多视角解构西部农村居家型互助养老服务——基于陕西省留旗营村的个案分析

柯 燕

(武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430065)

一、研究背景

我国自2000年进入老龄化社会以来，在持续低生育和城镇化的推动下，老龄化发展加剧并出现城乡分化。2010年第六次人口普查数据显示，我国城乡60岁以上人口的比例分别为11.68%和14.98%，相比第五次人口普查的数据，城市和农村60岁以上人口比例分别提高了2%和4.07%。老龄化程度农村高于城市的现象已成为我国老龄化的重要特征之一[1]，这一现象预计将持续到2040年前后[2]。导致城乡老龄化程度倒置的主要原因是农村劳动力人口的迁移，2014年，中国外出农民工总量达16 821万人，这背后存在着数以千万计的留守老人[3]。未来几十年，农村老年人的人口将会持续增加，农村的老龄化及养老问题不仅是当下而且是今后几十年不容忽视的一个重要社会问题。

农村青壮年劳动力的大量外流导致农村家庭空巢化，农村留守老人越来越难以依靠传统的家庭养老。目前公办养老机构主要保障特定老年群体的养老，而民办养老机构收费较高，一般留守老人无力支付。在家庭养老功能弱化、机构养老无力承担的情况下，社区互助养老服务成为农村留守老人养老的必然选择。

2008年，河北肥乡县前屯村率先开创了“集中建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村互助幸福院模式，因为具有“村集体建得起、老人住得起、政府支持得起”的特点，这种集中型互助养老模式开始向全国推广。《中国民政工作报告》显示，2014年我国政府共支持建设了3.33万个农村幸福院项目，为农村社区养老服务提供了场所保障。然而，由于农村养老的具体情况千差万别，农村互助养老模式与乡村干部的观念以及农村实际养老需求存在着落差，导致相当的农村互助养老幸福院徒有数字和建筑物，而没有形成实际的养老服务供给[4]。在笔者调查的陕西省汉中市勉县的5个乡镇，大部分幸福院是闲置的，这说明河北肥乡的幸福院模式并不是一种普适性的农村互助养老模式。探索新的互助养老服务模式，不仅关系到农村留守老人当前的生活质量，更关系到如何应对不断加剧的农村老龄化问题。

现有研究表明，以家庭为基础、社区为依托的社区互助养老模式，是解决当前农村尤其是欠发达地区养老困境的可行选择[5-7]。但互助养老的定位不明确，在实践中存在着选择性政策执行、乡村敷衍性应对、供给主体的责任缺失与乡村信任危机等问题，农村互助养老模式的发展还需要政府在财政、立法等方面的进一步支持[8-10]。由此可见，互助养老作为农村老年人养老的可行选择，已在学界达成共识，但选择什么样的互助形式，如何建立以需求为导向的服务机制以及可持续发展的路径，仍有待进一步探讨与研究。

2017年笔者实地调研考察了陕西省汉中市勉县留旗营村的养老模式——居家型互助养老模式。结合现有文献以及调研材料，笔者从多个视角对该村居家型养老服务体系的构建模式、形成基础、比较优势以及困境与对策进行全面分析与阐述，力图探索更符合实际情况、更能满足农村留守老人需求的互助养老模式，以应对越来越严重的人口老龄化问题与农村留守老人的养老问题。

二、社区居家型互助养老服务的内涵

按照提供养老服务的场所不同，我国的养老服务分为居家养老、社区养老和机构养老。居家养老是以家庭作为老年人获取服务的主要场所，为老年人提供包括家政服务、上门护理等各种养老服务，以满足居家生活的老年人的养老需求。社区养老是在社区设立的日间照料中心为老年人提供日托服务，以满足家庭无人或无力照料的老年人的养老需求。从实践来看，居家养老与社区养老的界限并不清晰，两种养老方式都属于广义的社区养老服务范畴[10]。社区养老正好解决了留守老人代际照顾缺失或不足的问题，同时，社区养老服务设施提供的就近便利的服务，又满足了农村老人安土重迁的心理和居家养老的愿望。

