府失灵”，这与公共治理理论所面对的公共行政问题相一致，所以，公共治理理论所开出的“药方”也可以为竞争性环境行政执法提供理论依据。

面对“市场”和“政府”双重失灵问题，公共治理理论提出了多元主体治理机制、协调合作机制以及责任追究机制。即现代意义上的社会治理主体应当由政府、企业和社会公众共同构成，各方主体在治理过程中应当通过协商与合作的方式来协调处理多方利益，唯有如此，方能实现社会治理的善治目标[17]。不同治理主体之间应当建立起完整的责任追究机制，没有责任机制，公共治理无从谈起[18]。笔者认为，竞争性环境行政执法就是以公共治理理论的这些主张作为重要理论资源，竞争性环境行政执法改变了以往环境行政执法中由国家行政机关垄断执法的局面，将单一、特定主体的执法转变为多元主体执法。竞争性环境行政执法中的各个主体在开展执法竞争时并没有忽视相互之间的合作，在很大程度上，协调与合作是法定的环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关之间开展竞争的前提，竞争性环境行政执法要求竞争主体之间就有关执法信息、执法资源等实现公开与共享，因此，竞争的另一层涵义便是合作，可以说没有合作，竞争更无从谈起。同时，竞争性环境行政执法也强调建立完善的责任机制，以提升环境治理绩效。无论是法定的环境保护公益组织，还是县级环境保护行政主管机关，在竞争性环境行政执法过程中都承担相应的职责以及与职责相对应的法律责任，这就是竞争性环境行政执法以公共治理理论作为制度设计的理论资源的学理解释。

四、竞争性环境行政执法之建构

作为环境行政执法领域一种新型执法类型，欲将其转化为环境行政执法实践，成为环境行政执法各方主体的行为规制，需要行政法制度来建构。

(一)建构竞争性环境行政执法之基本原则

(1)平等性原则。竞争性环境行政执法中的平等性原则是指法定环境保护公益组织在整个环境行政执法过程中享有与县级环境保护行政主管机关平等的法律地位，该原则不仅适用于法定环境保护公益组织依申请或受邀加入县级环境保护行政主管机关所从事的执法活动，也适用于法定环境保护公益组织自主开展执法活动之情形。平等性原则意味着法定环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关之间不存在上下级隶属关系，它们在行政法上处于平等的法律地位并独立承担相应法律责任。平等性原则是建构竞争性环境行政执法的一项基本原则，它能够为法定环境保护公益组织(潜在环境保护公益组织)、县级环境保护行政主管机关之间开展环境行政执法竞争确立公平的竞争环境。

(2)公开性原则。阳光是最好的消毒剂，历史经验表明，保密多的政府，行政腐败也多。受到公众监督的政府为公众服务的精神也较好[19]，这一论断揭示了公开性原则对现代行政活动的重要性。具体到竞争性环境行政执法，公开性原则具有两层涵义：一是从外部关系而言，公开性原则要求法定环境保护公益组织不论是在参与县级环境保护行政主管机关执法活动或者是自主开展执法活动时，除依法应当保密的以外，执法活动的依据、过程和结果都应当向社会公众予以公开；二是从内部关系而言，公开性原则要求县级环境保护行政主管机关在执法活动中收集、整理、获取的信息向法定环境保护公益组织公开，确保法定环境保护公益组织能够顺利参与执法，与县级环境保护行政主管机关展开竞争。

(3)高效性原则。高效性原则是指法定环境保护公益组织与县级环境保护行政主管机关开展执法竞争应当以提高环境行政执法之效能为出发点，这一原则意味着法定环境保护公益组织应当具备相应的环境执法专业能力和专业素质，意味着行政法需要建立对法定环境保护公益组织科学的遴选、考核和奖惩等机制，实行优胜劣汰，也意味着县级环境保护行政主管机关应当为法定环境保护公益组织提供执法便利，法定环境保护公益组织应当积极参与县级环境保护行政主管机关执法等。

