大城市少数族群摊贩治理的难题及对策——基于H市的实地调研分析

魏 程 琳

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

一、问题的提出

在2014年9月召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上，习近平全面分析我国民族工作面临的国内外形势，深刻阐述了当前和今后一个时期我国民族工作的大政方针。这次会议强调，改革开放以来，我国进入各民族跨区域流动的活跃期，要重点做好少数族群①流动人口的服务管理工作。目前全国少数族群流动人口有2000多万，约占少数族群成员总数的20%[1]，各族人口跨区流动促进了经济发展和民族交融，但同时也给城市管理体制带来挑战，新形势下如何做好少数族群流动人口的服务管理工作，事关社会稳定、民族团结的大局，亟需展开系统的调查和研究。

当前城市少数族群流动人口研究主要关注少数族群的地区迁徙、文化适应、社会关系网络、经营和生活状况等。马戎及其课题组对喀什地区疏附县的研究表明：农村劳动力走向中东部城市务工，有利于提高家庭收入，加快脱贫步伐；中西部人口相互流动，利于多元文化的形成[2]。哈尼克孜对武汉市7个中心城区150名进城维族农民的调查统计显示，进城维族流动人口大多经营民族特色产业，其中经营餐厅的占11.3%，从事餐饮服务的占28.2%，卖羊肉串的占44.5%，卖干果的占16.0%[3]。马旭探讨了多个少数族群群体在武汉市不同的适应策略和生活方式[4]；阿布都艾尼、谢珂等关注了维族流动人口进入城市前其家乡的经济状况及进入城市后的生活经营状况[5-6]。受语言、文化教育程度、技术和经验等因素的影响，少数族群流动人口较难进入正规部门就业，多数人集中在非正规就业领域，从事具有民族特色的餐饮或文化服务，形成颇具特色的族裔经济[7-11]。

城市既是民族融合的熔炉，又是族群冲突的主要引发区[12]。少数族群流动人口的服务管理困境主要表现为社会层面的族群冲突和政府管理层面的执法冲突。宗教信仰、风俗习惯上的差异会引发不同族群间的冲突[13]；因民族身份、语言等问题遭遇就业歧视的少数族群青年可能会产生“排汉”情绪，甚至引发街头骚乱[14]；在非正规就业中，族群间的行业和地盘争夺较为明显，强势族群摊贩往往占据优势经济资源和经营空间[15-16]。从少数族群流动人口方面看，当政府对其无照经营、违规经营进行管理时，他们通常会抱团抗法并借助族群矛盾的形式维护其不当利益[10,17-18]。我国政府长期以来对少数族群实行“两少一宽”(即少捕少杀，一般要从宽)的刑事政策[19]，导致少数族群流动人口中那些专事盗窃、贩毒、拐骗妇女儿童、收取保护费的违法犯罪分子得不到应有的惩罚，给当地治安和行政管理带来压力[5,20-21]。从政府管理方面看，地方政府未能深刻把握少数族群政策，因为“怕麻烦”“怕出事”，所以对少数族群流动人口要么采取“闭门主义”，要么妥协退让甚至“花钱买平安”，对不同民族区别对待，结果反而助长了违规者借“民族因素”将事情闹大以谋利的趋势[22-23]。已有的研究达成三点共识：①文化风俗、经济利益成为当前族群间冲突的主要原因；②在政府管理中，少数族群以群体形式将事情闹大的趋势较为明显；③政府的管理理念与方式欠妥、管理措施不到位、治理能力不足，从而恶化了治理环境。

学界从理论和实践两个层面对少数族群流动人口服务管理机制创新进行了深入讨论。张小蕾、李安辉、郑信哲等从城市民族管理工作的特点、缺陷和新形势出发，指出政府应当完善民族法制、转变观念、拓展工作范围、增强少数族群流动人口的权益保护和公共服务，更重要的是，应从防范型管理模式向服务型与参与型管理模式转变[24-26]。近几年，政府和学界尤其重视民族嵌入式发展，致力于推进嵌入式社会结构和社区建设，发展嵌入性社会工作，助推少数族群流动人口社会化[27-29]。学界在此有两点共识：①少数族群流动人口服务管理工作需多方协同治理；②服务管理模式创新尚处于理论探讨和试点阶段，有着很大的拓展空间。有学者通过一线调研获得大量可信资料，关注到了少数族群摊贩与城市管理者间的冲突现象，但对该类冲突的生发过程、治理逻辑尚未深入研究。H市常住人口1000万以上，是多民族融合的大都市，据统计，2014年H市的少数族群数已达55个，当年来市务工、经商的少数族群流动人口20多万人，约占全市少数族群人口总数的70%，其中维族流动人口以无店面经营为主，人员众多，与城管人员发生的冲突最多，较为典型地反映了当前城市治理中的少数族群治理难题。本文以H市维族街头摊贩为主要表述对象(相关的地名、人名已作了匿名处理)，调研分析少数族群摊贩对城市治理的影响及城市管理部门对违规摊贩的治理过程和策略，提出相关政策建议。