所谓互助养老服务是一种基于赋权增能、守望相助的理念组织社区老年人提供的互助互惠的养老服务。这种服务模式不仅实现了老年人“老有所为、老有所养”的愿望，而且缓解了家庭照料人手不足和社会化养老资源匮乏的问题。根据老年人的居住方式，互助养老服务包括居家型与集中型方式。前者是老人不迁移，仍居住在自己家里，后者是把老人集中在社区服务中心居住，如幸福院。笔者认为，社区居家型互助养老服务，是依托社区养老服务设施、组织社区老年人提供的互助互惠的养老服务，以满足老年人居住在家里享受社区服务的养老需求。

三、留旗营村社区居家型互助养老服务体系——社区照顾视角

1989年，英国的《社区照顾白皮书》中对社区照顾的定义是：“社区照顾是指适当程度的干预和支持，以使人们能获得最大的自主性，且掌握自己的生活。”[11]社区照顾的服务体系包括服务的提供者、服务的对象、服务内容与形式以及评估机制四个部分。根据对陕西省勉县留旗营村的实地调研发现，该村已经形成了管理健全、组织完备、服务多元的社区居家互助服务体系。

(一)服务的组织者和提供者

留旗营村目前开展的社区居家型互助养老服务是由社区老年协会组织和管理的。社区老年协会在19个居民小组中根据老人的数量，设立了10个联络小组，每个小组指定了联络员。同时，还在居民中组建了45人的“助老服务队”，开展“一帮一”“一帮二”“多帮一”的助老服务活动。

(二)服务对象

服务对象主要是留守老人和特困老人。留守老人是指子女外出打工的独居老人或与老伴、孙辈共同居住的老年人。特困老人包括年满70周岁的“三无”老人、未享受民政救助的80岁以上高龄老人、生活不能自理且身边无子女照顾的低保老人和属于重点优抚对象的困难老人。

(三)服务内容与服务形式

首先，从服务内容看，留旗营村的社区居家养老服务包括生活照料和健康服务。生活照料是指根据个体需求提供非医疗性照顾，包括家政服务、日间照料和居家服务。家政服务是指助老服务队为生活不能自理或半自理的老人提供购物、饭菜配送、衣物换洗、卫生打扫等家政服务。此外，老年协会组织邻里之间结成互助帮扶的对子，为困难老人提供打扫卫生、聊天解闷等生活照料和精神慰藉服务。留旗营村设立了完善的日间照料中心，包括休息室、娱乐室、图书室、医疗室、心理咨询室、保健室、为老便民餐厅等，为老人提供托管照顾、午休餐饮等日间照料服务。有自理能力的老年人可以到日间照料中心读书、看报、聊天、打牌下棋，满足了他们的精神文化需求。居家服务主要为年龄超过70周岁的身体行动不便老人、身患残疾的残障老人、患有多种慢性疾病的体弱老人提供基本的日常生活照料服务。除了提供照料服务，留旗营村还给老年人提供经济支持，每月给70岁以上的老人发放20元食物券，老人可以凭券到为老便民餐厅以低于市场的价格购买所需的食品。健康服务是维持基本的健康照护，留旗营村的健康照护包括保健康复、心理疏导等服务。老年人身体不适，可以到卫生室看医生，心理不愉快、有困难可以找管理办公室谈心、帮扶解决。此外，还在邻里间开展为困难老人献爱心活动，对身体行动不便的老人提供陪送看病的服务。

其次，从服务形式看，留旗营村的社区居家养老服务形式包括“一帮一”“一帮二”“多帮一”及互帮互助。“一帮一”和“一帮二”是志愿者采取就近原则，以一对一或一对二的方式帮扶留守老人；对于比较特殊的困难老人则采用“多帮一”的方式，即多个志愿者共同帮扶；健康老人之间可以互帮互助。多样化的服务形式既可以满足老年人的实际需求，又可以最大程度地减轻照顾者的压力。

(四)评价机制

留旗营村对养老服务采取直接评价方式,每月8日，老年协会召集老年人开会，听取他们对服务效果的意见和建议。这种直接对下负责的评价方式能反映老年人的真实意愿，对进一步改进与完善农村社区的互助养老服务具有重要意义。