(4)权责一致原则。权责一致原则是指行政法在为竞争性环境行政执法各方主体配置权利或者职权时，需要为其配置相应的义务或者职责，不能出现只配置义务或职责而不赋予权利或职权的情况，也不能出现职权(职责)或权利(义务)严重失衡现象，比如，行政法规定法定环境保护公益组织大量的执法职责或义务，但却没有规定其享有相应的职权或权利，同时，行政法还要规定如果各执法主体不履行法定职责将承担相应法律责任。权责一致原则体现了公共选择理论将竞争性环境行政执法中的各方主体视为“理性人”的假设，也是竞争性环境行政执法得以顺利推进的保障。

(二)各方主体权利义务(职权与职责)之配置

从理论而言，虽然竞争性环境行政执法涉及多个主体，诸如：法定环境保护公益组织、县级环境保护行政主管机关、对法定环境保护公益组织实施遴选和考核等任务的主体、社会公众、潜在的环境保护公益组织以及行政执法相对人等，但最为重要的主体则是前3类。限于篇幅，笔者对这3类重要主体配置行政法上的权利与义务(职权与职责)⑦。

1.法定环境保护公益组织的权利(职权)与义务(职责)

第一，申请或受邀参加环境行政执法全过程之权利。行政法需要规定法定环境保护公益组织享有主动申请或受邀参加县级环境保护行政主管机关执法全过程的权利。具体而言，一是申请执法权。法定环境保护公益组织获悉县级环境保护行政主管机关开展环境行政执法时，有权依法向县级环境保护行政主管机关提出参加行政执法，县级环境保护行政主管机关须在法定期限内予以答复。二是受邀参加行政执法权。县级环境保护行政主管机关开展环境行政执法时，法定环境保护公益组织享有获得县级环境保护行政主管机关依法主动邀请参加环境行政执法的权利。三是参与环境行政执法全过程的权利。法定环境保护公益组织享有参与县级环境保护行政主管机关从立案、调查、审查、评议、裁决和执行等行政执法各个环节活动的权利。

第二，自主开展环境行政执法之职权。在行政法需要规定的例外情况下，法定环境保护公益组织享有自主开展环境行政执法之职权。如果法定环境保护公益组织申请或受邀参加县级环境保护行政主管机关执法活动之权是一种常态性权利，那么，自主开展执法活动则属于非常态性的例外职权。为此，行政法需要对“特殊情形”加以限定，这通常包括两种情形：一是相对人或其他社会公众认为县级环境保护行政主管机关存在执法不作为或者迟延作为情形，转而向法定环境保护公益组织提出执法申请，法定环境保护公益组织经过审查认为情况属实，经告知县级环境保护行政主管机关之后，即可开展自主环境行政执法；二是当县级环境保护行政主管机关存在执法不能情形，比如，县级环境保护行政主管机关工作人员存在大规模腐败或者其他严重违法问题致使其无法履行环境行政执法职权，此时，法定环境保护公益组织即可开展自主执法。

第三，知情权、评议权、建议权、要求县级环境保护行政主管机关说明理由权以及特定情况下作出决定权。知情权是指法定环境保护公益组织享有知悉和获取县级环境保护行政主管机关制作、收集和保存的与环境行政执法有关的所有信息的权利。根据公开原则，知情权将贯穿于县级环境保护行政主管机关执法的全过程。评议权是指法定环境保护公益组织享有对县级环境保护行政主管机关执法决定予以评价的权利，它属于一种前置性权利，即县级环境保护行政主管机关在作出环境行政执法决定之前必须经过法定环境保护公益组织的评议，未经评议而作出的环境行政执法决定无效。建议权是指法定环境保护公益组织享有对县级环境保护行政主管机关的执法活动提出意见的权利，比如，建议县级环境保护行政主管机关依法公开执法信息。要求县级环境保护行政主管机关说明理由权是指法定环境保护公益组织享有要求县级环境保护行政主管机关就拒绝执法请求、拒绝公开依法依据和执法事实等情况说明理由的权利，比如，县级环境保护行政主管机关如果拒绝法定环境保护组织申请参加执法，就应当说明理由，又如，县级环境保护行政主管机关在作出行政执法决定之前，法定环境保护公益组织享有要求其说明理由的权利。特定情况下作出决定权是指法定环境保护公益组织开展自主环境行政执法时，享有依据事实和法律做出环境行政决定的权力。依据平等原则，法定环境保护公益组织做出的环境行政决定具有与县级环境保护行政主管机关做出的环境行政决定具有同样的法律效力。

