论企业参与灾害治理的政府责任和作用

杨安华 许珂玮

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

灾害问题的全面化、深刻化和全球化是当代社会最严重的问题之一[1]，长期以来，政府部门一直是灾害治理的唯一主体，但自从1995年非政府组织(NGO)在日本阪神地震中发挥了重要作用以来，社会组织在灾害治理中的作用变得广为人知。美国“9·11”事件，尤其是“卡特里娜”飓风发生后，私营部门在灾害应对中的作用不断凸显。中国自2008年汶川大地震以来，大量企业积极参与应急救援与灾后重建。日本从1995年1月17日的阪神地震到2011年3月11日的东日本地震海啸，日本企业灾害参与意识不断增强，灾害参与能力显著提高[2]。

从国际灾害管理实践来看，企业已经成为灾害治理的重要主体，尤其是近年来各国政府在巨灾应对中的失败和私营部门参与巨灾响应的高效进一步反衬出企业在灾害应对中的重要作用[3]。私营部门是否应该在国家安全和灾害管理中发挥作用已不再是问题，而真正的问题是私营部门应该发挥什么样的作用以及如何通过建立有效的公私合作促进这些目标的实现[4]。

正是基于对企业作用的深刻认识，2005年美国“卡特里娜”飓风之后，美国联邦应急管理署(FEMA)成立了私营部门分部，专门负责应急管理中的公私合作。日本则在国家防灾组织中设有中小企业厅，专司企业的灾害应对和参与工作。近年来，中国企业在灾害治理中的作用也受到了高度重视，2016年国务院办公厅印发《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》指出，“积极引入市场力量参与灾害治理，培育和提高市场主体参与灾害治理的能力”。2017年国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》强调，“完善政府治理，更加注重发挥市场机制作用”“到2020年，建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系”。

党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，指出我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为满足人民日益增长的美好生活需要，应加强和创新社会治理，“打造共建共治共享的社会治理格局”，这为新时代我国社会治理指明了发展方向，也为作为社会治理重要内容的灾害治理指明了方向。中国是自然灾害多发的国家，灾害已经成为满足人民美好生活需要的重要障碍，进一步发挥企业在灾害治理中的作用，打造共建共治共享的灾害治理新格局，是新时代中国灾害治理的基本方向，既是解决中国应急能力发展不平衡、不充分难题的需要，也是中国灾害治理体系和治理能力现代化的客观要求。

企业参与灾害治理也引起学术界的关注，相关学者开始从企业业务持续、企业慈善和灾害响应等视角探讨企业参与灾害治理，形成了系列研究成果，这些研究有助于推动企业灾害参与的实践和理论发展，但要充分发挥企业在灾害治理中的作用，离不开政府的有效作为。

一、企业参与灾害治理中的政府责任

在灾害治理中，政府是天然主体，而私营部门作为重要的社会力量，近年来已开始显示出其在灾害治理中的独特优势和巨大潜力[5]。尤其是灾害发生后，拥有各自技术与装备优势的企业所形成的强大“合力”，更是任何政府和非政府组织所难以具备的。如今，私营部门在参与灾害治理中发挥着重要作用，填补了公共部门和非政府组织之间的短板[6]，私营组织在灾害事件之前、之中和之后均发挥着关键性作用[7]，企业必须成为所有各级政府的直接合作伙伴并与政府应急工作完全整合在一起[8]。

然而，企业参与灾害治理并不意味着政府责任的缺失或让渡，相反，企业参与灾害治理离不开政府的支持和引导。只有政府承担起切实的职责，才能保证企业灾害参与工作的顺利开展，使企业灾害参与更加高效有序，因此，帮助企业更好地参与灾害治理，也是政府灾害治理工作的重要组成部分。

责任是民主政治和公共行政的核心问题[9]，在当代政治与公共行政实践中，责任越来越成为中心概念。政府责任是政府的义务、法律责任、回应性与说明责任的整体概念。政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务；政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，在违法行使职权时，所承担的法律责任；政府责任还指政府能够积极地对社会公众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益[10]8-9。就政府责任而言，在企业参与灾害治理过程中，政府需要承担政治责任、法律责任和社会责任。