四、留旗营村社区居家型互助养老服务建立的基础——乡土社会视角

(一)组织基础

一个养老服务体系的建立，首先要解决的问题是谁来组织？谁来提供服务？否则，再好的构想也是无源之水、无本之木。留旗营村的农户收入以传统农业、香菇和中药材种植为主，务农仍是其主要经济来源，属于典型的乡土社会。子女外迁后，留守老人面临着共同的问题——照顾不足和情感孤独，代际支持的缺失和农村社会养老资源的匮乏不能满足他们的生活需求。人们要满足需要必须相互合作，并且采取有效技术，向环境获取资源[12]53。这时，需要“文化英雄”组织新的试验，他可以支配跟从他的群众，产生一种时势造成的权力[13]。可以说，在留旗营村的社区居家养老服务体系的创立中，社区老年协会承担了“文化英雄”的角色，成为养老服务的组织者。访谈中留旗营村原村支书说：

当时(1998年)村里的老年人就说希望有组织上的一个关照，所以我们自发成立了一个老年协会，当时县上还没有，并不是说上面让我们成立我们才成立的，我们是县里的第一个老年协会。前面没有经验，只能摸索，就是隔一段时间，把老年人召集起来开个会，了解一下情况。(留旗营原村支书，63岁)

由此可见，留旗营村的老年协会是在群众要求下自下而上建立的。协会会长是村里热心公益、有威望的人，一般是由退下来的老支书担任。老年协会根据老年人的需求，开创性地建立了社区养老服务体系。从最初逢年过节的慰问、每月发放敬老金，到建立日间照料中心提供居家养老服务，老年协会组织的服务逐步完善并深入人心。

(二)社会基础

亲密的血缘关系和相近的居住空间，使同村的居民之间产生了高度的社会信任。调查发现，农村留守老人最信任的人是家人、邻居和朋友，选择相信的比例分别为95.8%、95.9%和97.9%，对邻居和朋友信任程度甚至略高于家人，而对首次遇到的陌生人只有16.6%的被访者选择相信。

社会关系，狭义地说，只发生在那种能相互推己及人的人们之间[12]80。乡土社会是亲密社会，聚族而居的村民之间早已养成了推己及人的共生情感与高度的信任感。中国的农村是“从夫居制”，从广义上说，一个村子里的人都是一个大家庭的成员，彼此相互依赖和支持是自然而然的。访谈中一名小组联络员说：“我们志愿者都愿意为村里的老人服务，一个比一个热情。大家都是乡里乡亲，不会有给我们东西我们才跑，不给东西就不跑的事。” (个案1，70岁，1子2女)农村互助服务行为的动力源于这种能推己及人的契合关系与高度的信任感，这种行为是以乡土社会为基础的，在社区以外的组织中难以产生。

(三)文化基础

古代先哲早已提出大同社会的理念：“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。”(《礼记·礼运》)。但是，使这一观念付诸行动，并成为一种规律性的秩序，却还需要一定的文化基础。留旗营村提供的社区居家养老服务是自愿和无偿的，除了协会会长和副会长象征性地领取了一点工资，无论是组织者还是服务提供者都没有报酬。调查发现，当问及“您是否愿意成为志愿者照顾其他老人”，六成的被访老人选择了愿意。

这种社会行动得以维持的动机何在？马克斯·韦伯曾指出：“行动，特别是涉及社会关系的社会行动，可以指向参与者相信存在的正当秩序。”[13]62这种正当秩序是人们愿意服从的一种规则，在乡土社会中，维持社会秩序的规则是传统的规范，规范的目的是满足社会中各分子的生活需要[12]256。留旗营村建立了村规民约，积极倡导“互尊、互爱、互助”的价值观，村委会还通过组织多种形式的活动，在全村大力宣传“孝老爱亲”的观念。比如，评选表彰“好婆婆”“好儿女”的典范，在村里营造“孝敬老人，助老爱老”的风气。“不孝敬老人的子女大家都瞧不起，在村里抬不起头”(个案2，72岁，1子1女)。可见，在农村社区养老互助服务体系的建立中，孝道文化和乡规民约是有效的约束工具，帮助人们在养老服务匮乏的处境下更好地整合资源，从而满足生活所需。

