基层政府的文件治理何以可能？——基于A乡“清洁乡村”的实证分析

蒋永甫　疏春晓

(广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004)

一、问题的提出

在现代官僚制组织中，文件制度是一个重要构件。“行政措施、决议和规令都以文字的形式提出及记录”[1]，韦伯特别强调了文件对于官僚体制运转的作用，包括保持行政决策的持续性、方便上级对下级的问责以及为上级和下级提供保护[2]。在韦伯的官僚制理论中，文件主要用于对官僚制组织的内部管理。现代官僚制结构通过规范的制度、合法的程序、分化的结构和各司其职的政府官员来保证依法行政，管理社会公共事务，但是，在当代中国国家治理中，文件制度具有不同的概念内涵及治理功能。

文件俗称文书、公文，在中文中具有广泛的含义。一般而言，文件是指各级党政机关向下级党政机关发布的包含政策、任务和命令的各种规范性文书的总称，由于带有大红字标题和红色印章，又俗称“红头文件”。文件最初是中国共产党用来发布决定的主要形式，经过长期的演变，形成了日渐成熟的文件制度，并成为国家治理的重要工具。在中国，国家决策以文件形式大量出现，而对国家政策以及上级政权文件的传达、学习和贯彻落实则又是基层政权工作的一项重要内容。文件既是国家政策的载体，也是推进国家政策执行的工具,因此，从国家政策视角来审视农村基层治理，为文件制度提供了一种研究方法。有学者分析了文件在中国政治中的重要作用，提出“文件政治”的概念①。还有学者系统分析了文件制度所具有的政治沟通功能，传递信息、发布行政指令，实施政治统治、政治转换与政治执行的功能[3]。政府决策大量地以文件形式出现，推进政策的执行更离不开文件，可见，在中国政治的运作中，文件是一个重要的构件。正是在这个意义上，中国的国家治理存在典型的“文件治国”或“文件政治”现象①。在各种文件中，“中央文件”无疑拥有最高的权威和最广的适用范围，相应地，中央政策文件成为研究的重点。施从美对1949年以来中央重大涉农文件的制定过程、文本内容和执行后的绩效进行了详尽分析，揭示中央文件对乡村治理中的重大制度变迁的影响[4]。文件作为传达政令的重要工具，是政治系统运转的关键纽带。陈锋指出，在科层化的政府治理体系中，文件通过传递信息和命令，实现了上下级政府的互动“耦合”效应[5]。文件不仅是政治传播的最基本的文本形式之一，而且还是政府决策和政策执行的重要形式，随着研究的深入，文件被引入地方治理的研究当中。改革开放以来,高度活跃的地方政府出台了大量政策性红头文件,以规范和管理自己辖域的经济社会发展。李林倬针对过去的研究主要集中于“中央政策文件”,分析了其中的不足并转向关注县级政府的文件治理[6]。罗大蒙等进一步研究了乡镇政权的文件生产过程，认为基层政权的文件生产包含“象征”与“效能”两个维度，它既是基层党政领导的“权力符号”，也是地方政府政策贯彻执行和推动工作落实的压力机制以及地方治理变革和制度创新的有力推动工具[7]，但是文件如何介入基层治理以及文件治理的过程如何等问题仍然语焉不详。

笔者把研究限定于一个农村基层治理场域，以文件作为研究对象，通过关注基层政权的文件治理现象，分析国家政策如何通过文件传导到基层政权，基层政权又是如何运用文件推进国家政策的执行的内在机理。通过构建文件治理的分析框架，揭示“中心工作”“运动式治理”与文件的内在关联。以A乡的清洁乡村活动为例，分析处于国家与社会节点上的乡镇政权如何进行文件生产以及乡镇政府文件如何传输到社会。通过乡镇政权的文件运行过程，揭示国家与社会如何通过文件产生互动以达成政府的治理目标。