(一)政治责任

政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策、推动符合民意的公共政策执行的职责以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁[10]118,即政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎目的性(即合乎人民的利益、权利和福利)，其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令、决定或措施)必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任[11]。政治责任是政府责任体系的核心内容。从内容上来说，在企业参与灾害治理中，政府主要肩负着维护政治统治、巩固政府形象以及保证社会发展的责任。从程序上来说，政府在政策制定、政策执行两个方面也都肩负着重要责任。

掌握国家政治权力是政府承担政治责任的前提，如果政府(特别是地方政府)在灾害参与中出现严重失职，影响企业参与灾害治理工作，并因侵犯企业公民的基本权利而受到社会舆论谴责，其公信力就会降低。例如，在美国“卡特里娜”飓风中，由于布什政府将大批的军队调往伊拉克，导致救灾人力严重不足，这使布什政府的支持率大大降低。在企业灾害参与过程中，政府必须使企业公民的基本权利得到保障，其中包括企业员工生命财产的安全、对灾害的知情权等。因此，政府在制定政策的过程中，必须充分考虑企业及其员工的利益，确保企业在参与灾害响应的过程中企业员工及其家人的生命财产安全，并及时公布信息，使企业了解灾害的进展情况。同时，在政府履行政策的过程中，不应当侵犯企业的利益，要依法行政，保护企业及社区的生命财产安全。政府在企业灾害参与过程中，所需承担的政治责任主要包括如下几个方面：

(1)维护社会稳定。灾害事件最严重的伤害并不在于对人身和财产造成的伤害，而在于使社会出现人心不安与秩序紊乱，进而导致整个社会的根本性危机①，因此，如何在灾害发生后的第一时间内维护社会秩序的稳定与人心的安定，是政府必须承担的政治责任。在我国汶川地震中，时任国务院总理温家宝在地震发生后的第一时间里，带领国务院的抗震救灾指挥部奔赴汶川，亲自指挥抗震救援工作，维护了灾区社会秩序的稳定，缓解了人民的恐慌心理，这个意义上的“维稳”已经成为政府在灾害治理工作中所需承担的最重要的责任之一。

(2)保障信息公开。政府掌握巨大的政治权力，因此也能够获得大量信息。灾害发生后，政府有责任运用其政治权力搜集和获取有用信息，将这些信息经过筛选后传递给社会与企业，并为民众与企业提供应对灾害的资金。灾害应对的特点之一便是灾害的时间和信息都极其有限，要求决策者在重重压力之下作出重要决策。灾害发生后，政府应加大信息公开力度，开辟官方信息传递渠道，为企业灾害参与提供信息支持。

(3)降低社会危害。应急管理尤其是灾害应对的目的，是在最短的时间内，运用最少的支出取得最佳的效果。政府吸纳了大量的灾害管理人才，拥有先进的技术设备，且具有丰富的灾害管理经验，因此，当灾害发生时，政府必须充分发挥这些优势，帮助企业进行防灾、减灾工作，最大程度地降低灾害给社会与企业带来的损失。对于企业来说，灾害管理同时也是一场经济上的斗争，那么，如何为企业做好“成本-收益”分析，且帮助企业将经济损失降至最低，也是政府在灾害应对过程中的分内之事。

(二)法律责任

法律责任是政府在企业灾害参与中所需承担的另一重要责任，政府的法律责任是政府对公民生存的社会所应承担的法律上的责任[12]。

(1)建立健全相关法律。目前我国灾害治理法律体系尚未完善，政府应当不断建立和完善相关法律法规，并将企业利益纳入灾害相关法律建设的重要考量。只有拥有完整的法律框架，企业参与灾害治理才能有法可依、有章可循。

(2)执法必严，违法必究。无论是政府自身还是企业，开展灾害管理活动都应当严格遵守相关法律。政府相关部门在带领企业从事灾害治理工作的过程中，应依法对企业进行奖惩，以激励或督促企业积极参与灾害治理。最重要的是，灾害情境中领导者的决策往往是在信息和时间都非常有限的情况下作出的，政府在从事灾害管理工作的过程中应当明确自身的权力边界，在决策和执行的过程中尽量顾全大局。要避免出现触犯法律的决策和行动，更不能为了自身的利益而触犯企业的利益。