二、都市少数族群摊贩治理中的“泛政治化”难题

(一)少数族群摊贩治理的政策背景

中国自古以来就是一个多民族“大杂居、小聚居”的国家。金耀基指出，作为一个政治实体的国家，传统的中国“是一个以文化，而非以种族为华夷区别的独立发展的政治文化体，或者称之为‘文明体国家’，它有一独特的文明秩序”[30]。正因为中国的思想传统是将族群差异作为“文化差异”来看待，所以不断融合吸收边疆各族人口，最终形成“中华民族多元一体”的格局[31]。中华人民共和国成立以来，中国的民族政策很大程度上受到了苏联的影响，走了“民族问题政治化”的路径。马戎、朱维群等认为中国应该致力于民族融合，推行各民族学生混校等政策[32-33]，也有学者认为当前民族区域自治政策执行不彻底[34]。学界在民族问题认识上存在的分歧，加剧了民族工作思想指导的难度，也加剧了一线行政工作中本已出现的混乱，都市街头少数族群摊贩管理也是在这个语境下展开的。

1995年，H市发布了《H市人民政府关于加强对进入本市经商的边疆少数民族人员管理工作的通知》，要求各级人民政府和有关部门切实加强民族政策和民族团结的宣传教育，正确对待到内地经商的边疆少数族群人员。20余年来，H市公安、工商、教育等各部门制定优惠政策保障少数族群权益，如H市公安局专门发通知，要求各级公安机关正确对待少数族群人员的经商活动，重视和尊重其合法权益和正当经营活动，任何单位不得对少数族群人员“挤”或“赶”；H市卫生、工商、旅游、交通等部门制定政策，降低少数族群流动人口办理证照的门槛，减免相关费用，并要求宾馆、饭店不得拒住，出租车不得拒载。20多个部门和单位组成的全市少数族群流动人口服务管理工作领导小组，明确了为少数族群流动人口服务管理的工作内容，该项工作的成绩计入部门社会治安综合治理评比之中。

2007年以来，H市先后与新疆和田、喀什、阿克苏和青海海东、西宁以及四川阿坝、甘孜等地签订了《共同做好到H务工经商少数民族人员服务和管理工作的意见》，这些地区的少数族群群体自此大规模进入H市。为了支持少数族群流动人口在H市创业就业，H市人大颁布了《H市少数民族权益保障条例》。据H市民族宗教事务委员会数据显示，2011～2014年，H市财政划拨专项经费700多万元，改扩建回民公墓；划拨资金8000多万元，改扩建4座清真寺；常年聘请维吾尔语翻译，为有需要的维族流动人口免费提供服务[35]。

据H市民族宗教事务委员会统计，1995～2000年H市民族宗教事务委员会办理恢复和更改民族成份的人数为：1995 年35 人，1996 年70 人，1997 年102 人，1998 年152 人，1999 年177 人，2000 年353人，数量呈逐年上升趋势，这意味着少数族群身份背后的权利和利益增多，民族优惠政策推动了民族身份识别和民族意识的上升[36]。

(二)少数族群摊贩的类型

与城市管理相关的维族流动人口可以分为三类：正规经营群体、街头流动摊贩群体、非法灰黑群体。

1.正规经营群体

正规经营群体通常是“混出来的人”，他们经过早年的打拼有了相当的积蓄，租赁或者购置门面做起了老板，这些人一般从事餐饮行业，雇佣同乡帮工，员工少则2～3名，多则20～30人。1968年出生的青孜尼牙孜·肉孜是其中的一位代表。青孜来自和田喀什农村，1985年到H市，刚开始在解放电影院门前卖羊肉串，2001年，在政府的帮助下，他开始在开元大道租门面，是全区第一个租门面的维族人，租门面之后他不但做烧烤，还做清真餐饮和海鲜，生意比以前好多了。2004年在市民族宗教事务委员会的引介下，他花费128万元买下了近200平方米的当街两层店铺，并成功开起“烧烤连锁店”，为大约200多位老乡提供了工作机会。如今，他在H市有三个餐厅(或门面)，经营两所学校新疆班的伙食，店面雇佣30人(其中23人是维族老乡)，年纯收入80万元左右。2008 年，他获得“H市第五次民族团结进步先进个人”称号，2009 年9 月，被评为第五次“全国民族团结进步模范个人”。如今，青孜是H市人大代表、政协委员。成为像青孜那样的成功人士，不仅是维族流动人口也是所有进城农民的梦想。