二、基层治理：中心工作、运动式治理与文件

后农业税时代以来，乡镇政权的治理困境引起了广泛的关注。周飞舟指出，在后农业税时代，乡镇政权经历了从“汲取型”政权到“悬浮型”政权的转变，从而处于“半瘫痪”状态，无法提供有效的公共服务和社会治理[8]。项继权指出，乡镇基层政权主要面临“财政困难”“组织行为异化和功能失调”“权力合法性”的三重危机[9]。乡镇政府在财政上主要依靠上级转移支付，没有什么实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品，成为事实上的县级政权组织的派出机构，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”[10]。正因为乡镇政府作为农村基层治理主体的作用虚化，导致其治理能力大大弱化，但是，这种关于乡镇治理困境的研究并不能揭示基层治理的真实图景。事实上，在当代中国农村治理中，上级政府甚至中央政府才是基层治理的真正决策者，决定着农村基层治理的内容与形式，而基层政权既可以成为被动的“应付者”也可以成为忠实的执行者，因此，从国家政策的高度重新审视农村基层治理，乡镇政权并非处于“半瘫痪”状态，正如吴理财所指出的那样，“农村基层政府在某些符合自身利益的工作上又表现出超强的行动能力”，并且可以做到“随时强势地介入乡村社会内部”[11]。

在当代中国高度中央集权的政治体制下，从中央到地方形成一种权力金字塔层级结构，不同层级政权的职能目标和工作性质相近，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐减小，从而形成一种层级制治理结构。下级政府向上级政府负责，上下级政府之间呈现“命令-服从”关系。由于缺乏明确的职权分工和相对残缺的政府功能，地方政府特别是基层政权甚至都不能作为严格意义上的治理主体，而是仅仅作为上级政府在地方的执行机构，起到上传下达、监督执行的作用。乡镇基层政权由于缺乏一级政府应有的财政权，更是处于一种缺乏政权自主性的政权依附者的角色，其工作的内容与形式往往由上级政府来决定和推动。

首先，基层政权的工作内容与形式主要由国家政策来形塑。农村基层治理一直是国家治理的基石，国家现代化进程启动以来，国家通过权力下沉的方式，力图将国家权力根植于乡村基层，一方面有效汲取农业剩余以促进国家现代化发展，另一方面力图维持乡村的稳定。从人民公社体制到“乡政村治”体制的演变，揭示了国家与社会的互动与形塑，但是，由于“汲取型”国家体制未变，乡镇政权成为一个事实上的“汲取型”政权，再加上基层政权的“内卷化”，农民负担过重引起了国家与农民关系紧张导致20世纪90年代以来严重的乡村治理危机。为了解决乡村治理危机，国家在世纪之交启动了农村税费改革，并于2006年全面取消农业税。以农业税费改革为契机，国家启动了一个“以工业反哺农业，以城市反哺乡村”的国家治理转型，与此同时，乡镇政权的工作内容也实现了由汲取型向服务型政权的转型。就工作形式而言，由于“以人为本”的价值观念的倡导以及整个社会开放程度的提高，上级政府由默认到越来越不能容忍乡镇政权为了完成各种行政任务而采取“非常手段”，可见，国家政策决定了农村基层治理的内容与形式。

其次，基层政权的运转主要围绕中心工作来进行。国家政策和上级政府的行政任务构成乡镇政权的中心工作，完成中心工作的“运动式治理”便成为基层政权的一种常态化的工作机制。中心工作是相对于常规性工作而言的，它是围绕上级部署的各种任务而展开的阶段性工作。“基层政权的行政行为在一段时间内一般围绕某个工作中心展开，这被称作‘中心工作’”[12]。一个中心工作的完成，伴随着另一个中心工作的开始。从过去的征购任务、计划生育，到现在的乡村清洁、精准扶贫和农业产业结构调整等，基层政权的运转主要围绕这些中心工作而展开[13]。由于中心工作往往辅之于相应的考核检查，乡镇必须不计成本和代价予以完成，而要满足中心工作，就必须动员所有的行政力量，围绕工作重心重新组合，因此，这是一种“运动式治理”[14]。在中心工作的驱动下，基层政权基本上处于一种运动状态。中心工作往往就是“运动”，运动化成为基层政府工作的常态。乡镇政府的职能运转突出地表现出运动化的特征，即以特定需要的政治动员取代常规的行政管理，政府工作演变为此起彼伏的“运动”[15]271。运动化的政府运作机制表现为在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，完成上级部署的中心工作。运动式治理可以集中有限的国家治理资源解决突出的社会治理问题，是执政党与政府在“实用理性”主导下面临资源瓶颈问题的理性选择。运动式治理的突出特点是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。运动式治理是一种自上而下动员型的群众运动，是一种贯彻魄力型领袖意志的强力治理[16]。这些运动式治理的行为常常由自上而下的指令启动，甚至来自上级领导的主观意志，但它们的出现不是任意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上。周雪光把这一类现象背后的制度基础称为“运动型治理机制”[17]。