(3)法律监督。法律监督作为最有力的监督手段，是政府正确履行法律责任的保证。在企业参与灾害治理的过程中，政府的工作与企业的工作一定会出现交错和重叠，甚至会出现领导权问题，因此，政府有责任有义务将自身的灾害管理工作透明化，要求法律部门对其灾害管理工作进行有效监督，以便政府在帮助企业开展灾害管理工作时，能够不断调整行政行为，确保灾害治理工作的合法性、有效性。此外，除了法律监督，政府还应当加强自身的内部监督与社会监督，充分保证行政行为的合法性。

(三)社会责任

社会责任是指政府要从整个国家和社会的公平、公正和正义角度来实施对国家和社会的管理，使整个社会处于和谐有序的状态[13]。相对于其他责任而言，社会责任是一种更高层次的政府责任形态。强调政府对社会的服务与促进公平等社会责任，是完善政府社会治理职能的必然要求，也是建设服务型政府的应有之义。社会良性运行、协调社会关系以及促进社会有序互动，是政府应尽之责[14]。政府应当在企业参与灾害治理过程中给予企业员工充分的社会保障，尤其是当灾害威胁到企业员工及其家人的生命财产安全时，政府有义务对其进行救助，保障其基本生活。例如，政府有责任建立针对企业的灾害救助基金，保障企业员工及其家人的基本生活。另外，在企业参与灾害应对时，政府有责任保证社区秩序的稳定，避免出现无政府、无秩序的现象。政府应当采取合理的方式引导、帮助企业参与应急管理，最大程度地保护企业不受灾害的侵袭，对那些遭受严重打击的企业以及没有能力参与灾害救援的企业，要给予及时的救助，保障人员的生命财产安全。具体来说，在企业灾害参与中政府所应承担的社会责任至少包括以下三个方面：

(1)优化资源配置。政府具有社会治理职能，这其中最重要的方面便是运用政治手段优化资源配置，实现社会公平。企业参与灾害治理的基础一方面取决于企业自身的条件，另一方面则取决于政府的宏观调控。政府在制定财政政策时应当充分考虑到灾害因素，并且通过具有针对性的资金、政策等方式帮助企业实现有效的防灾减灾工作，做到未雨绸缪。例如，政府应当对那些处于灾害频发地区的企业以及自身没有能力负担灾害支出的企业予以适当的援助，使这些企业有能力成为参与灾害治理的主体，而不是灾害发生时亟待救援的对象。

(2)加强灾害防治基础设施建设。不少国家尤其是西方资本主义国家，私营部门掌握着大量的基础设施，如美国85%的基础设施掌握在私人企业手中[15]，因此，私人企业在基础设施建设方面肩负着重要甚至主要责任。而在目前的中国，基础设施建设主要由政府负责，其中就包括灾害防治设施的建设与维护，企业在灾害防治建设工作中处于被动地位。众所周知，基础设施的建设将减轻社区及企业在灾害中的脆弱性，因此，政府必须大力加强灾害防治的基础设施建设，加大投入力度，提高专业性，以保障社区安全。

(3)加大防灾减灾教育投入。政府在防灾减灾教育方面的投入与其基础设施建设的投入是相辅相成的。总体而言，现阶段企业管理者及其员工存在社会责任缺失、防灾减灾意识不强、缺乏灾害应对的专业性以及参与的积极性等问题，这些问题在很大程度上都可以通过教育的方式得以解决。灾害准备是灾害管理过程中的重要环节，因此，政府有责任加大防灾、减灾方面的教育，尤其针对企业，政府应当为其灾害教育工作的开展提供资金支持，并定期派遣专业人员帮助企业开展防灾减灾培训。对那些有条件的大企业，政府应当制定相应政策，敦促其定期进行灾害培训和灾害教育，且政府有义务做好监督工作。

从以上分析可见：一方面，政府有责任在宏观上把握好灾害治理公共资源的合理分配，并通过进行法制建设等方式，规范和约束自身与企业在灾害治理中的行为；另一方面，企业在灾害参与过程中具有特定的需要，并且在某些方面存在一定的短板和不足，政府有责任帮助企业克服这些缺点，使企业在不断提高自身灾害管理水平的基础上增强灾害参与意愿和能力。

