乡村振兴视阈下苏北推进新型城镇化的路径及对策研究

丁浩

摘 要：城镇化是现代经济增长的强大推动力，推进新型城镇化是实现我国现代化进程的必由之路;實施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。本文基于乡村振兴视阈，系统阐述了苏北推进新型城镇化的意义及成就，深入分析了苏北城镇化发展中存在的问题，基于苏北实际域情提出了推进苏北新型城镇化的路径和对策，以期推动苏北新型城镇化的发展，加快建设“强富美高”新江苏。

关键词：乡村振兴;苏北;新型城镇化

中图分类号：F127      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）12-0075-03

一、 引言

“坚持走中国特色新型城镇化道路”是党的十八届三中全会中明确提出的指导思想，也是实现我国现代化进程的必由之路，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》进一步明确了推进新型城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务，对我国推进新型城镇化进行了具体部署。党的十九大提出实施乡村振兴战略，实施乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，从顶层设计到精细入微，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。乡村振兴和新型城镇化之间存在紧密的联系，一方面，目前乡村振兴面临的突出问题是农业农村基础差、底子薄、发展滞后，解决该问题的不二选择是发展农业农村现代化，这必然要求大量农业人口有序向城镇转移，而这又是新型城镇化的核心内容。从此意义上说如没有新型城镇化的持续推进就不可能有农业农村的现代化，也就不可能实现乡村的全面振兴。另一方面，乡村振兴又是新型城镇化顺利推进的重要依托和保障，没有乡村振兴，就没有农村农业现代化，就不可能顺利推进新型城镇化。因此，应立足于实际，全面贯彻落实乡村振兴战略，以乡村振兴促进新型城镇化，以新型城镇化带动乡村振兴，实现乡村振兴和新型城镇化的良性互动和深度融合发展。

建设“强富美高”新江苏是习近平总书记对江苏发展的总定位，江苏省分为苏北、苏中、苏南三大地域且发展极不平衡，其中苏北地区主要包括徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁五地市及其所辖的县市所组成的区域范畴，面积约占江苏省的50%以上，户籍人口占全省45%以上。由于社会历史等多方面原因，苏北地区一直都是江苏社会经济发展的洼地，是建设“强富美高”新江苏的薄弱地区和难点所在，同时也是潜力地区和重点所在。因此，在乡村振兴战略视阈下研究苏北推进新型城镇化的路径和对策，对于探寻切合苏北实际域情，彰显苏北特色的新型城镇化发展路径及相应促进之策，激活新型城镇化的强大引擎，带动苏北乡村全面振兴，实现苏北经济高质量发展，加快建设“强富美高”新江苏和促进江苏区域协调发展等具有重大现实意义和深远历史意义。

二、 苏北城镇化发展的现状

改革开放以来，苏北城镇化水平稳步快速提升，先后呈现出农村经济体制改革和乡镇企业蓬勃兴起带动小城镇繁荣，各级各类开发园区建设推动中心城市和县（市）城镇发展，以及新农村建设和科学发展引领城乡一体化进程等鲜明特点，尤其是江苏省“十二五”时期实施的城乡发展一体化战略，把沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴、徐州都市圈和淮安增长极分别列入江苏省“一带两轴、三圈一极”的城镇体系空间结构进行规划建设，苏北城镇化明显加速，城镇发展空间不断实现优化，当前已进入以提升质量为主的发展新阶段。

（一）城镇化发展迅速，区域差异趋向收敛

进入21世纪以来，随着苏北地区经济的快速发展和工业化推进速度的不断提升，苏北城市化进程不断加快。2009年，苏北城镇化率仅为44.8%，至2017年末苏北城镇化率已达61.6%，高出全国平均水平近3.1个百分点，相对2009年提升了16.8个百分点。根据美国城市地理学家雷·诺瑟姆的城镇化三阶段理论模型，苏北正处于城市化加速发展阶段。苏北与全省、苏中和苏南地区间的差距不断缩小，区域差异不断收敛。2009年，苏中、苏南和全省城镇化率分别为52.3%、67.9%和55%，2017年末城镇化率分别为65.7%、75.3%和68.8%。2009年苏北城镇化率与其差距分别为 7.5、23.1、10.2个百分点，到了2017年差距分别降低到了 3.1、12.7、6.2个百分点，分别收敛了4.4、10.4、4个百分点。苏北与苏中、苏南、全省城镇化率差距不断缩小，这表明近十年苏北城镇化进程相对于苏中、苏南较为快速。苏北目前基本形成了以大型区域性中心城市为龙头、中等城市为骨干、重点中心镇和特色小城镇为基础的新型城镇等级体系，城镇发展模式也初步呈现多元化趋势。