哈尼克孜指出，进城维族农民工多从事餐饮服务行业，工资都是老板说了算，他想给多少就给多少，有时甚至因这样那样的借口扣留工资，他所说的这种现象具有普遍性，他所指的农民工通常是在同族老板那里打工，且以未成家的青少年为主[3]。据笔者调查，维族老板或者家长对员工和子女的管理较为严格，二者之间形成严密的人身依附关系，其中既有保护的成分也有控制的成分。在固定餐馆工作的员工，食宿与老板一家在一起，通常一年结算一次工资，期间老板给少许零花钱。比如，牙买提的饭店规模较小，除夫妻二人外，还有牙买提的妹妹、妹夫和一个年轻人，该年轻雇工的工资为2000元/月，吃住免费；清孜的饭店规模较大，他雇佣20多个人，其中18个是维族同乡，员工工资2500～4000元不等。两个店家都实行工资一年一结，他们这样做通常有三个方面的考虑：第一，对维族青少年老乡负责，保证工资能够带回老家。第二，避免人员流动带来的经济损失，据青孜和牙买提反映，这两年家乡也在发展，在老家一个月也能挣1500元左右，内地雇工越来越难。第三，避免员工外出逛街出现不必要的麻烦。老板以控制可支配收入来限制员工外出逛街，主要是怕他们言语不通与人发生冲突，也怕他们被同族不良分子拉下水。帮工群体以青少年单身者为主，他们由于语言表达能力差，几乎总是埋头干活，对老板很是服从，这大概与新疆地区流行的学徒制有关。不少人在学到技术、掌握汉语后独自到外面闯荡，遵循着学徒制的流动机制。

有店面的维族人士是该群体中的精英群体，也是某个区域民族的头领人物，颇受地方政府重视，包括城管在内的公安、食药监、工商、税务等部门对他们都有优惠政策。这些精英人士与城管人员的关系比较融洽，像青孜那样的成功人士，在沧浪区有6个，他们经营清真餐饮店面近20个，老板、家属和帮工算在一起约200余人，形成一个稳定的少数族群经营群体。据笔者观察，越是大餐厅越是遵守城市管理规定，越是小门面越可能出店占道经营，但总体上看，少数族群餐厅都有出店经营的情况。不少维族烧烤店和餐厅会把烧烤炉子和馕饼摆在门外，像青孜这样的大老板也会把馕饼车推到门外，而像牙买提那样的小老板则一天到晚都将烧烤车摆在靠近马路的人行道上，到了傍晚他就会把桌椅板凳搬出来，将店门前和周边的位置全部占用，在城市管理中，少数族群拥有这种出店占道“特权”②。

平常城管对我们宽一些，汉族摊贩晚上9点以后才能在门口摆摊子，我们6、7点就可以开始了，汉族商户也有意见，为此经常和城管人员扯皮，问为什么维族就能摆摊！？他们(城管队员和协管员)说话和气，一进屋就是好话，根本就不会生气，遇到检查，他们打个电话给我，我就把摊子收拾起来了。(牙买提，维族摊贩)

总体上看，有店面的维族精英群体有了恒产，拥有默许的特殊权利，在日常经营中需要办理各种经营证件，免不了与政府部门多有联系，因而，他们不但不会与城管等政府部门发生冲突，通常还会积极配合工作，有时还会出面协调城管人员与维族摊贩之间的矛盾冲突。

2.街头流动摊贩

沧浪区像青孜、牙买提那样有门面开餐厅的进城流动维族人口仅有6户，多数人员从事街头流动经营。街头流动摊贩以中年人为主，由于占道经营面积较大、烧烤油烟浓重，常常引起市民和行人的投诉，是城管部门管理的重要群体，也是与城管人员发生冲突最多的群体之一。如果维族商户经营的是新疆大枣、和田玉、核桃等特产，城管人员通常会网开一面，让他们在一个不太影响行人的地方摆摊，这是民族优惠政策的一部分。然而，通常一个摊位扎稳之后，旁边马上就会出现另一个摊位并呈现出连片发展的趋势。维族占据的摊位多由汉族人经营，他们给街头公共空间设立租金，收取保护费。城管人员若是采取强制措施，他们会迅速召集大批人员公开暴力抗法，将日常行政问题泛政治化。