第四，获得环境行政执法咨询费用权和必要执法经费权、奖励权。咨询费用权是指当法定环境保护公益组织以申请或者受邀方式参加县级环境保护行政主管机关执法时，享有获得咨询费用的权利。行政法需要规定咨询费用的数额、咨询费用的发放形式以及咨询费用的来源等问题，比如，咨询费用统一纳入省级财政预算、按次计算和年终考核时发放等。必要执法经费权是指当法定环境保护公益组织自主开展环境行政执法时，享有必要执法经费权。行政法需要规定执法经费来源、执法经费的获取方式和使用方式，比如，县级环境保护行政主管机关因违法行政被扣减的执法经费、国家财政拨付的经费以及部分罚没款等。执法奖励权是指法定环境保护公益组织因执法业绩突出，有获得精神或者物质上的执法奖励权利。行政法需要规定法定环境保护公益组织获得执法奖励权的形式、条件等内容。

第五，主动申请或受邀请参加环境行政执法义务、参加执法评议义务、自主依法开展执法之职责、公开执法信息之职责和参加执法会议义务等。根据行政法上的权责(权利与义务)一致原则，法定环境保护公益组织在依法享有法定职权或者权利的同时，也将履行一系列法定职责或者义务。①主动申请或受邀请参加行政执法义务，即法定环境保护公益组织获悉县级环境保护行政主管机关开展行政执法或者收到县级环境保护行政主管机关执法邀请，负有主动申请或及时加入县级环境保护行政主管机关执法的义务，它不能推诿或放弃，否则将承担相应的法律责任。②参加执法评议义务是指法定环境保护公益组织应当依据法律和事实评价县级环境保护行政主管机关执法活动、执法决定，对于法定环境保护公益组织的评议情况，县级环境保护行政主管机关应当记录在案。③自主开展环境行政执法之职责，即当出现法律规定自主开展环境执法情形时，法定环境保护公益组织就应当履行执法职责，不能迟延和放弃，否则将承担相应的法律责任。④公开执法信息之职责，即除依法应当保密之外，法定环境保护公益组织应当公开其在参加执法或自主执法过程中获知的环境执法信息。⑤参加县级环境保护行政主管机关执法会议的义务，即法定环境保护公益组织应当按时参加县级环境保护行政主管机关组织的执法会议。在通常情况下，县级环境保护行政主管机关在开展执法活动前以及作出具体行政决定之前需要通过召开工作会议，以便对执法对象、执法手段和效果等进行充分的讨论，法定环境保护公益组织依法履行参加会议的义务对于其了解执法情况、开展执法竞争具有重要价值。

2.县级环境保护行政主管机关的权利(职权)与义务(职责)

县级环境保护行政主管机关除了应当依法履行现行环境保护法所规定的职权(责)之外，比如，依法向社会公开行政执法信息，在竞争性环境行政执法中，行政法还需要重点为其规定如下职权或职责。