中心工作要靠运动式治理来完成，而运动式治理则主要依托行政手段来推进，因而，文件作为一种行政手段便得到了广泛的运用。在运动式治理中，上下级政府之间通过文件传递政策命令、下达行政任务，文件成为运动式治理中最为依赖的一种常规治理手段。对于上级政府而言，其通过文件传达政策和发布政令，实现对地方社会的嵌入式治理。这是因为，首先，文件承载着权力。文件主要是由党政机构相关领导班子、主要负责人甚至一把手单独制定的，反映领导班子和领导者的意志，因而成为上级政府向下级政府行使权力的重要形式,它表明各级具有文件制定权的政权拥有对下级政权的至高无上的地位与宰制能力。其次，相对于法律规范的严格程序规范要求，文件的制定程序相对简单，也缺乏权力制约，同时又具有临时性、间断性和强制性等特征，非常契合运动式治理的逻辑。

对于下级政府特别是基层政权而言，文件同样是一种治理的手段。首先，文件特别是红头文件具有较强的权威性和合法性。在权威性和合法性的层次上，发文主体的层次越高，文件的权威性和合法性就越强。地方政府特别是基层政权的行为，依托上级文件便具有一定的权威性和合法性，可以有效节约治理成本。其次，乡镇基层政权处于国家行政体系的末梢和官僚体系内部文件传输的终端，它主要是上级文件的承接者和执行者，“一个乡镇一年中接收的文件总量在300至500种之间”，同时也是文件的生产者，“大致说来，每个乡镇一年中下发的文件在100种左右”[15]169。作为上级文件的承接者和执行者，文件成为政策贯彻执行和推动工作落实的压力机制。作为文件的生产者，文件又是基层政权可以依赖的一种治理手段。通过文件这个载体，权力化为“运动式治理”的各项指示、目标、任务以及奖罚，可以得到高效的运作。

三、文件治理：一个乡镇的案例分析

“美丽广西·清洁乡村”是广西壮族自治区党委和人民政府贯彻落实党的十八大关于建设美丽中国和中央关于抓好党的群众路线教育实践活动决策部署的一项重要工程。广西壮族自治区党委和人民政府决定自2013年起，用2年时间在全区开展“美丽广西·清洁乡村”活动。自治区党委和政府的文件下发至地方各级党委和政府，地方各级党委和政府高度重视，把“清洁乡村”活动作为一项重大政治任务来推进。根据《中共宜州市委员会办公室、宜州市人民政府办公室关于印发〈“美丽宜州·清洁乡村”活动方案〉的通知》，在宜州市开展“美丽宜州·清洁乡村”活动。在这个过程中，文件通过自上而下的传导，把自治区党委的决策部署作为中心任务确定下来，并通过文件完成了官僚体制内的动员。“清洁乡村”活动的重点是农村基层，因此，整个活动的压力就落到了乡镇基层政权身上，成为乡镇治理中压倒一切的“中心工作”。需要指出的是，不同的政府层级在落实这项中心工作时面临不同的任务环境和完成中心工作的行政资源。到了最基层的乡镇政权，就是努力挖掘不同的治理资源。