3.灰黑势力群体

“新疆小偷”是1990年代中后期到2010年左右出现的对一部分流动在内地城市的新疆人的代名词，然而，这也日益凸显出其背后的支配者——灰黑势力群体。1990年代中后期，新疆人到内地从事街头经营发财致富的消息传到家乡，许多贫家子弟想到内地城市挣大钱，然而由于语言不通、无专业技能、无经济来源，不少维族青少年不得不投靠同族灰黑势力老大，在火车站、商业圈周边和维族商贩周边从事盗窃、抢劫等违法犯罪活动。由于中东部地方政府对维族青少年犯缺乏管理经验，加上违法者年龄较小、涉案金额不多、遣送成本高、拘留风险大(民族饮食风俗和身体状况)，公安部门通常训诫一番就将其放出。出去之后，他们受黑社会控制又重操旧业，有些人因懒惰成性不愿勤劳致富，仍旧从事偷盗活动。鉴于公安部门对这样的扒窃行为制止无力，广东、广西等地曾出现了市民自发“打击新疆小偷” 的组织，对抓到的维族小偷殴打报复。有些青少年本身就是被老乡拐骗的流浪儿童，有市民逐步发现了这些孩子的悲惨身世，对他们特别同情，组织起来积极帮助这些孩子摆脱黑社会团伙的控制[37]。

灰黑势力团体以非法手段谋取经济利益，不仅从事偷盗、抢劫、贩毒等明显违法犯罪的活动，也介入街头地盘之争。商场周边、商务区、火车站广场等地带，通常由不同的灰黑势力把持，然后出租给他人收取保护费。少数族群因其民族特权，通常能够在抢地盘、守地盘上占有优势。灰黑势力以暴力立身，很容易与城管人员发生冲突，对城管队员形成持久的人身威胁，是城市管理中的顽疾。

个案1：L大街商业圈新疆人占道特别多，刚开始他们卖羊肉串，后来羊肉串生意不行他们就卖衣服鞋子，雇汉族人来卖。我们要求他们自己卖，不能雇汉族人，起码要一个摊位一个新疆人，他们就把那些卖羊肉串的老乡喊去守摊位。后来他们觉得投资太大、来钱太慢，干脆把摊位出租，收取保护费，有段时间他们把整条街都占了，简直疯了。这条街有三四股少数族群灰黑势力，有新疆人，还有回民。不同势力之间也争地盘，兰州回民被新疆人打走了。那么长一条商业街，我们3个正编队员、5个协管员肯定管不住。我向局里打报告不少于四次，局机动队来整治，没几天就又不行了。(望楚区城管局永乐街中队副队长TZ)

“收保护费”是黑社会的典型特征，在特权群体那里却成了公开现象，有组织的少数族群灰黑势力可以经营更大的面积，收取更多的保护费，单个的少数族群也可以在身边庇护一两个摊位收取保护费。政府默许的特权和随时可能暴发的“民族”暴力，使得城管人员街头执法陷入困境。

(三)少数族群摊贩治理的“泛政治化”难题

流动人口中的少数族群与汉族人身份大致相同，首先都以农民为主，其次流出地经济条件都较差，再次大都是通过亲友老乡关系网进入城市，最后分布在各行各业，街头摊贩不过是农民务工的一种形式。二者的根本不同在于个别少数族群内部认同性强，抱团倾向明显，能够以民族身份形成行动单位。在都市街头，少数族群摊贩与城管人员的冲突较多，摊贩通常采取群体行动，将日常行政管理问题民族化、政治化，地方政府通常是息事宁人，回避矛盾。

个案2：2010年，望楚区机动队整治占道经营引起新疆摊贩不满，30个新疆人拿着棍棒围攻城管局，一个队员被挤在楼梯里，新疆老大一脚下去，咔嚓一声，该队员的一条腿的骨头碎成三段，该群体最后只交一个小喽啰就完事了。该队员躺了三年，做了多次手术，仍是残疾。(望楚区渣土队副队长HWB)

个案3：2014年，一个新疆人在人民医院门口卖包子，城管队员前去管理，他不服就闹到街道：“你们的话我们是不听的，包子要赔、医药费要赔，你们还要赔礼道歉。你们不赔也可以，我还在那里卖包子，若再收，我就花10万块钱请兄弟过来杀人”。(望楚区城管局永乐街中队队员MDM)