第一，邀请法定环境保护公益组织参加执法活动之职责。该职责是指县级环境保护行政主管机关启动环境行政执法程序或者开展执法工作会议之前，负有主动邀请法定环境保护公益组织参加执法的义务。行政法需要规定县级环境保护行政主管机关履行邀请职责的法定期限。依据高效原则，笔者建议期限为2天，即县级环境保护行政主管机关应当在启动环境行政执法程序或者展开执法工作会议之前的2天履行邀请职责，这样规定，一方面防止县级环境保护行政主管机关在启动执法程序之后或者召开执法工作会议之后才邀请法定环境保护公益组织；另一方面，确保法定环境保护公益组织有一定的准备时间，但不至于耽误执法效率。需要特别指出的是，县级环境保护行政主管机关应当以书面形式履行邀请职责，不能采用口头或者电话通知等非正式形式，在电子政府时代，县级环境保护行政主管机关也可以采用电子数据形式。如果法定环境保护公益组织无正当理由以书面形式拒绝接受县级环境保护行政主管机关的邀请，县级环境保护行政主管机关应当记录在案并及时向潜在环境保护公益组织发出邀请，此时，法定环境保护公益组织将承担相应的法律责任。

第二，及时答复法定环境保护公益组织提出的申请执法之职责。该职责是指当法定环境保护公益组织向县级环境保护行政主管机关提出执法申请时，县级环境保护行政主管机关应当在法定期限内做出接受或者拒绝请求之决定。根据高效性原则，行政法应当规定县级环境保护行政主管机关在接到法定环境保护公益组织提出申请之日起2日内做出决定。如果县级环境保护行政主管机关拒绝法定环境保护公益组织的申请，则需要说明理由，法定环境保护公益组织应当记录在案。如果县级环境保护行政主管机关无正当理由拒绝法定环境保护公益组织的申请，则将承担相应的法律责任。

第三，说明理由之职责。该职责是指当县级环境保护行政主管机关拒绝或者否定法定环境保护公益组织的请求、申请和建议等，应当提供事实或法律方面的理由。在竞争性环境行政执法中，县级环境保护行政主管机关可能在多个环节需要履行说明理由之职责。除了在启动执法阶段拒绝法定环境保护公益组织的申请时需要说明理由之外，对于在调查阶段、评价阶段和裁决阶段等环节中，如果县级环境保护行政主管机关否定、拒绝以及不采纳法定环境保护公益组织的建议、意见和评议等，都应当履行说明理由的职责。行政法需要规定县级环境保护行政主管机关履行说明理由职责的规则，即当场说明理由规则、说明理由达到明确性和充分性程度规则以及违法规则说明理由的法律责任。

第四，为法定环境保护公益组织行使权利提供方便之职责。由于法定环境保护公益组织参与环境行政执法构成对县级环境保护行政主管机关执法活动的监督和制约。作为“理性人”的县级环境保护行政主管机关可能会阻碍、干扰和妨碍法定环境保护公益组织与其开展执法竞争，由此，行政法需要规定县级环境保护行政主管机关负有为法定环境保护公益组织行使权利提供方便之职责，这项职责包括两个层面的含义：一是消极方面，即县级环境保护行政主管机关不得妨碍和干扰法定环境保护公益组织依法行使权利，比如，无正当理由不及时邀请其参加执法，在举行执法会议时，故意隐瞒重要执法信息等；二是积极方面，即县级环境保护行政主管机关应当为法定环境保护公益组织行使权利提供良好条件，比如，认真听取法定环境保护公益组织的建议和意见、向法定环境保护公益组织及时和全面公开执法信息、认真记录法定环境保护公益组织的执法评议以及平等对待法定环境保护公益组织工作人员等。

除了上述4项主要职责之外，行政法还需要规定县级环境保护行政主管机关应当履行认真听取法定环境保护公益组织的建议、及时向法定环境保护公益组织公开执法信息等职责。笔者主要从职责方面来规定县级环境保护行政主管机关在竞争性环境行政执法中的法律地位，是为了凸显县级环境保护行政主管机关的义务。当然，根据权责一致原则，县级环境保护行政主管机关也享有各类职权，比如，依法组织召开由法定环境保护公益组织参加的执法会议的职权、依法记录法定环境保护公益组织执法行为(发言、建议和意见)的职权等。