(四)经济基础

一个组织得以正常运转需要一定的经济基础。留旗营村的社区居家养老服务是依靠县民政局的拨款和过去的村集体经济建立起来的。县民政局拨款修建了社区日间照料中心，完善了村里的居家养老服务设施。村集体经济承担了日间照料中心和为老便民餐厅的日常运转经费，村里每月给老年协会拨款4000元，用于发放70岁以上老人的食品补助，全村的老年人都可以来餐厅就餐，食品以成本核算，此外，村里还负责给老年协会会长和副会长发放生活补贴。

五、留旗营村居家型互助养老服务的特点与优势

同为社区互助养老服务，但留旗营村的居家型养老服务与河北肥乡集中型互助养老模式仍有较大的差别。相比较而言，前者在构建模式、服务机制、服务目的和理念上均有自身的特点与优势。

(一)自下而上的构建模式

留旗营村的社区居家养老服务是在留守老人面临养老困境时自下而上发展起来的。1998年该村在全县率先建立了第一个老年协会，这是一个“草根性质”的老年社会组织，有四个固定成员。老年协会在村里组建了助老服务队，并在每个村小组设立了一个联络员。老年协会组织策划居家养老服务项目，联络员负责传达与反馈，助老服务队开展活动，三者之间形成有效的协调沟通机制，村委会从村集体经济中拿出资金支持养老服务项目的运转，县民政局提供社区养老服务设施的建设经费。由此，一个“有组织、有服务、有支持”的农村互助养老体系“自下而上”建立起来。

留旗营村的社区居家型互助养老服务体系不是为完成上级指标任务而建立的，这与河北肥乡“自上而下”的构建模式明显不同。按河北肥乡模式建立的互助幸福院工程，没有征求民众的意见，仅仅是为了完成上级任务，结果成了应付上级检查的政绩工程、面子工程[9]。

(二)以需求为导向的服务机制

作为养老服务的主体，需要什么样的服务只有老年人最清楚。调查发现，在养老方式上，近八成的老年人选择了家庭养老，选择机构养老和社区养老的老年人只有8.3%和12.5%。

家庭养老强调的是养老服务的场所，意味着农村老年人更愿意居住在家接受社会养老服务。以农为生的人，世代定居是常态[12]53。农村老年人是一个没有退休时限的群体，他们会在自己的土地上一直劳作，“做到动不了的那天”为止，居住在家，方便他们在自己房前屋后的土地上耕种劳作，种植的粮食和蔬菜可以缓解他们在经济上的匮乏。除了经济原因，精神需求也是老年人愿意居家养老的一个重要因素，老年人的精神需求来源于家庭成员与同辈群体，配偶、子女以及左邻右舍提供的感情抚慰很难被社会化的养老机构取代。“我要留在家里，不去养老院。否则，孩子回来就没家了。现在的服务中心和服务队能照顾我们，挺好的”(个案3，66岁，1子)。对原住地特定生活环境的留恋和良好的关系网络是老年人愿意留守在家的因素之一[14]。相对于把老人集中起来居住的河北肥乡幸福院模式，留旗营村的社区居家养老服务更符合老年人日常的生活方式和心理需求。

(三)对下负责的服务目的

留旗营村的居家养老服务是以老年人的需求为本，服务评价分为两个层次。一是服务使用者的需求评价。每月8日，村委会召集老年人开会，听取他们对服务效果的评价和服务需求的意见。根据反馈的结果，老年协会商讨改进与完善服务的方案。二是服务提供者的效果反馈。每个季度，村委会、老年协会组织联络员和助老服务队开一次会，通过总结服务的经验与不足、表彰先进等措施，在组织中建立激励机制，力求提高现有的服务质量。调查发现，以0～10分为区间，让被访者自评生活满意度与幸福感。留旗营村的留守老人自评生活满意度与幸福感的分值分别达到了7.02和7.17，显示被访老人对生活感到满意和幸福。

不同于河北肥乡“自上而下”的评价模式，基层官员包括村干部在执行上级命令时，重视“硬指标”，忽视“软指标”[9]。留旗营村对下负责的评价机制没有政绩考核的压力，服务的目的是尽可能地满足老年人的养老需求，提升其生活质量，而不是应付上级的考核目标。

