云南省普洱市人民检察院诉景谷矿冶有限公司环境民事公益诉讼案

李铁　邹俊波

案情回顾

（一）基本案情

2015年3月7日20时，景谷矿冶有限公司（以下简称景谷公司）选冶厂8号料液输送管道发生断裂，导致硫酸铜料液通过排洪道泄漏，造成白象村民委员会和民乐村民委员会的部分农田、菜地被污染，并导致民乐镇部分河段鱼类死亡。云南省景谷县环保局于2015年3月8日作出行政决定，要求景谷公司停业整改，并于同年4月7日发出行政处罚决定书，对企业作出罚款16万元的行政处罚。

污染事故发生后，景谷公司与受害村民就污染造成的直接经济损失达成赔偿调解协议，景谷公司共计赔偿受害村民51.49万余元。经景谷县环保局委托，云南德胜司法鉴定中心于2015年12月14日出具司法鉴定意见，认为此次环境污染损害数额量化结果为135.83万元，其中包括：农田环境污染损害费用52.86万元；生态环境损害修复费用82.97万元。该鉴定数额不包含景谷公司通过调解协议赔偿受害村民的直接经济损失。景谷县环保局为此支出鉴定费40万元。景谷公司未对此进行赔偿，社会公共利益仍处于受侵害状态。

（二）诉前程序

普洱市人民检察院经向普洱市民政局、普洱市环境科学学会调查查明，在普洱市辖区内没有符合《环境保护法》第58条规定具有诉讼主体资格的社会组织。普洱市民政局出具了情况说明，普洱市环境科学学会出具了证明。

（三）诉讼程序

2016年4月8日普洱市人民检察院就景谷公司环境染污行为，依法向普洱市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求法院判令景谷公司赔偿生态环境损害修复费用82.97万元至普洱市财政局指定的账户、支付司法鉴定费40万元至景谷县环保局。

诉讼过程中，普洱市人民检察院与景谷公司自愿达成调解协议，由景谷公司赔偿生态环境损害修复费用82.97万元至普洱市财政局指定的账户；支付司法鉴定费40万元至景谷县环保局。普洱市中级人民法院将民事公益诉讼起诉书、调解协议在法院公告栏、《人民法院报》《普洱日报》进行了为期30日的公告。公告期满后未收到任何意见或建议。法院经审查，认为调解协议不违反法律规定，不损害社会公共利益，遂于2017年1月16日出具民事调解书。调解书现已全部履行完毕。

特色解读

（一）重大环境污染事故处置与公益诉讼“破冰”

检察机关参与重大环境污染事故处置，是获取公益诉讼线索，促进生态环境保护的重要途径。景谷公司环境污染事故（“3.07”环境污染事故）发生后，当地党委政府对检察机关介入事故处置存有一定的顾虑：一是有关干部是否会受到问责；二是检察机关提起公益诉讼后，是否会影响招商引资；三是企业引发的环境污染事故时有发生，检察机关介入事故处置，是否会引发不良连锁反应。与此同时，涉事公司自2005年建成生产以来，发生过四起较大的污染事故。周边村民意见很大，曾多次到县委、县政府及相关部门反映问题，并通过微信等网络反应情况及诉求，受损村民的诉求从最初的50余万元，逐步增长到了2000余万元，与鉴定机构测算出农田环境污染损害费用52.86万元结果相距甚远，矛盾风险化解难度非常大。

面对存在的问题和困难，普洱市人民检察院采取了以下措施“破冰”：

1.成立了以市人民检察院为主体的办案工作组，于立案次日到事故发生地进行走访、调查取证，全面调查核实了解案件事实基本情况。

2.召开会议，分别与当地县党委政府、事故发生地的镇党委政府、环保局、涉事企业、受损村民代表进行沟通和座谈，全面掌握党委政府的担忧和企业存在的客观困难，反复阐释检察机关提起公益诉讼的重大意义及社会效果、法律效果，引导各方形成直面问题，运用公益诉讼法治手段，妥善处理事件化解矛盾纠纷的共识。

3.组织法律素养深厚、群众工作经验丰富的干警，依靠当地基层党组织，形成了以检察机关为主，分管副书记、副镇长、司法所所长为辅的工作团队，从抓重点人物的思想入手，与村委会书记、主任、村民小组长、村民代表一一见面、一一沟通。到受损村民身边，开展释法说理、团结稳定工作，通过认真扎实工作，终于赢得了受损村民的信任，打消了其不切实际的额外要求，同意运用法律手段维护其合法权益。