首先，企业需要良好的发展环境。企业想要发展，就离不开有利的环境，而由于企业的营利性本质，企业拥有者不可能将大量的资金、技术及人员投入到对周边环境的优化上，在灾害治理上更是如此。第一，企业的发展依托于所在社区的状况，企业对灾害管理的投入和灾害治理的参与能力依赖于社区整体防灾水平的提升。第二，企业在发展过程中面临着外部的竞争，市场竞争的压力也迫使企业无法将大量的精力与资金投入到灾害治理工作中去，因为企业必须无时无刻地保持自身履行社会责任与追求经济利润之间的平衡。我国不少企业具有灾害参与的优势和潜力，也有着灾害参与的意愿，但是迫于环境的压力与发展的需要，它们不得不弱化自身的灾害参与意识，即使企业能够积极参与灾害治理，并与政府协同应对灾害，这种合作也具有很大的不稳定性，企业在资金、人员和技术上的投入随时会因市场的变化而减少。

其次，有的企业自身并不具备灾害参与的能力。Webb等研究发现，企业规模是影响企业进行灾害防御的最主要因素，较大的企业往往比较小的企业有着更好的防灾准备[16]。我国国有大中型企业及其他大型企业拥有雄厚的资金实力，其充足的储备资金可以用于投入灾害治理，但对于中小企业来说，由于规模较小、资金紧缺，管理者难以将有限的资金用于灾害治理工作。另外需要特别注意的是，企业的所有形式也会在很大程度上影响企业参与灾害治理的倾向性。例如，以租赁方式获得企业的业主往往不愿意将过多的资金投入到灾害治理工作中，因为这样会给企业拥有者带来沉重的负担，而且，从所有权上来说，租赁者也没有义务承担非人为因素给企业带来的损失(主要是物理性伤害)。

最后，企业独立开展灾害管理工作具有盲目性。与政府进行灾害管理一样，企业自身参与灾害管理工作，也存在着一系列先天性不足。造成这些缺陷的原因是多方面的，企业自身往往难以克服。例如，企业虽然拥有雄厚的资金，但是由于缺乏经验和指导，在灾害防治方面的投入很可能是无效的或收效甚微的。另外，一些企业由于无法明确与政府之间的权力边界问题，往往在灾害参与过程中，出现“越权”现象与权力混乱现象，如在灾害发生之后对社区开展救援工作的领导权问题。权力边界的模糊，使政府与企业出现灾害管理工作的重叠与权力的冲突，将会对灾害救援工作造成极大的阻碍。企业立足社区，虽然能够熟知社区的情况和需要，但是企业管理者往往并不具备对灾害作出宏观把握的能力，不清楚政府已经做了什么，哪些还需要企业去做。因此，在参与灾害治理时往往会与政府的灾害管理工作相重叠，导致资源的浪费，这也将极大地影响企业参与治理灾害的有效性与积极性。

总而言之，政府无论是履行政治责任、法律责任还是履行社会责任，都应注重从两个方面进行把握：一是在进行政策、法律制定的过程中，应充分体现对企业的重视，将企业参与灾害治理真正纳入政策与法制的轨道之中，这是政府帮助与引导企业参与灾害治理工作的前提；二是政府在具体的操作过程中应当严格遵照法律法规，依法行政，在灾害管理过程中充分保障企业的利益。

二、政府在企业参与灾害治理中的作用

政府作为灾害治理的核心主体，需要在整个应急管理过程中发挥主导作用。为了提高工作效率，政府还必须开发与利用包括企业在内的各种社会力量参与灾害治理。对企业而言，政府的主要作用就是为企业参与灾害治理创造良好条件并做好服务工作。具体而言，政府在企业参与灾害治理中最重要的工作体现在两个方面：一方面，政府需要在应急管理制度建设过程中充分吸纳企业力量，将企业应急管理与企业灾害参与纳入国家应急治理体系；另一方面，政府通过制度建设，赋予企业灾害参与工作的合理性与合法性，为企业参与灾害治理扫清制度障碍并提供有利环境。