(四)普惠型与多层次的服务理念

老年群体是一个多样化的群体，不同的健康水平和经济状况决定了老年人的需求既有共性也有差异性，因此，养老服务体系的设计应兼具普惠型和多层次。

留旗营村目前有60岁以上老年人867人，占总人口数的21%，老龄化程度高于全国水平。其中60～69岁的低龄老人有451人，70～79岁的中龄老人有316人，80岁以上高龄老人有100人，最高年龄98岁。在867位老人中，失独老人4人，孤寡老人212人，失能老人19人，贫困老人199人。该村社区居家养老服务设施是面向社区全体老人开放的，村里提供的食品补助涵盖了所有中高龄老人，这体现了留旗营村社区养老服务的普惠型特点。处境不同的老年人需求也有差异，留旗营村充分考虑到老年人的多样化需求，采取多层次的服务形式，对普通留守老人采取“一帮一”“一帮二”及互帮互助的方式，对贫困、失能、孤寡等特困老人，采取了“多帮一”的重点服务形式。

河北肥乡的互助幸福院养老主要针对子女在外务工、经济来源有保障、生活能够自理的农村空巢老年人[15]， 这一模式只适合部分身体健康、经济条件好的留守老人，而最需要照顾的贫困、失能等困难老人则被排斥在外。留旗营村的社区居家养老服务体系是普惠型和多层次的，基本满足了社区所有老年人“老有所养”的愿望。

六、农村居家养老服务可持续发展的瓶颈与政策建议

(一)农村居家养老服务可持续发展的瓶颈

1.缺乏长期稳定的资金来源

尽管助老服务队提供的服务是自愿和无偿的，但每月发放的食品补贴、维持为老便民餐厅和日间照料中心的运营等仍需要一笔资金。据调研测算，养老服务中心的建设经费大约在20万～30万元，每年运行经费大约15万～20万元。目前，留旗营村的建设经费来源于政府拨款，但运营经费基本靠村集体经济以前积累的资金。如果要可持续性运作，必须有稳定的资金来源。“如果没有其他经费来源，村集体经济只能维持养老服务3～5年”(留旗营村原村支书，63岁)。笔者在该县调查了5个乡镇10个村庄，建立了社区居家型互助养老服务的只有留旗营一个村。其他村子的社区养老服务设施都处于闲置状态，缺乏运转资金是一个重要原因。

2.缺乏专业化的人才与服务

社区居家型互助养老服务的提供者，同时也是照顾者。为了使照顾者能够更有效地完成任务，对照顾者的专业支持和照顾极其重要，这需要专业社工提供服务[16]。首先，社工可以提供专业技巧帮助照顾者缓解心理压力。如通过小组工作，为照顾者提供相互倾诉的机会，缓解心理压力，并从中学习应付各种问题的方法。其次，照顾他人是一项复杂劳动，需要照顾者掌握与照顾职责相关的专业知识和技能。社工可以对照顾者进行培训，提高他们的知识水平和技能，进而提升服务质量。调研发现，留旗营村的居家型互助养老没有社工的介入与支持，对于独居、有抑郁倾向及需要护理的老人不能提供更专业化的服务，留旗营村的老年人对社工也完全不了解，该村所在的勉县也缺乏专业的社工机构，亟待引入专业化的人才与服务，提高服务水平。

3.缺乏第三方评估机构

全面的评估过程不仅包括服务后的效果评估，也包括服务前的需求评估。服务需求评估包括老年人的生理、心理、社会功能及所处环境的状况，从而找出最适当和有效的介入方法，这需要社工运用专业知识及测量工具作为评估依据。目前，留旗营村的养老服务评估是由老年协会组织的效果评估，缺乏服务前的需求评估。所提供的养老服务，是依靠常识和经验进行的，不能全面、科学地了解老年人的身心状况和环境适应水平。缺乏专业性的第三方评估机构，难以在服务者的需求和服务资源之间寻求平衡。