个案4：2009年某天下午约四点，一对回族夫妻在北熊街占道经营烧烤，两个协管员前去管理，被男摊贩用刀追着砍，一个协管员开摩托车逃跑时把女摊贩拉倒了，另一个协管员被回族摊贩抓住痛打一番，扣留了。我们准备回去救人，发现他们二三十个人拿着刀站在那里。大约晚上六点，城管局大队来了80人，此时，对方已经聚集100多人了，要么拿刀、要么持棒。六点半，区公安局特警、防爆警察也来了，谁也不敢动。城管局领导也到场了，找到双方领头的说，“天大的事回头再说，先让各自的人回去”。最后，政府赔回族摊贩20万元，不追究对方任何责任，我们给队员治疗也花了10万元，息事宁人。(武善区北熊中队队员XT)

个案5：2013年，人民医院门口对面一个卖羊肉串的维族人L，刚开始没管他，慢慢就有了第二个摊子，是一个汉族人卖荆州炒土豆。他给L交了保护费,L来了就说，摊子是我的。我告诉他，“你烤你的串，其他你不管，我告诉你，今天必须收了”。第二天我们又去了，直接把L的摊子和汉族人的摊子都收了。L去我们队闹，我对他说，你写个保证书，保证以后绝不发生此类事件，若想在这卖东西，就只能自己卖，不准雇人，而且只准卖土特产，但他不同意。当时我们出去处理其他事情，刚去一会儿，内勤就打电话给我说，“快回来，L耍泼，把桌子掀了”。我连忙报警，到了派出所，民警告诉我，你们行行好，把东西还给他，让他走。警察不想管。我向领导(街道分管主任)汇报，领导说：“还给他，还给他”，也怕出事。(望楚区城管局永乐街中队队员MDM)

从以上案例可知，少数族群摊贩与城管人员街头暴力冲突已经常态化，而且通常会采取较为激进的暴力形式制造群体冲突事件，将日常管理问题政治化。事实上，流动摊贩中汉族和其他少数族群也大有人在，为什么他们没有出现以民族身份为基础的群体暴力抗法事件，更未出现围攻政府的现象呢？显然，占道经营摊贩管理是一个普通的行政管理问题，可以通过一般的方式解决。有的维族商户告诉笔者，很多维族老乡租不到门面，不得不到街头流动经营，而更主要的原因是，他们清楚地知道，租门面的风险太大，正是无地租、低成本的街头占道经营才保证了他们的利润，更何况他们拥有占道经营的“特权”，但这个特权不过是地方政府在实践中的一种策略性默许，并无明文规定，也无任何制度保障，更不意味着街头管理要放任自流。由上可见，维族等少数族群在城管人员执法时公开暴力抗法倾向明显，动辄聚集几十人或上百人围攻城管局、区政府，甚至与公安民警对峙，将一般的行政管理问题升级为民族问题，然后凸显其民族地位、张扬其特权诉求。此时，少数族群成员不问谁对谁错，都会坚决地站在本民族一边，向城管部门和政府施压，要求政府退让，显露出狭隘的民族主义情绪。

在上述个案中我们看到，城管人员与少数族群摊贩剑拔弩张的对峙，最后往往是政府采取退让策略平息事端，这种无原则的处理策略导致两个严重后果：①一线行政人员见政府无底线地退让，积极作为不如消极应对，于是对少数族群违规经营者的管理日益放松、得过且过；②少数族群摊贩见群体抗法能够促使政府的让步，他们会要求更多权利，采取更多群体行动。

笔者调研时一直纳闷为什么政府在少数族群摊贩管理上措手不及且缺乏基本的心理素质和治理经验，反而是一线行政人员对少数族群违规经营者有着准确的把握和定位。有一线队员说“不是我们管不了他们，而是政府下不了决心，要是领导不怕丢乌纱帽，我们一定能管好！”少数族群违规经营群体的每一次群体暴力抗法似乎都能获得进一步的利益空间，秘密在于政府在涉及民族的问题上过于敏感，从而回避退让。地方政府以照顾少数族群为名消解暂时的危机，强化了少数族群中不轨者的“成就感”。此举的另一意外后果是，特定的几个少数族群中的少数街头经营者的特权引发了其他民族摊贩的不平衡心理，形成同一区域、同一经营种类之间的不公平竞争，其他群体反城管、反政府的情绪逐渐累积，为城市治理的整体性冲突埋下伏笔。