3. 对法定环境保护公益组织实施遴选、考核等任务主体的职权与职责

由于竞争性环境行政执法的特殊性——存在竞争主体与被竞争主体以及潜在的竞争主体，由此科学确定对法定环境保护公益组织实施遴选、考核等任务的主体就显得特别重要。笔者认为，为了充分发挥竞争性环境行政执法的功能，特别是发挥其有效克服地方保护主义的功能，这一重要主体应当由省级环境保护行政主管机关来担任：一方面，省级环境保护行政主管机关本身依法负有对县级环境保护行政主管机关的监督权，同时也可以有效避免受到县、市级地方保护主义的影响；另一方面，省级环境保护行政主管机关又是环境行政执法专业部门，能够识别专业性和公益性的环境保护公益组织。

第一，在全省甚至全国范围内遴选适格环境保护公益组织之职责。由于环境行政执法是一项专业性和技术性比较强的行政活动，而我国县级环境保护行政主管机关(内设多个职能部门)又依法承担着多个领域的环境行政执法职责，比如，大气、水、土壤和噪音等领域，由此，需要专业的环境保护公益组织才能担任执法任务。然而，我国环境保护公益组织数量巨大、种类复杂，专业性、公益性水平参差不齐，由此，遴选适格的环境保护公益组织作为竞争主体就是一项非常关键的任务。笔者认为，行政法需要规定省级环境保护行政主管机关应当在全省甚至全国范围内遴选适格环境保护公益组织的职责。对于适格环境保护公益组织的条件，可以借鉴《环境保护法》第58条规定的提起环境公益诉讼的社会组织的条件，即依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。除了规定遴选条件之外，行政法还需要规定科学和公正的遴选方式、遴选程序、遴选时间和更新程序等内容，对此，可以借鉴欧洲食品安全管理局遴选食品安全科学顾问专家的制度[20]。比如，省级环境保护行政主管机关可以出台关于遴选环境保护公益组织的决定，在决定中明确规定遴选的具体问题。就遴选程序而言，可以规定如下步骤：①发布公告：在省级环境保护行政主管机关官方网站、主流报纸等发布遴选公告；②对申请主体进行形式审查：是否在公告规定期限内提交了申请，五年内不存在违法记录证明等；③对适格候选主体进行实质性评价：专业能力、公益素质等；④确认最佳候选主体的入围名单；⑤正式任命候选主体：根据实质性评价结果确定正式候选主体，并对其排序，排序靠前的为直接的竞争主体，排序靠后的为潜在的或者后备的竞争主体；⑥根据候选主体申请或者省级环境保护行政主管机关指令，将正式候选主体与不同县的环境保护行政机关对接。

第二，培训与考核之职责。培训职责是指省级环境保护行政主管机关负有定期对法定的或者潜在的环境保护公益组织工作人员进行环境执法方面业务培训的义务。从性质上而言，法定环境保护公益组织属于行政法授权组织，根据平等性原则，它们具有与县级环境保护行政主管机关相同的执法资格，由此，法定环境保护公益组织的工作人员也需要具备相应的环境行政执法能力和执法资格，由此，省级环境保护行政主管机关履行培训职责变得十分必要。考核职责是指，省级环境保护行政主管机关负有对法定环境保护公益组织履行执法情况进行评价、检查和考核的义务。考核职责分两种：一种是平时考核，另一种是年末考核。省级环境保护行政主管机关可以出台相应的考核办法以指引法定环境保护公益组织的行为。对于考核不合格的，省级环境保护行政主管机关将中止其执法资格，由后备环境保护公益组织来代替。