(一)从社会责任的高度鼓励企业参与灾害治理

一方面，作为营利性经济组织，企业保护自身财产不受损失的内在动机驱使着企业参与灾害治理活动；另一方面，这种动机在某种程度上与企业追求利益最大化的目标相互冲突，使企业参与灾害治理往往具有被动性与滞后性。对企业管理者来说，在进行决策时永远都需要平衡灾害管理支出与收益之间的关系，这会导致决策的保守。政府具有社会治理的职能，其所拥有的强大政治权力使其能够在灾害发生时动员一切社会力量参与到灾害救援中，共同保护社会的安全与稳定。因此，政府应该给企业充分的鼓励，使企业能够有意愿参与灾害治理工作。政府可以通过一系列奖惩措施，促进企业尽最大努力参与灾害治理，发挥其最大潜能。此外，政府需要通过防灾减灾教育、思想教育以及舆论宣传等措施使企业认识到，在当今社会，参与灾害治理是企业履行社会责任的重要表现，企业有责任同政府与其他组织一道，共同承担起灾害治理的重任，战胜各类天灾人祸。政策性的鼓励是对企业积极参与灾害治理活动最有效的推动力，政府制定一系列有针对性的政策，为企业参与灾害治理提供便利，在企业开展防灾减灾措施的道路上大开绿灯，并给予一定的资金、技术与政策支持，这不仅有利于企业自身做好防灾准备工作，也有利于企业的经济发展，从而提高企业参与灾害治理的积极性。

(二)引导企业有序高效地参与灾害治理

企业参与灾害治理的有效性直接影响着企业灾害治理工作的效率。企业参与灾害治理的途径多种多样，但是究竟应当采取何种途径参与灾害治理，需要政府的宏观指引。传统企业参与灾害活动时，往往只能凭借自身经验行事，对所采取的方法与途径是否有效、决策是否科学可行缺乏充分认知。政府长期进行的宏观调控与掌握的丰富信息，使其对企业所作决策的可行性、管理方法的科学性有着更加客观的认识。政府能够更加合理地引导企业，提高企业参与灾害治理过程中方法与决策的合理性。政府建立相关的防灾减灾机构、出台相应的政策并且通过有力的宣传使企业明确参与灾害治理的方法与途径，能够更加合理地实现资源配置，避免企业在参与灾害治理过程中出现与政府的权力冲突、资源重叠与决策相悖等现象。另外，政府加强对企业参与灾害治理的引导，有利于企业灾害参与模式化，为企业在灾害参与过程中所做的决策与所采用的方法提供统一的评判标准，大大提高企业灾害参与的效率。一般而言，政府可以通过政策引导、法律引导与实践引导三种方式推进企业参与灾害治理工作。

(1)政策引导。即政府制定相关政策或通过颁布发展规划来引导企业参与灾害治理。政府通过宏观引导，帮助企业审视灾害参与的方向，从而思考自身应如何参与灾害治理。例如，政府若出台相关政策，向小微企业提供用于灾害治理的无息或低息贷款，那么这些企业便可以减少自有资金的投入，从而转向对技术、管理方面的改进。另外，政府所颁布的发展规划，也可以帮助企业获悉未来可能面临的灾害以及参与灾害治理拟采用的新途径、新方法。

(2)法律引导。各级政府通过法律法规尤其是地方性法规的形式，明确规定企业在灾害参与过程中哪些可以做，哪些不可以做，为企业灾害参与划清边界。对企业来说，这并不是“戴着镣铐跳舞”，而是帮助企业做好其分内之事，避免其与政府出现权力的冲突或资源的重叠，增加企业参与灾害治理的有效性。

(3)实践引导。政府在进行灾害治理活动的过程中，以自身的实践为榜样，引导企业参与灾害治理工作。在美国“卡特里娜”飓风中政府应对的经验表明，在灾害管理方面，政府虽然需要向私营部门学习，但政府也有值得私营部门学习的地方[17]。传统政府主导的灾害管理模式虽然存在一系列的弊端，但是政府在协调性与资源动员等方面具有企业难以具备的优势，在不少方面可以做得更好。更重要的是，政府相关部门和人员在长期工作中积累了较为丰富的灾害治理经验，这些经验往往是企业与企业管理者所欠缺的。在灾害治理过程中，政府应当为企业做好灾害管理工作的榜样，包括对灾害管理工作的重视以及相关法律法规的出台与实施等，为企业参与灾害治理搭建良好平台，让企业感受到参与灾害治理是自身社会责任的重要组成部分。