三、大城市少数族群摊贩治理的过程与逻辑

H市虽然在政策上对少数族群摊贩实行特殊照顾，但城市管理的考核标准从未将少数族群身份列为例外因素。在压力型体制下，一线行政人员尽管不情愿，但不得不去面对少数族群摊贩以完成基本任务。在城管这样一个责权利严重失衡的部门，若要完成城市管理的基本目标，就需要基层政府和一线行政人员充分发挥能动性，挖掘体制内、外资源，在“不出事”的前提下实现街头秩序[38]。城市管理中的族群问题主要表现为普通摊贩违规占道经营问题和灰黑团伙违法收租两种情况。

(一)精英治理

2000年左右，少数族群流动人口在H市逐渐聚集，对街头管理的影响逐渐凸显。2000～2010年左右，城管人员街头执法手段较为强硬，与少数族群经营群体的暴力冲突不断，随着双方的不断磨合以及少数族群内部组织体系日益成形，街头管理逐渐从暴力对抗到精英治理，并实现了大体平衡。

个案6：维族人崇尚武力，你说得再多没有用，如果你打得赢，他就服你。汉族摊贩看到我们就跑了。他们(维族)不但不跑还跟我们对着干，他们喜欢抱团，动不动就来百把号人。他们也守信用，如果打输了，答应不再来这里，他肯定不会再来了。(望楚区城管局天书中队YL)

维族群体占道经营的顽固性、暴力抗法的常态性，加上与一线城管人员冲突的公开性、复杂性，使得街头少数族群摊贩管理成为治理难题。然而，少数族群摊贩管理并非毫无办法，城管局、民族宗教事务委员会经常与维族精英开座谈会，希望通过精英人物维护街头秩序。这些精英人物既是维族群体中的成功人士，又是同一区域维族人进城的领路人，同时也是本辖区本族的领袖之一。他们通常进城多年，已立稳脚跟，拥有产业、房子、车子等，物质生活丰裕，甚至有人有着市政协委员等政治身份。精英领袖通常会在能力范围内提供保护，同乡之人对领袖报以认同和服从。精英之间经常开会讨论问题，并在不同区域族群之间调和矛盾、化解冲突。如若维族人与政府工作人员发生矛盾，政府会请维族领袖出面调解。“政府/维族精英+城管/维族摊贩”的治理结构通常能够保证街头正常秩序。通过族群精英治理，都市街头管理中的暴力冲突大大减少，街面秩序获得保障。

(二)运动式治理

2011年以来，政府文明执法的要求越来越高，城管街头执法权被严格限制。2011～2014年底，H市出现街头公共空间被各方摊贩势力瓜分的情形，少数族群是其中一支重要力量，而且是唯一一支公开抗法的群体。汉族人团体多在两区交界、主次干道交界等模糊地带占地盘，少数族群摊贩因为享有特权，敢于在明显不允许经营的地带抢占位置，来自M县的维族是最为重要的一个团体。

个案7：原来只有几个M县的摊贩，后来慢慢增加，最多的时候在我们区有七八百人。他们是有组织的，“团结羊肉串”就是他们搞的，意思就是把他们县的人团结起来。他们抢了摊子租给汉族人，生意特别好的地方就自己留着做生意。他们连自己人都不放过，有其他(县市)老乡做生意，他们都不让。我看不下去，讲过他们好多次，说了也没用。二手车市场他们也干预，有个老乡买了几辆摩托车，想运回老家卖了，他们不让。我去调解，他们不听，我就找民委，民委就叫110来了，他们这才老实了一阵子。(青孜，维族摊贩)

青孜所提的M县群体是近几年突然增加的维族团体。势力渐涨的他们并不把老式族群精英放在眼里，他们强占街头公共空间出租谋利，还禁止某些生意，甚至还有人参与贩毒，这个群体中的部分人已经变为黑社会成员。针对这一群体，H市展开了专项治理行动。

2014年是H市创建全国卫生城市的重要一年。这一年，H市城管部门实行了更为严苛的奖惩考核体系，在“创卫迎检”工作前两个月，城管部门将所有能够清理的垃圾都清理干净，能够劝离的占道摊贩都劝离走了，唯独个别少数族群摊贩仍然占据街头违规经营。政府日常的平衡术、精英治理都失效了，各区纷纷上报少数族群摊贩治理难题，请市、区政府领导指示。为此市区创建卫生城市创建文明城市专班多次开会讨论，自2012年10月开始针对少数族群流动摊贩依次部署了如下三项全城性工作：全城换炉、全城告示、全城整治。