（二）综合实力不断提升，经济结构持续优化

2016年，苏北GDP完成18160.2亿元，人均GDP达到60225元，分别为2009年的2.52倍、2.53倍，公共财政预算收入1696.3亿元，是2009年的3.14倍。主要经济指标增幅持续高于全国全省平均水平，部分指标增幅位居全省前列，经济增长质量不断提高。三次产业结构由2009年的14.8∶49.1∶36.1调整为2016年的10.9∶44.2∶44.9，第三产业提高了3.9个百分点，第三产业比重明显提高，产业结构调整成效显著。

（三）城乡居民生活水平不断提高，社会文明程度日益提升

苏北城乡居民收入水平不断提高，2016年，苏北城镇常住居民人均可支配收入28515元，比2009（14101元）年增长57.2%，城镇居民人均消费支出17163元，是2009年（9355元）的1.83倍;农民人均生活消费支出10929元，是2009年（4474元）的2.44倍;2016年苏北城镇恩格尔系数为31.4%，较2009年（36.6%）下降5.2个百分点;2016年苏北农村恩格尔系数为32.3%，较2009年（40.0%）下降7.7个百分点，居民富裕程度不断提高。棚户区改造和保障性安居工程建设大力推进，如徐州市建设了幸福家园示范小区50多个，省三星级康居乡村60多个。

（四）城乡基础设施建设扎实推进，公共服务水平显著提升

基础设施既是城镇化发展的前提，同时也是发挥城镇功能的物质保障。近年来，随着“一带一路”“江苏沿海地区发展规划”和“东陇海地区国家主体功能区规划”等国家战略以及“振兴苏北”、省新一轮铁路建设、“振兴老工业基地”“苏北计划”“苏北中心城市建设”“徐州都市圈”“东陇海产业带”“城乡发展一体化综合配套改革”等省级战略的实施，苏北地区交通能源等基础设施建设投入不断增加，城乡基础设施建设稳步推进。截至2016年底，苏北等级公路里程达69434千米，高速公路达1855千米。医疗、教育、就业和住房等社会保障支出逐年增长，社会养老保险和社会医疗保险参保率保持在95%以上;农村低收入人口整体实现4000元脱贫目标，城镇登记失业率保持在3%以下，城镇职工基本医疗保险、新型农村社会养老保险覆盖面均在95%以上，村庄环境整治成效明显，生产生活条件明显改善。

三、 苏北城镇化发展中存在的问题

尽管苏北城镇化建设取得很大成绩，但是也存在诸多必须高度重视并要着力解决的矛盾和问题。

（一）城镇化水平不高，地区发展不平衡

2017年末，尽管苏北城镇化率已提升到61.6%，但和苏南相比仍存在较大差距，目前，苏北仍处于城市化快速发展的中期阶段，而苏南城镇化率超过70%，已经进入城镇化高级阶段。苏北城镇化率最低的宿迁为58.5%，苏南城镇化率最高的南京为82.29%，两者差距约为24%。按照江苏省城镇化发展规划，至2020年江苏省城镇化率将达到72%，为此苏北必须保持每年约2%以上的城镇化率增幅。苏北地区内城镇化发展不平衡，2017年，苏北地区盐城城镇化率为 62.9%，徐州城镇化率为63.8%，连云港城镇化率为61.7%，淮安城镇化率为61.3%，宿迁城镇化率为58.5%，城镇化率最高的徐州和最低的宿迁两者相差高达5.3个百分点。