4.建立完善风险预警评估机制和工作预案，及时预警、发现、报告、评估、防范和化解诉讼过程中可能出现的各种不稳定因素和社会风险。

5.在上级的统一领导和指挥下，多次向市委、市委政法委汇报情况，争取支持。在必要时提请上级检察院介入，提高对接的层级，协调解决分歧和问题。经过省市县三级检察院领导及办案团队的共同努力，与当地党委政府达成共识，最终，检察机关提起民事公益诉讼工作得到了当地党委政府、涉事企业和受损村民的理解和支持，普洱市人民檢察院提起了云南全省首例环境公益诉讼。

（二）公益诉讼能否附带私益请求

在提起公益诉讼之初，为节约司法成本，方便受损村民，起到一次性定分止争的效果。普洱市人民检察院在公益诉讼起诉书中把公益和私益（村民的农田环境污染损害赔偿）同时列为诉讼请求。

提起民事公益诉讼后，由于受损村民和政府、企业在如何解决污染和赔偿问题上分歧较大，检察机关在经验不足、准备不充分的情况下，贸然介入争议较大的私益部分纠纷解决，反而可能会影响公益部分的审理和处置。经普洱市人民检察院反复论证研究认为，本案属公益诉讼，公益诉讼起诉人非诉争权益的直接利害关系人。原诉讼请求中的农田环境污染损害费用人民币52.86万元为受损村民的间接经济损失，属私益范畴，在充分听取人民法院的意见后，经请示批准，普洱市人民检察院在开庭前撤回了私益部分的诉讼请求，重新回归公益本位。虽然此举曾引起了涉事企业和受损群众的反对和不理解，但通过充分沟通和释法说理，问题得到了很好的解决。

（三）罚款和赔偿金能否折抵生态环境修复费用

在案件审理过程中，被告提出，其已经交纳了行政处罚16万元的罚款，该款项用途是环境修复，应当从环境修复费中扣减；并且在事故发生后其与受损村民达成调解协议，已支付赔偿款，积极赔偿农田及农作物、补助费、误工费等共计51.5468万元，消除事故及其处置对周边农业生产或可能带来的影响，该部分赔偿金额也应当从赔偿费用中扣除。

面对被告提出的问题，普洱市人民检察院认真研究，认为被告已经交纳的罚款和赔偿受损村民的直接经济损失不应折抵生态环境修复费用，理由如下：

1.被告所交罚款16万元是对被告违法行为采取的惩罚性行政措施，公益诉讼起诉人主张的生态环境修复费则是对受损环境的恢复性民事公益赔偿，是对因环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平采取合理行动和措施所需要的费用，属对社会公共利益的救济。二者性质完全不同，不能相互抵扣。

2.被告虽然在事故发生后与受损村民达成调解协议，并已支付赔偿款，但该款项是对村民直接经济损失的赔偿，属对私益救济。公益诉讼起诉人主张的生态环境修复费用属对公益的救济。两个费用分属两个范畴，不存在重复赔偿的情况。

3.本案污染事故发生后，被告虽然在第一时间采取应急措施将损害降到最低限度，积极赔偿村民直接损失，当地政府、环保局充分履行行政职责，控制污染、固定损失，对污染后果的进一步扩大起到了积极的阻止作用，但污染后果尚未得到完全消除，相关社会公共利益仍处于受侵害状态。

（四）借鉴意义

1.主动服务大局，积极参与重大环境污染事故处置，是检察机关及早发现案件线索，取得工作先机，保护生态环境，维护公共利益的重要前提。

2.全面调查取证，加强沟通协调和释法说理，是促进社会矛盾纠纷化解，确保公益诉讼案件顺利办理的重要基础。

检察机关提起公益诉讼是一项全新的检察业务。地方党委政府、行政机关和老百姓难免有或多或少的不同理解。普洱市人民检察院通过先行调查核实，全面了解掌握案件事实情况，在此基础上，加强沟通协调，分别与当地政府、涉事企业召开座谈会，一对一与村民进行释法说理，将检察机关公益诉讼的过程转化为与当地政府、涉事企业、人民群众共同熟悉了解公益诉讼，尊重检察权威，遵循法治化矛盾纠纷解决途径，形成保护生态环境共识的过程。