宜州市A乡位于宜州市西北部，其辖1个社区、11个村、157个自然屯和209个村民小组，总人口24 302人，共7428户。全乡总面积285平方公里，是个地少山多的乡镇，产业以甘蔗、桑蚕等农业为主。全乡有党员663名，其中农村党员610名，占92%。乡党委下设16个党(总)支部，其中乡直单位党支部4个，村(社区)党支部12个。如何贯彻执行上级政府的清洁乡村工作，A乡的文件治理提供了一个鲜活的案例。在中国特色的文件治理中，自上而下的发文件构成一种政府运行的惯性。对于乡镇政权而言，它是上级文件的接收者，贯彻和落实文件是一种常态的工作机制。为了贯彻和落实上级文件精神，乡镇政府本身也要生产文件，通过向其所属的下级组织下发文件来布置和促进某项工作，既是一种行政惯性，也是一种治理手段。

(1)在清洁乡村活动中，制定活动实施方案是整个活动开展的起点和依据。2013年5月6日，中共A乡委员会和A乡人民政府发布《关于印发〈A乡开展“美丽A乡·清洁乡村”活动实施方案〉的通知》，决定从2013年起，用2年时间在全乡开展“美丽A乡·清洁乡村”活动。根据文件，“美丽A乡·清洁乡村”活动实施方案包括：活动目标、指导原则、主要任务、活动安排、资金保障和组织保障等,其中最为重要的是活动安排、资金保障和组织保障，这是实现任务的关键措施。

在活动安排方面，A乡确立了宣传发动、全面推进、巩固提升和验收总结四个阶段,并确立了每个阶段的时间和活动内容，其包括领导带头、包片指导的工作责任制以及建立健全清洁乡村活动投入保障机制、制订完善文明的村规民约和广泛开展文明创建评比活动等。

在资金保障方面，主要从以下几个方面筹集资金：①乡财政安排专项资金，②乡相关部门从有关涉农项目资金中整合部分资金，③其他乡直单位、国有企业、金融单位出资支持，④鼓励民营企业和社会力量捐资支持，⑤农村“一事一议”财政奖补资金，⑥农民自愿筹资投劳。

在组织保障方面：①建立活动领导小组及工作机构。成立了以乡党委书记为组长、乡长为副组长以及乡党政主要领导为成员的“美丽A乡·清洁乡村”活动领导小组。领导小组下设办公室、宣传组、资金组、项目规划组、督查指导组、考核验收组、“清洁家园”活动工作组、“清洁水源”活动工作组和“清洁田园”活动工作组。②派出工作队(组)实行分级包片指导推进。

(2)在整个清洁乡村活动中，如何发挥基层党组织和党员的先锋作用是关键。中共A乡委员会发布《关于印发〈A乡开展“美丽A乡·清洁乡村党员先锋行”活动实施方案〉的通知》，该文件主要是落实中共宜州市委员会《关于印发宜州市开展“美丽宜州·清洁乡村党员先锋行”活动实施方案的通知》的文件精神，活动内容更为具体，包括：①召开一次动员倡议会，②制定一套整治方案，③组建一支党员先锋队，④开展一次集中清理活动，⑤进行一次公开承诺，⑥签定一份清洁责任书，⑦选树一批先进典型，⑧建立健全一套好机制。为保证活动实施方案的顺利实施，成立了以乡党委书记为组长、乡党委副书记和乡人大主席为副组长以及乡党委各职能部门领导为成员的党员先锋行活动领导小组，以加强对活动的组织和领导。

(3)评选既是落实中心工作的手段，也是检查中心工作完成情况的督促检查。2013年6月5日，中共A乡委员会和A乡人民政府发布《关于印发〈A乡评比清洁卫生村、屯、户及优秀保洁员实施方案〉的通知》，要求各村(居)委会、各乡直单位认真组织实施《A乡评比清洁卫生村、屯、户及优秀保洁员实施方案》，文件确立了评比范围、评比项目和方法，评比的组织领导和评比细则，其评比结果将作为各村绩效的重要依据。2013年6月7日，中共A乡委员会和A乡人民政府发布《中共A乡委员会 A乡人民政府关于评选2013年第二季度清洁卫生村、屯、户的通知》，确立2013年6月15日开展评比清洁卫生村、屯、户活动，该文还规定了评选范围、时间要求、项目与方法以及指标分配情况。评选活动结果也用文件的形式下发，2013年6月26日，中共A乡委员会和A乡人民政府发布《关于表彰2013年第二季度清洁卫生村、清洁卫生屯、清洁卫生户的决定》，并附A乡2013年第二季度清洁卫生村、清洁卫生屯、清洁卫生户名单。