（二）体制机制障碍凸显，城镇化质量不高

城镇化是劳动、资本、土地等生产要素在一定制度下不断流动重组的结果。目前的户籍制度、土地制度、教育制度、社会保障制度等一系列体制机制弊端阻碍了生产要素的自由流动，严重制约苏北新型城镇化的发展，导致苏北城镇化质量不高。城镇化质量不高主要表现在户籍城镇人口比重较低、外来人口与本市人口收入差异较大、农民工子女与城镇学生受教育权利不平等、半城市化问题比较突出、公共资源配置不合理等诸多方面。根据我国2013年《中国城镇化质量综合评价报告》，苏南城镇化质量明显高于苏北，从公布的排名结果看，除镇江位列全国36名外，其余4市均位列前15名，其中苏州高居第9位。苏北五市中，排名最靠前的淮安也仅是55名，徐州75名、盐城90名、宿迁91名、连云港146名。

（三）中心城市功能不完善，产业支撑相对较弱

2016年，苏北5市中，仅徐州GDP突破5000亿元，为5808.52亿元，与苏南的常州市大体相当。此外，盐城约为4576亿元，淮安约为3048亿元，连云港、宿迁二市均没有超过2500亿元，体量仅相当于苏南一些县级市的GDP。偏小的经济体量导致这些中心城市首位度还不够高，综合功能还不够完善，城市发展水平和吸纳集聚力相对偏弱，区域辐射和带动作用还不够强。同时，县城和小城镇整体发展水平有限，中小城镇层次不高，就地城镇化动力弱化。另一方面，苏北和苏南相比，产业支撑相对还较弱，产城一体化程度较低，工业化与城镇化良性循环和高效互动格局还尚未形成，这必然导致劳动力吸纳能力较弱，农民市民化严重滞后，进而阻碍了苏北新型城镇化发展。

（四）城乡发展不同步，农村发展严重滞后

长期以来，苏北城镇化发展仍以“城乡割裂、城乡二元”的传统模式为主导，城镇化过程未能有效带动农业和农村现代化。在计划体制下，政府通过工农产品价格剪刀差将农民收入吸附到城市，用于城市与工业发展。实行市场经济体制后，政府又通过农村和土地价格剪刀差将农民的土地收入的绝大部分转移到城市，用于城市与工业发展。现行的户籍制度、社会保障与教育制度等都明显向城市倾斜，又进一步加剧了城乡差异。苏北地区城乡二元结构问题十分突出，城乡居民可支配收入差距较大，2016年达13413元，农民收入约为城镇居民收入的1/2;农民持续增收的长效机制尚待完善，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置仍存在制度性障碍，苏北农村发展滞后已成为江苏建成小康社会和建设“强富美高”新江苏的“短板”。

四、 乡村振兴视阈下推进苏北新型城镇化的路徑和对策

总体来看，改革开放以来的经济持续快速增长，工业化城镇化互动发展的实践与探索为苏北推进新型城镇化奠定了坚实基础，积累了丰富经验。随着国家新型城镇化、长三角发展一体化、长江中国经济新支撑带等重大战略的实施，苏北推进新型城镇化面临着良好的发展机遇和广阔空间。目前，我国经济处于新常态，江苏将进入“迈上新台阶、建设新江苏”取得突破性进展的重要历史阶段，苏北城镇化将进入以提升质量为主的快速发展新时期。特定的内外部发展条件和环境，决定苏北推进新型城镇化必然要以深化体制机制改革根本动力、以有序推进农民市民化为首要任务、以产业转型升级为重要支撑、以优化城乡空间布局形态为基本方向、以促进城乡可持续发展为基本要求，植根于苏北区域资源禀赋的土壤和基础，根据苏北自然区位、资源禀赋、历史文化传承等要素特点，把握新趋势，探索具有苏北区域特色的新型城镇化发展道路。