(三)为企业参与灾害治理提供有力支持

政府掌握着丰富的公共资源，又具有很强的宏观调控能力。企业参与灾害治理时，政府应当充当企业的强大后盾，为企业提供资金、技术、政策与人力资源方面的支持等。政府合理利用社会资源帮助企业参与灾害治理工作，能够极大地减轻企业自身的防灾减灾压力，使企业能够将灾害参与活动的重点放在自身所擅长的领域，以进一步实现灾害治理中企业、政府与社会组织的优势互补。另外，政府开发的资源共享机制，应最大限度地吸收企业与社会组织的力量，推进灾害治理主体的多元化发展。目前，各国政府都在逐步建立起资源共享平台，以便在危机和灾害来临时能够充分整合有用的信息与资源，帮助企业、政府以及社会组织实现资源共享与资源互补，加快信息传达的速度和力度，集中一切力量为灾害救援服务。例如，我国已经建立了统一的自然灾害信息系统，当灾害来临时，政府将通过其中的灾害信息监测系统、灾害信息分析系统与预警信息发布系统，将政府掌握的信息与作出的决策及时反馈给企业及其他社会组织，为其提供信息支持与决策支持，帮助企业更好地参与灾害治理。

三、中国政府推动企业参与灾害治理的基本思路

自汶川地震以来，一些企业发挥自身优势，在灾害救援中作出了积极贡献，如陈光标率领由120人组成的救援队伍在第一时间赶赴灾区，冒险救起128人[18]，谱写了中国企业参与灾害救援的光辉一页。在之后的玉树地震、芦山地震和鲁甸地震中，企业成为应对重大灾害的重要组成部分。但是，总体而言，中国企业参与灾害治理意识不强，参与灾害治理能力不高[19]。中国企业参与灾害治理意识的提高和能力的增强离不开政府的引导和支持。从宏观上来说，政府在企业参与灾害治理中发挥着鼓励、引导和支持的作用。通过对美国、日本与印度等国家灾害治理的分析并结合中国国情，笔者认为，目前中国政府需要从法律、政治以及社会等方面入手，在促进企业提高灾害管理能力的基础上提升参与灾害治理的水平。

(一)加强法制建设，将企业参与灾害治理纳入国家灾害治理体系

2007年中华人民共和国第十届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着中国“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)的应急管理体系已初步确立[20]。2007年国务院办公厅发出《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于加强企业应急管理工作意见的通知》规定“鼓励和支持企业参与社会救援”，但总体而言，目前中国应急管理法制仍然不健全，尤其对企业参与灾害治理缺乏明确规定，也没有针对不同规模、不同类型的企业参与灾害治理的力度作出分类。这不仅容易导致企业在参与灾害治理时纪律松散，还可能会导致一些企业在灾害发生后的不良行为，盲目追求经济利益而不顾企业所肩负的社会责任。中国政府应当借鉴日本、美国等国家的经验，同时结合自身实际，制定和完善针对企业参与灾害治理的相关法律法规，通过立法将企业参与灾害治理纳入国家应急管理体系，同时明确企业在整个灾害周期各阶段的职责和义务。

(1)对企业生产行为进行规范与约束并对企业不规范生产行为进行惩罚。通过法律法规的约束，使企业在法律框架内进行安全的、可持续的生产经营活动，而对那些不顾企业社会责任、未履行安全生产义务的企业，则要予以严厉的处罚，做到防患于未然。

(2)对应急响应阶段企业参与责任和参与行为的规定。通过这样的法律规定，明确企业有参与灾害治理的责任与义务，同时对灾害发生之后的企业行为和方式作出明确规定，使企业既能够履行参与义务，又能够有序、高效地参与紧急救援，切实提高灾害参与水平。

(3)对灾后恢复阶段企业参与的责任与行为的规定。使企业明确其在该阶段的责任，同时明确自身在参与恢复重建过程中的具体行为，发挥自身优势为灾区民众的重建工作提供帮助，使之尽快恢复到正常生活。

总之，法治建设是推动企业参与灾害治理的基础，也是根本保障。应将灾害管理的相关法律政策贯穿于政府的灾害治理活动与企业的参与活动之中，使企业参与灾害治理行为合法化并使之成为一种强制性的企业责任。在实践中，有法可依、违法必惩，从而有效推动企业积极参与灾害治理工作。