(4)在推动清洁乡村活动中，A乡党委和政府注重发挥基层党组织和群众自治组织的作用，形成了“党领民办、群众自治”的工作模式。2013年6月7日，中共A乡委员会发布《关于在全乡范围推行“党群理事会”制度进一步推进“美丽A乡·清洁乡村”活动的通知》，通知要求在全乡范围内推行“党群理事会”制度，进一步推进“美丽A乡·清洁乡村”活动扎实有效开展，给群众带来清洁的家园、清洁的田园和清洁的水源，各村党总支部要指导各自然屯成立屯级党群理事会，以党内带党外、党员带群众，党群共谋发展，解决自然屯在活动中遇到的问题。文件还要求在全乡成立157个党群理事会，并具体规定了这项工作的方法步骤，为保障实施这项工作，成立了领导小组及下设办公室。“党领民办、群众自治”清洁乡村工作模式的实质是：通过加强基层服务型党组织的建设，增强党组织、党员在“三农”工作中的号召力、凝聚力、公信力和执行力，建立党组织、党员直接联系群众的“绿色通道”，构建党与群众同心同向、紧密结合的党群理事会等群众自治组织，让主体责任、自主权和受益权回归群众，做到群众自我规划、自我筹资、自我建设、自我使用和自我管理，激活群众自治在推进“清洁乡村”活动中的巨大能量，实现由“要我做”向“我要做”的根本性转变，解决“清洁乡村”活动“一阵风”“走过场”问题，从而实现“清洁乡村”活动扎实深入、持久开展，其主要做法可概括为“引、放、议、评”四字诀。

2013年7月1日，中共A乡委员会发布《关于印发〈A乡关于进一步推进清洁家园、清洁水源、清洁田园整治工作实施方案(试行)〉的通知》，文件不仅要求各村(社区)委员会认真遵照执行，还规定了各项工作的验收标准并提供奖励措施。

截至2013年8月，A乡群众自筹资金109.8万元，建成投用垃圾焚烧炉123座，推选保洁员137人，落实保洁费40万元，新建蚕沙池260个，共开展清理行动258次，清理水源150多处、水沟123公里，清除垃圾2820吨，村屯垃圾实现“屯收集、屯清运、屯处理”，彻底改变了乡村环境“脏、乱、差”现象。A乡在落实“美丽乡村”活动中创造的“党领民办”工作模式受到广西壮族自治区主要领导的批复，并进一步向其他乡镇推广。在A乡的整个“清洁乡村”运动中，文件展示了基层治理的生动图景，在这一图景中，乡镇政权是整个活动的指导者、规划者和管理者。

四、基层政权的文件治理评析

在整个“清洁乡村”活动执行过程中，乡镇既是上级政府文件的接收者、执行者，也是文件的生产者，文件成为基层政权的“运动式治理”的重要工具，有效推进了中心工作的完成。透过一个乡镇的文件生产，可以发现清洁乡村工作的全景图，同时，通过清洁乡村工作的全景图，可以揭示文件在农村基层治理实务中的地位与作用。