（一）科学制定城镇发展规划，构筑苏北新型城镇体系

城镇发展规划是城镇建设和发展的蓝图，是推进城镇化有序发展的重要前提和保障。苏北各市要尽快与国家、省新型城镇化与城乡发展一体化规划对接，确定各城镇发展的增长边界，切实构建以大城市（中心城市）为龙头、以县城小城市为骨干、以重点中心镇和特色小城镇为基础，大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。首先，大力发展中心城市。积极建设徐州、连云港、淮安、盐城和宿迁苏北五个中心城市，加快提升其城市首位度和城市综合服务功能，进一步增强其中心城市的凝聚力和影响力，充分发挥其对苏北城镇化发展的带动和引领作用。其次，高度提升发展小城镇的战略地位。小城镇是城市与农村互相联系的重要节点和桥梁，在推动新型城镇化、转移农村剩余劳动力等方面的地位举足轻重，也是实现乡村振兴的最有力的突破口。苏北地区现有小城镇525个，小城镇数量多，发展水平不高且发展不平衡，具有巨大的发展潜力和空间。根据苏北实际，高度提升发展小城镇的战略地位，努力创建一批工业强镇、区域重镇、商贸旅游名镇，打造一批商贸物流、休闲旅游、科技教育、民俗文化传承等多元特色小镇，使之成为吸引农民的“点”、聚集产业的“结”、区域发展的“极”、乡村振兴的“纲”，充分发挥小城镇连接城市和农村的纽带作用和促进乡村振兴的辐射带动作用，推动农村产业发展与新型城镇化相结合，以实现农民就地城镇化。

（二）实施乡村振兴战略，夯实苏北新型城镇化发展基础

乡村是苏北农业、田园生态、传统文化的重要载体和人口蓄水池。没有苏北乡村的振兴，就没有苏北农村农业现代化，就不可能顺利推进苏北新型城镇化。应立足于苏北农村发展的实际，全面贯彻落实乡村振兴战略，以乡村振兴促进新型城镇化，以新型城镇化带动乡村振兴，实现乡村振兴和新型城镇化的良性互动和深度融合发展。首先，要以完善利益联结机制为核心，以制度、技术和商业模式创新为动力，推进农村一、二、三产业交叉融合，加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系，推动乡村产业全面振兴。其次，要以推进新型城镇化为抓手，坚持以城带乡，城乡统筹，大力推进基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，逐步实现城乡居民基本权益平等化，基本公共服务均等化，生产要素配置合理化，不断提高城乡发展一体化水平，促进农村居民城市融入。第三，通过加大农村基础设施改造、村庄美化、村民教育以及宅基地活用、产业发展等途径，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，培育农业农村新产业新业态，打造农村产业融合发展新载体新模式，推动乡村资源全域化整合、多元化增值，推动乡村经济发展和社会转型，提升乡村价值，实现乡村振兴。第四，不断优化乡村营商环境，加大农村基础设施和公用事业领域开放力度，吸引社会资本参与乡村振兴。

（三）优化苏北产业结构，构建产城融合新格局

产业发展是新型城镇化的根本支撑。苏北推进新型城镇化必须依托苏北资源禀赋和产业基础，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化“五化”同步发展，推动战略性新兴产业跨越发展、传统产业转型发展、服务业加速发展和农业提档发展，形成以现代农业为基础、先进制造业为主体、现代服务业为支撑的产业协调发展新格局，建立现代农业、现代制造业、现代服务业和高新技术产业之间的产业关联，促进产城融合互动发展，为推进新型城镇化提供强力支撑和永续动力。第一，大力发展现代农业。苏北应充分发挥其区域优势和特色，从苏北是江苏主要商品粮、优质棉基地和农副产品重点生产基地这一实际出发，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求完善农业产业布局，转变农业发展方式，推进农业结构战略性调整，打造具有苏北地域特色的现代农业产业体系，创建特色鲜明、优势集聚、市场竞争力强的特色农产品优势区和特色农业产业集群，加快形成以区域公用品牌、企业品牌、大宗农产品品牌、特色农产品品牌为核心的农业品牌格局。依托现代农业产业园、农业科技园区、农产品加工园、农村产业融合发展示范园等，打造农村产业融合发展的平台载体，促进农业内部融合、延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农业新型业态等多模式融合发展。第二，加快提升传统产业。加大改造提升传统产业力度，推动产业链向两头延伸、价值链向高端攀升，提升传统产业对城镇化的支撑能力。例如徐州要着力推动工程机械主机、关键零部件等高端化发展，进一步巩固中国工程机械之都地位，打造成具有国际竞争力的工程机械和专业车辆制造基地。第三，积极发展战略性新兴产业。坚持高端引领，培育发展新能源、新材料、高端装备制造、生物技术和新医药、物联网等高新技术产业和战略性新兴产业，推进人才、技术、资本等生产要素向战略性新兴产业集聚，全力打造新兴产业集群，促进战略性新兴产业跨越式发展，抢占新兴产业发展的制高点，打造一批新的经济增长点。第四，全面发展现代服务业。重点发展科技服务、现代金融、现代物流、商务服务、物联网服务、云计算服务、电子商务、软件和服务外包等现代服务业，积极构建以服务经济为主体的现代服务业体系，建设一批特色鲜明的现代服务业集聚区，推进商务服务业专业化、特色化、集群化发展，实现产城深度互动融合发展。