(二)农村社区居家养老服务可持续发展的政策建议

1.建立多渠道的资金来源

整合政府、市场、社区资源为农村社区居家养老服务提供经济保障。社区居家养老服务是准公共物品，政府是主要责任人。首先，政府通过直接拨款和补贴消费的方式，为农村居家养老服务提供资金。在直接拨款上，设立专项拨款或利用福利彩票的收益对农村社区养老服务组织进行补贴，由社区养老服务中心为老年人提供服务，政府进行评估与监督。在补贴消费上，采取给老年人发放服务券的方式，由老年人到社区服务中心购买自己所需要的服务，从而更加灵活地满足老年人差异化的养老需求。其次，引入社会资金支持居家养老服务的发展。对于捐款给农村社区居家养老服务中心的企业和个人，按照捐资的数量，给予不同层次的税收减免优惠，包括减免所得税、免征营业税和先征收后返还增值税等措施，鼓励企业和公民承担社会责任，发挥市场在养老服务中的作用。再次，因地制宜地鼓励村集体通过发展当地特色产业获取收益，支持社区养老服务。政府在贷款、税收、土地租赁方面提供优惠措施，扶持公益型的集体产业发展。一方面，使低龄、健康的老年人实现老有所为，增加收入；另一方面，也为社区居家养老服务提供了补充资金。多元化的融资渠道，可以缓解政府的财政压力，使养老服务资金得到持续保障。

2.加强农村社会工作机构的建立与监管

健全农村留守老人社会关爱服务体系是党中央一再强调的工作重点。首先，政府要加强对社会工作的宣传力度，提高农村老年人对社会工作的认知度。笔者在调研中发现，为农村老年人服务的社工机构寥寥无几，农村老年人对社会工作也一无所知。基层政府可以通过村干部入户讲解、开展社区小组活动等方式加大宣传力度，使社会工作的服务理念深入人心，只有这样才能发挥社会工作在农村养老服务中的作用。其次，建立县乡两级社会工作机构。在每个县设立一个以养老服务为主的社会工作机构，在每个乡镇设立一个分支机构——社会工作服务站。县乡两级社会工作机构负责农村社区养老服务的供给、培训与评估等工作。最后，加强社会工作机构的管理与监督。县民政局作为社会组织的管理部门，主要有两个方面的职责：一是对社工机构的设立与服务进行管理与评估，规范服务方式与内容，提高服务质量；二是通过购买服务的方式促进社工机构在农村居家养老服务中发挥功能，实现社会效益。

3.加快养老服务专业人才的培养

养老服务需要大量的社会工作者、老年照顾者和医务护理人员。首先，通过就业政策引导社会工作专业的大学毕业生为基层服务。将农村社区服务的工作经历与公务员选拔考试、考研等就业、升学制度挂钩，吸引社会工作专业的大学生到基层社工机构与社区工作。设定合理的薪酬、福利与晋升通道，让他们从工作中获得职业归属感和成就感，从而稳定具备社会工作专业背景及技巧的管理与服务人员队伍，确保居家养老服务的有效供给。其次，对老年照顾者进行培训，提升其服务技能。目前，农村社区居家养老服务的提供者大都是本村的老年志愿者，他们普遍受教育程度较低，缺乏日常看护的知识和技能，而且，长期照顾他人给照顾者带来较大的身心压力。社工可以运用社区工作、小组工作与个案工作等专业方法对老年照顾者进行培训，一方面，增强他们的知识和技能，提高服务水平，使照顾者更好地应对老年人的需求；另一方面，通过认知疗法与放松训练等技巧，缓解照顾者的压力，维持照顾的可持续性。再次，健全养老服务医护人员的供给与资格认证机制。建立长期岗位与短期轮岗结合的制度，充实农村社区的医护人员。村卫生室设立长期岗位为老年人提供医护服务，县医院和镇卫生院的医护人员通过短期轮岗，定期到卫生室进行帮诊。这样，既补充了卫生室医护人员的不足，而且提高了现有的医疗水平。此外，可以借鉴发达国家的经验，根据养老服务涉及的医疗、护理、康复、预防及心理等多学科内容，建立不同类别的护理人员职业资格认证制度，不断提高养老护理服务的质量。

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