面对群众反映日益强烈的炭烧烤油烟扰民问题，政府决定出资为经营烧烤的摊贩将炭炉子换为燃气炉或电炉，换炉计划于2012年10月开始。政府之所以免费为经营户买单，主要是因为炭烧烤经营者多为维族、回族等少数族群群体，如望楚区93个炭烧烤摊位中有74个为少数族群摊贩经营，占比79.6%。沧浪区城管局为了换炉可谓费尽苦心，他们成立了由城管局、街道办、中队队员和民族宗教事务委员会组成的“四人帮教小组”，采取集中开会、一对一帮扶、牵头人约谈等方式，将工作落实到人，并要求队员将政策宣传到位，务必完成换炉工作。2013年底，持续14个月的换炉工作完全到位，但这项浩浩荡荡、费尽心力的工作并未实现预期目标。据维族摊贩讲，电炉烧烤的东西不好吃，加之很多人原本就不愿换炉，于是有的人故意将新炉具弄坏，有的人干脆弃之不用，街面上的炭火炉基本上全部复位。换炉工作虽然失败，但它显示了政府对少数族群的照顾，为后续的刚性治理蓄积了力量。

2014年底，国家卫生城市迎检日逼近，全城城市管理中其他明显的、突出的问题已基本解决，而遍布繁华地段各个角落的维族摊贩仍在继续经营。市政府、市城管局专门开会讨论，要求各区采取一致行动开展占道经营整治工作。各区在整治活动开始前进行了为期一周的宣传工作，逐个通知占道经营者，说明政府将进行整治活动。面对全城性通告，大多数占道经营者并未当真。然而，这一天终于来临，沧浪区政府组织公安、城管等多个部门联合执法，依法暂扣了绝大多数违规经营者的工具。随后，市政府要求各区做好安抚工作，积极与维族摊贩联系，寻找妥善的解决办法。不少新来的维族摊贩表示想要回家，政府便出钱将他们的经营工具买下，为他们买了返乡火车票。不少持观望态度的维族人，看到沧浪区管控如此严格，要么回家、要么到别的区发展，占道经营者数量大为减少，治理效果明显。

(三)柔性治理

如果说沧浪区动用公安、城管执法人员对全区顽固占道经营摊贩进行治理体现了国家治理刚性的一面，那么，随之的安抚、出资购买经营工具、帮其购买返乡火车票等方式则彰显了政府柔性治理的一面。这种刚柔并济的治理方法是现代国家基层政府面对多条件约束为实现城市公共空间秩序而作出的创新。专断权力容易刺破国家社会关系、衍生政治风险的特征使得现代国家对专断性权力的行使日益谨慎、隐蔽，柔性治理成为比较常用的方式[39]。下面介绍与沧浪区形成鲜明对比的望楚区的治理状况。

在2014年底至2015年初全市占道经营整治活动中，望楚区的治理风格显得非常低调、隐蔽、温柔甚至疲软，该区治理少数族群摊贩运用了以下方法：

(1)将维族摊贩收编为协管员。YM广场有四个摊贩长期占道卖烧烤，街道聘请他们当协管员，每人每月3000元工资，但他们不穿制服、不上编制、不交社会保险，他们的管辖范围就是他们原来卖烧烤的广场，事实上，街道只是出钱让他们不再占道经营罢了。

(2)安排临时性工作。如果维族摊贩承诺不摆摊子，街道还会帮忙安排临时性工作，如在某景点门口穿卡通服装与顾客合影。

(3)相互配合。有检查的时候，你(摊贩)就走，检查结束你再回来，这是最为常见的街头“猫鼠游戏”。H市创建卫生城市创建文明城市期间，街面达到了前所未有的整洁程度，这与多数摊贩配合城管工作回家休息密不可分，这种方法适用于所有摊贩。

(4)请维族警察协助治理。在管理街头维族摊贩上，维族警察比本地警察、城管人员的办事效果要好很多倍，维族摊贩一听是老家来的警察，吓得立即就跑了。

(5)“零点行动”。为了避免公开冲突和市民围观，望楚区多次采取“零点行动”，即凌晨两点钟左右，城管、公安部门联合行动把摆放在公共场所占道经营的摊位、炉子、帐篷收了。少数族群摊贩知道东西被城管收了，也不报警，只是到城管局闹，城管局采取拖延的方式与他们周旋。

前三种方法，尤其是第一种用金钱解决问题的办法明显欠妥，也不可持续，这是在“创卫迎检”重压之下地方政府的无奈之举。队员ZK说，“去年创卫、创文、全国模范环保城市三次大检查，实在管理不过来，我们才出重金收买少数族群摊贩”。“零点行动”虽然有点偷偷摸摸的感觉，但它有效避免了街头暴力冲突。请当地警察协助治理维族摊贩效果明显，给城市治理带来某些启发。