（四）深化机制体制创新，打造苏北新型城镇化发展新引擎

要推进苏北新型城镇化的健康发展，就必须统筹推进体制机制改革和创新，建立符合新型城镇化发展的体制机制，以改革的红利释放发展的动力和潜力。核心是变革户籍制度与土地管理制度。第一，改革户籍制度。户籍制度上粘附的过多福利固化城乡利益区隔，其改革的难点就是如何把粘附在户籍上的福利功能从户籍制度中剥离出来，还原户籍的人口登记管理功能。为此应全面实施外来人口居住证制度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化;按照大城市适度放开、中小城市基本放开、小城镇全面放开的要求，全面放开建制镇和小城市落户限制。第二，改革土地管理制度。在我国，农村土地不仅具有生产要素功能，还承担着重要的保障功能，改革的难点是如何剥离依附在土地上的保障功能，核心是如何解决农业转移人口市民化后的社保、住房等问题。为此，改革传统的土地集体所有制，以土地股份合作制这种新型集体所有制予以替代，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东;推进承包地“三权”分置改革，使承包权变成真正的用益物权，可转让、抵押、继承等，农业转移人口市民化后可不放弃土地相关权益，通过承包地出租或入股等形式将其所获收益用于解决社保问题;推进宅基地“三权”分置改革，保障农民宅基地的资格权和房屋财产权，使其可转让与继承，允许农民宅基地指标在苏北区域范围内随农民工的流动而流动，进城落户农民可通过宅基地资格权或使用权转让获得收益来解决城镇住房所需的资金问题;探索具体用地项目公共利益认定机制，完善征地补偿标准，建立被征地农民长远生计的多元保障机制。第三，实现城乡公共服务均等化。积极适应苏北新型城镇化发展需要，围绕服务人的需求，促进人的全面发展，创新公共服务模式，增加公共服务供给，均衡配置公共资源，实现城乡公共服务均等化。

（五）构建徐州都市圈，培育苏北经济新增长极

徐州都市圈作为江苏三大都市圈之一，是21世纪初江苏省为促进苏北城镇化发展而做出的战略规划，其中徐州凭借其所处重要地理位置和综合经济实力，成为徐州都市圈的中心城市。构建徐州都市圈，有利于促进苏北区域间和城市间在功能建设、基础设施、环境保护等方面的协调和协作，充分发挥徐州交通枢纽、物流、金融等方面功能，充分发挥徐州都市圈的聚集功能、扩散效应和辐射带动作用，实现资源优化配置，推动苏北新型城镇化集约高效发展。同时将连云港、淮安、盐城和宿迁作为苏北区域发展增长极进行培育，集中力量建设连云港、盐城沿海中心城市，连云港市位于“一带一路”交汇点，西联“絲绸之路经济带”，东接“21世纪新海上丝绸之路经济带”，应高起点定位发展目标，强势推进连云港港口建设与区域经济发展，使之成为“一带一路”经济带的重要地标。加大沿海开发力度，提升沿海地区发展水平，发挥沿海增长极的“极化效应”与“扩散效应”。凝心聚力地推进宿迁、淮安的城市化进程，形成以沿海港口为牵引，以苏北中心城市为中心，辐射沿海与苏北腹地的互动发展空间格局，在更大范围和更高层次上引领苏北城镇化发展。

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