(二)加强基层政府应急管理体制建设，为企业参与灾害治理搭建平台

要提高企业参与灾害治理水平，首先要求政府自身建立比较完善的应急管理体制，并使之成为企业参与灾害治理的有效平台，为企业参与灾害治理提供体制保障和良好服务。美国与日本的经验表明，两国企业参与灾害治理能力之所以明显提高，重要原因在于两国的各级政府在完善自身应急管理体制的基础上，积极为企业参与灾害治理搭建各种平台，尤其是通过建立健全基层政府应急管理机构而强化基层政府灾害治理能力，为企业参与灾害治理能力建设提供了示范和动力。如美国56个州都设立了应急管理办公室，负责灾害及应急事务的响应，早在1953年，在美国各大城市建立的美国联邦小企业管理局(SBA)，如今在美国十大城市设有分局，分局下设100多个地方机构，拥有超过4000名专业员工，这一机构主要负责中小企业的政策制定、信息咨询及公共服务等相关问题，并为中小企业的灾后恢复提供专项贷款[21]。中国虽然新近组建了应急管理部，表明中国政府将应急管理的地位上升到了一定的高度，但体制仍然不完善。目前中国各级政府虽然都建立了应急管理办公室等灾害机构，但很不健全，难以为企业参与灾害治理创造良好条件。因此，当务之急是以应急管理部的成立为契机，通过加强专业队伍建设而完善制度建设，为企业参与灾害治理搭建平台，同时充分发挥基层政府在企业与上级政府部门之间的桥梁作用，有效推动企业参与灾害治理体制机制建设。

(三)构建政府与企业无缝对接的灾害治理体系

美国在总结“卡特里娜”飓风救灾行动中政府低效的教训时，指出其未作出能够将企业整合到应急响应行动中的计划，导致私营部门在与联邦政府协调救灾响应过程中出现“短路”[8]。2008年美国国土安全部发布的《国家响应框架》充分吸取了这一教训，确定了私营部门在灾害治理中的作用和地位，明确指出“应急管理者必须与提供水电、通讯网络、交通、医疗、安全以及其他服务的企业进行无缝隙合作，在灾害响应和恢复重建过程中，二者应该相互依赖”[7]。这对中国灾害治理制度建设具有重要警示和借鉴意义，因为中国灾害治理制度相对于美国而言，亟待加强。我国灾害治理的可行途径：①在政府应急机构中明确与企业联系沟通的渠道、部门或官员，在灾害发生时向一些重要企业派遣联络官员。②在政府应急决策议事机构和协调机制中设企业代表。这既有利于在应急决策中充分听取企业的意见，又有助于企业了解国家政策，主动协助政府开展灾害管理工作。③政府应急部门应加强对企业特别是高危行业应急计划的制定，使之与政府应急计划相互衔接。④在政府组织的应急培训演习中要有企业参加，以发现与修正相互之间的不协调之处，确保在应急响应中无缝对接[22]。

(四)建立和完善灾害保险制度

作为金融业中专门进行风险管理的保险业，其转移风险和降低灾害风险的独特优势在灾害管理中得到了高度重视，已成为保持社会经济持续和稳定发展的“减震器”。从国际上来看，近年来保险业在减轻灾害损失中发挥了重要作用，但目前中国有关灾害方面的保险不仅种类少，而且理赔力度也不大。在国际上，巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%～40%，而中国自然灾害的保险覆盖率还不到2%，如2008年汶川地震保险赔付仅占经济损失的0.2%[23]。针对企业的专项灾害保险更是屈指可数，这显然不利于企业开展灾害治理工作，也不利于企业的灾后恢复，进而影响企业参与灾害治理能力。发达国家已经具有多个种类的灾害保险，相关法律也较为完善，故中国政府应当大力推动自然灾害保险工作，尽快建立健全自然灾害保险体系。灾害保险体系是一个包括国家财政、保险公司、再保险公司和投保人共同参与和分担的体系，主要工作包括加快灾害保险立法工作、建立巨灾保险的再保险体系以及引入自然灾害风险债券等，使相关企业通过提供灾害保险产品参与灾害治理，更多的企业通过灾害保险提高防灾减灾能力，为参与灾害治理能力建设奠定基础。