(一)文件是基层政权实现社会动员的重要手段

农村基层政权不仅是上级文件的接收者，而且也是文件的生产者。用文件来落实文件，一方面具有反讽色彩，另一方面确实反映基层治理的实际情况。国家层面的宏观政策经由行政层级体系的文件传导，转化为基层政权的各项中心工作。中心工作对基层政权具有重要意义，基层政权为了完成中心工作采取运动式治理机制，文件是运动式治理的一种重要动员方式。上级政府的文件主要完成官僚机制内的动员，包括人员动员、资源动员等。在清洁乡村工作中，通过下发文件，实现各级党委、政府部门全部参与到该项中心工作中，制定了一系列的奖惩制度。基层政权的文件则主要致力于社会动员，以清洁乡村工作为例，群众是清洁乡村活动的主体和生力军并且是最直接的实施者和受益者。群众的主动参与度是活动能否取得长效成果的决定性因素，因此，这项工作的关键是实现社会动员、激发群众参与活动的积极性并且充分发挥群众在清洁乡村活动中的主体作用。乡镇政权的文件生产完成了官僚体制内部动员到社会动员的转化、实现了清洁乡村工作深入开展的持久性。

(二)基层政权文件的效果取决于农村社会半政权性质的自治组织和党组织

基层政权处于国家行政体系的末梢，在文件政治中主要处于文件接收者的角色。在高度政治化的年代，文件是政治传播的最基本的文本形式之一，对上级政权机构文件的传达与学习是基层政治生活的一个重要内容。改革开放以来，文件成为上级政府政策制定、推进政策执行的重要手段，文件的执行功能得到了强化和突出。对于乡镇政权而言，通过自上而下的发文件仍然是一种治理策略，只不过这种策略要达成治理目标需要有下级组织来受文和办文。农村基层党组织和基层群众自治组织成为基层政权文件的承担者和执行者。在“清洁乡村”活动中，乡镇政权是活动的领导者、组织者和推动者，肩负着具体指导、推动和参与整个活动的任务，把握着活动的方向，而农村基层党组织、村民自治组织则是活动中具体执行者。农村党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用能否发挥，是“清洁乡村”活动取得实效的前提，因此，加强基层党组织和党员队伍建设、加强村民自治组织的建设是乡镇基层政权文件治理成功与否的关键。

(三)基层政权的文件治理仍然具有“集权的简约治理”特征

“集权的简约治理”是黄宗智提出来的一个分析概念，主要用来分析传统国家在其政府与社会的关键性交汇点上的实际运作，包括半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法[18]。简约治理反映的是传统士绅、地主等地方社会中的精英群体和地方性规范在传统乡村社会公共治理中所担当的重要角色。中华人民共和国成立后，地主、士绅阶级被消灭，家族、宗教等传统共同体遭受沉重打击，农民获得彻底解放，但是，通过农村基层党组织和自治组织建设，国家仍然可以实现集权的简约治理。基层政权的文件治理仍然需要在地方性的乡村社会建立自己的支持体系，形成国家权力延伸到社会的触角和机构，以便更好地实现对社会的间接治理。

(四)基层政权的文件治理反映农村基层政权的行为逻辑

文件治理本质上是一种政策治理，政策主要体现执政者的治国方略，它具有易变性、随意性等特征。针对不同时期不同的社会问题，可以制定不同的政策。政策有时要打破常规的法律秩序，因而不是一种常态社会的治理机制。伴随着国家治理体系的转型，法律而非政策将成为主要的治理手段。在法治中国建设的当下，通过发布“红头文件”来推进政策执行，仍然是政府的运行惯性。基层政府仍然习惯于向下发文，布置工作任务。文件治理一旦形成惯例，就会形成路径依赖，另外，在当下中国，社会自组织化力量的发展与党和政府努力把社会组织纳入党和政府管理范围的行政化力量正呈现出胶着状态，这种力量对比将决定文件治理的未来前景。

五、结语

在中国高度中央集权的政治体制下，基层治理与国家政策始终处于一种互动状态。国家政策通过“压力型体制”与“政治锦标赛机制”传导到基层政权，成为基层政权的中心工作，基层政府为了完成这一中心工作，往往采取“运动式治理”的方式来完成上级设定的任务目标，而文件则是运动式治理的一个主要工具，可见，中心工作、运动式治理和文件成为农村基层治理的常态。

注释：

①参见Carol Lee Hamrin，Suisheng Zhao：Decision-makinginDeng’sChina:perspectivesfrominsiders(New York:Routledge，1995)。

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