第三，奖励、惩罚和发放执法经费之职责。奖励职责是指省级环境保护行政主管机关对平时考核或者年终考核良好以上的法定环境保护公益组织负有对其予以奖励的义务。行政法可以规定奖励的标准、奖励的形式等内容，根据理性人假设，省级环境保护行政主管机关的奖励应当足以激励法定环境保护公益组织依法积极开展执法竞争。惩罚职责是指对于法定环境保护公益组织在开展竞争性执法过程中的违法行为，省级环境保护行政主管机关负有对其处罚的义务，诸如，通报批评、警告、罚款甚至撤销执法资格等。发放执法经费职责是指省级环境保护行政主管机关对法定环境保护公益组织依法开展竞争性环境行政执法负有按时与足额发放经费的义务。对于奖励、惩罚与发放执法经费的具体事项，行政法可以授权省级环境保护行政主管机关制定具体的实施细则。

综上，笔者从行政法角度建构了省级环境保护行政主管机关的主要职责，事实上，这些职责也是其职权，只是为了凸显省级环境保护行政主管机关的义务。根据权责一致原则，省级环境保护行政主管机关如果没有依法履行这些职责，则将承担相应的法律责任。

五、结语

为了实现环境保护法律得以有效实施的目标，我国法学界设计了种种执法模式，但是，效果并不明显。一个重要原因是现有执法类型并没有摆脱环境行政执法主体是国家行政机关，特别是环境行政机关垄断性任务的窠臼。笔者尝试提出竞争性环境行政执法的新类型，并以在我国环境行政执法制度体系中最重要的执法机关——县级环境保护行政主管机关——为对象加以分析，试图突破现有的研究视野，从根本上扭转环境保护法律被虚置的局面。需要指出的是，笔者虽然以县级环境保护行政主管机关为分析对象，但研究结论也适用于其他层级的环境保护行政机关。

注释：

①在我国，虽然承担环境行政执法任务的行政机关有诸多类型，但国家环境保护行政主管机关，特别是县级环境保护行政主管机关是最重要的执法机关。不仅如此，环境行政执法经验表明，如果县辖区内的生态环境问题得以依法有效解决，那么整个国家生态环境将极大改善，由此，我们将研究对象限于县级环境保护行政主管机关。

②参见戚建刚：《河长制四题——以行政法教义学为视角》(载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2017年第6期)；黄卫成：《分类推进综合执法 全面提升执法效能——江苏省南通市深入推进综合行政执法体制改革的实践与探索》(载《行政科学论坛》，2016年第4期)；陈海嵩：《环境保护督察制度法治化：定位、困境及其出路》(载《法学评论》，2017年第3期)，等等。

③从行政法理来分析，行政机关的职权与职责其实是一个硬币的两面，两者密不可分。

④需要指出的是，笔者是在理想类型意义上论述竞争性环境行政执法，即将这种新的环境行政执法类型视为由主体、对象、运行和保障等要素构成。对于理想类型分析方法的特点、如何建构等问题，参见马克斯·韦伯：《社会科学方法论》(中央编译出版社，2002年版，第19页)。

⑤从这个意义上讲，直接竞争主体与潜在的或者后备竞争主体之间也展开竞争。

⑥参见《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

⑦在行政法学理论中，行政权力、行政法上的权利与义务以及行政职权与职责等概念的确切含义一直存在争议。笔者沿用通说，即行政权力是国家行政机关或者法律规范授权组织依靠强制手段，为有效执行宪法和法律而对社会进行管理的一种能力。行政职权是国家行政权的转化形式，是特定行政机关和法律规范授权组织实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职责是指特定行政机关和法律法规授权的组织在行使行政职权、实施国家行政管理活动的过程中所必须承担的法定义务。行政法上的权利和义务是一种公权利与公义务，是特定主体为了公益利益而享有的某种资格或者承受某种负担，它们与行政职权和职责关系密不可分，有时相互解释。参见戚建刚：《食品安全社会共治中的公民权利之新探》(载《当代法学》，2017年第6期)；张文显：《法哲学范畴研究》(中国政法大学出版社，2001年版，第298-309页)。