(五)适当放权，充分激发企业参与灾害治理的潜能和活力

企业参与灾害治理的实践充分表明，企业在资金、技术与装备等方面的天然优势，是政府部门难以企及的，即企业具有强大的应急潜能。发掘与发挥企业的这种应急潜能，使之成为国家应急能力的重要组成部分，成为新时代中国应急管理能力建设的重要工作。中国企业之所以不能够很好地参与灾害治理工作，原因之一在于国家现有政策束缚了企业参与灾害治理的活力，企业只能被动地应对灾害和参与灾害活动，其自身的灾害管理优势难以得到充分发挥。例如，当企业预测到灾害来临时，企业管理者没有权利要求所在社区进行相应的应急准备，而只能将其所掌握的信息与自身的预测传递给基层政府，基层政府往往会将信息再往上传递给上级政府，并等待指示，这大大耽误了灾害响应的时机，使社区错过了应急准备与灾害响应的最佳时机，从而遭受重大损失。显然，政府应该给予企业充分的信任，并且适当放权给企业，使其能够有机会带领所在社区的群众与组织做好灾害预防与应急准备工作，当灾害来临时，企业有权利获取更多的信息资源，作出被认可的决策，并能直接投入到社区灾害响应中。

(六)建立企业参与灾害治理能力评价制度

科学的评价机制是促进企业参与灾害治理的重要前提条件，而对一个企业的评价是随着社会的发展而不断变化的。在传统社会，经济效益一直是衡量企业的最重要指标，但随着社会的进步，人们对企业的要求已经超出了经济效益，企业社会责任日益成为评价企业的重要指标，而积极主动地参与灾害治理已成为企业社会责任的重要内容[24]。灾害治理成为企业管理的重要内容，参与灾害治理能力成为企业必须具备的重要能力。为了促进企业加强参与灾害治理能力建设，就需要政府将参与灾害治理能力建设纳入企业社会责任的范围加以管理，其重要途径就是建立完善的企业参与灾害治理能力评价机制，包括设立科学的评价指标体系和建立完善的评价制度，每年对全国企业尤其是大型企业参与灾害治理能力进行一次评价。这方面可操作的做法是委托第三方机构，建立相关评价指标体系，每年做一次全面评价，并公开发布评价结果，通过建立评价制度增强企业的灾害参与意愿，促进企业切实加强灾害参与能力建设，从而逐步使企业的参与灾害治理常态化与制度化。

注释：

①参见张海波,童星：《公共危机治理与问责制》(《政治学研究》,2010年第2期)；Ali Farazmand:GlobalCasesinBestandWorstPracticeinCrisisandEmergencyManagement(CRC Press，2016)。

[1] 郑功成.从灾害管理走向灾害治理[J].中国减灾，2017(7):40-45.

[2] 杨安华,田一.企业参与灾害管理能力发展:从阪神地震到3·11地震的日本探索[M]//童星,张海波.风险灾害危机研究.北京:社会科学文献出版社，2017：88-122.

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[7] U.S.DepartmentofHomelandSecurity.National response framework[EB/OL].[2017-03-25].ht-tps://www.fema.gov/pdf/emergency/nrf/nrf-core.pdf.

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[17] Gross D .What FEMA could learn from Wal-Mart:less than you think[EB/OL].[2017-05-21].http://www.slate.com/id/2126832.

[18] 王华平.百万现金派到“手软” 温总理向中国首善致敬[EB/OL].[2017-05-28].http://news.ifeng.com/society/2/200806/0606_344_583286.shtml.

[19] 强化企业的社会责任感[J].中国减灾，2011(6)：7-8.

[20] 童星,张海波.基于中国问题的灾害管理分析框架[J].中国社会科学,2010(1):132-146.

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[22] 杨安华，许珂玮.风险社会企业如何参与灾害管理——基于沃尔玛公司参与应对卡崔娜飓风的分析[J].吉首大学学报：社会科学版，2016(1)：82-90.

[23] 姚承斌，尹海涛.自然灾害保险市场的困境与突破[M]//宋健敏.公共治理评论.上海:上海财经大学出版社，2011：49-64.

[24] Johnson B R,Connolly E,Carter T S.Corporate social responsibility:the role of Fortune 100 companies in domestic and international natural disasters[J].Corporate Social Responsibility and Environmental Management,2011(6):352-369.