望楚区治理维族摊贩以避免正面冲突为中心，以稳定、和谐为目标，以应付检查为目的，利用金钱、夜间行动、请求外援等方式取得了暂时的治理效果。很快，这种缺乏原则性的策略治理方式的弊端暴露无遗，大量维族摊贩重新归来，其他区的维族摊贩也转移到该区，该区面临更严峻的街头治理难题。

四、多措并举构建城市和谐民族关系

本文通过个案分析，展现了当前城市管理中少数族群问题及其治理逻辑，特别指出地方政府泛政治化的处事风格。另外，地方政府采用的精英治理、利益收买、妥协退让、请求外援等策略为我们提供了正反面的经验、教训，笔者建议地方政府应在以下三个方面作出努力，以完善城市治理体系，构建城市和谐民族关系：

第一，地方政府应当在涉民族事务上真正做到去政治化。当前城市政府在民族问题上的泛政治化思维，强化了少数族群摊贩自我利益的张扬，导致基层行政出现“常规问题民族化，民族问题政治化”的逻辑，街头冲突越来越多，公共空间和公共利益遭到侵蚀。“是什么问题就按什么问题处理，不把与少数族群有关的事都作为民族问题”，“反暴力、讲法律、讲秩序”应该成为不论在任何地方处理涉民族事件的基本原则[40]。内地政府缺乏的就是这种底气和思路，在涉民族事务上要么过度退让、没有底线，要么太紧张、没有弹性。因而，让政治事件归政治，让行政事件归行政，在日常行政中对少数族群问题去政治化才是实现城市社会良治的长久之计。

第二，内地政府应该认真学习民族法规、政策，将与少数族群相关的事与民族问题区别开来，将对少数族群的优惠政策与城市管理法律法规相统一，在法律面前一视同仁，在行政管理中对事不对人，用客观、中立的思维行政。望楚区请维族警察协助治理街头顽固性摊贩取得显著成效的方式，值得进一步探讨。为什么少数族群警察会取得事半功倍的效果呢？首先，这与少数族群警察长期处理民族事务的经验有关；其次，与他们的少数族群身份有关，在同族管理者面前，占道摊贩没有了特权，也无法将个人问题转化为民族问题。在国外多种族城市里，警察队伍也努力实现多种族化，他们通晓各族语言，了解各族文化传统和社区网络，可以提高办案效率，维护城市治安[12]。因而，城市公安、城管等街头管理部门应注重吸纳少数族群成员进入管理队伍，实现治理主体的多族群化，这是应对城市多族群问题的务实道路。

第三，各城市政府应该从根本上转变民族工作思路，将经济扶持和社会扶持相结合，注重城市里的民族文化融合和社会融入。融合不是同化而是相互之间的认同，融合的根本表现在于社会一体化。现在许多少数族群精英在城市开店、买房，全家落户城市，送儿女到当地学校读书，逐渐认同城市的规范和价值。边疆地区暴恐引发内地城市在形式上宽松实质上严控的政策，激发并强化了少数族群意识，不利于民族团结和融合。政府应该逐渐磨平民族之间的差别对待，既不特别监管少数族群，也不对少数族群法外开恩、政策外施惠，将民族问题与日常行政事务区别对待，坚持“反暴力、讲法律、讲秩序”的政治底线，这必然会得到包括少数族群在内的广大群众的认可和拥护。

同时，我们对城市民族融合应该有清醒的判断，不应要求过高，因为在民族身份区别之上还有一个经济分层。汉族农民流入城市同样受到歧视、排斥，存在社会融入难的问题[41]。因而，当前城市民族工作的重点应该是一视同仁地依法依规处理社会管理问题，着力降低少数族群成员在生活习惯和经营方式上与城市社会的冲突，加强不同民族之间的交流和沟通，构建城市和谐民族关系。

注释：

①民族对应英文词汇“Nation”与民族自决、民族主义等政治概念相连，族群对应英文词汇“Ethnic group”，是一种与文化、历史、宗教相连的概念，中国的56个民族实际上是56个族群，故而马戎建议将“XX民族”称谓改为“XX族群”，本文正是在这个意义上使用族群概念。参见马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》(《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第6期)。

②H市城管局系统在具体行政中默许少数族群摊贩一定的占道经营权，即默许少数族群摊贩在非关键时间的非关键路段占道经营的权利，汉族摊贩则不可以。这种占道经营特权处于默认状态，并无明文规定，但部分少数族群在客观上长期享受着这种特权，故而，本文在这个意义上将他们称为特权群体。

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