3.充分准备庭审预案，进行实战化庭审演练，反复与人民法院沟通协调，是形成公益诉讼规则共识，促进案件成功办理的重要保证。

为快速适应公益诉讼工作需要，普洱市人民检察院从提起公益诉讼到开庭的7个月时间里，反复进行实战化、对抗性的庭审模拟演练。为协调检察机关提起公益诉讼的法律适用、庭审程序等方面存在的分歧，普洱市人民检察院多次与两级法院进行座谈，对证据交换、庭前会议、举证质证等事宜深入交换意见，最后形成规则适用共识，为全省检法两院提供了可借鉴的公益诉讼案件办理经验和操作规范。庭审后，继续与法院保持常态化的沟通，时刻关注案件走向，依法开展诉讼监督、跟踪监督。

4.探索调解方式结案，及时设立公益基金账户，构建和谐诉讼关系，规范生态修复费用使用，实现公益诉讼办案法律效果与社会效果的有机统一。

有效协调公益诉讼案件办理、生态环境保护和企业发展之间的冲突，平衡不同价值利益之间的关系，是检察机关提起公益诉讼迫切需要解决的重要课题。在本案中，普洱市人民检察院提起诉讼后，多次协调人民法院召开庭前会议，严格做到疑难问题及时讨论、新问题及时沟通，保证案件得到公平、合理、高效地审理。案件开庭审理时，邀请云南省相关检察机关及地方人大、政府、政协负责人进行了旁听，通过以案释法，宣传绿色检察理念，逐步消除误解，凝聚共识，有力推动了当地政府依法行政，提升了公众的环保意识和法治意识，取得了良好的社会效果。充分协调各方当事人，以修复环境为目的，以被告全额进行赔偿的调解方式结案，全部赔偿金打入财政局设立的公益基金账户，既减少对企业造成的不利影响，维护了企业合法权益，又化解了社会矛盾纠纷，规范了生态修复费用的使用，该案办理过程中的工作方法和执法理念，得到了企业和受损村民的肯定和赞誉，为完善生态环境资源纠纷多元化解决提供了实践样本。

专业点评

解文轶（最高人民检察院民事行政检察厅行政检察二处副处级助理检察员）

本案是一起检察机关参与环境污染事故处置，提起民事公益诉讼保护受损环境公益的典型案例。云南省检察机关在试点工作开展初期，勇于探索实践，从案件线索来源着手，经历调查取证、诉前程序、提起诉讼等环节，最终以调解方式结案，具有较强的指导意义。该案有以下几个特点：

一是多渠道摸排案件线索，积极参与环境污染事故处置。本案污染企业硫酸铜料液泄露事故属于突发性环境污染事故，当地检察机关以对环境公共利益受损的敏感性，主动介入事故处置，为“案件线索发现难”这一问题提供了解决思路。环境污染事故处置是涉及多方综合治理的过程，前期应急处置主要由行政机关主导，包括对污染进行监测、控制、信息发布等；后期涉及损害赔偿、环境修复、行政执法监督等方面，检察机关应当发挥法律监督职能积极参与。本案发生在《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）出台之前，行政机关对污染企业进行行政处罚，污染企业对受损村民进行部分民事赔偿，检察机关对受损公益部分提起民事公益诉讼。《方案》出台后，行政机关除了履行行政监管职责外，《方案》规定的政府机关基于国家对生态环境、自然资源的所有权和管理权还可以以赔偿权利人的身份与赔偿义务人开展赔偿磋商，也可以作为权利人提起诉讼。而检察机关作为法律监督机关，起到对公益保护的兜底作用，在提起民事公益诉讼前，应当先行督促相关行政机关依法履行监管职责，或者督促《方案》规定的政府机关和有关社会组织提起诉讼，通过多种履职方式，发挥法律监督和保障作用，与各类主体衔接配合，共同维护环境公益。

二是牢牢把握检察公益诉讼的“公益”属性。私益诉讼的目的之一是定分止争，而设立检察公益诉讼制度本意就是对于没有纷争，可能陷入“公地悲剧”的国家利益和社会公共利益进行保护。具体到本案中，环境污染事故导致的农作物减产、鱼类死亡等村民损失，污染企业应当承担相应赔偿责任，如无法形成合意，受损村民仍可依据《侵权责任法》等法律法规提起民事私益诉讼保护自身权益。本案事故发生后，污染企业与受损村民达成调解协议，已经赔偿的部分直接经济损失属于私益损失，鉴定结论中的“农田环境污染損害费用”一项亦属于私益损失范畴，均不包括在公益诉讼的保护范围之内。检察机关在提起民事公益诉讼时，应当委托有资质的鉴定机构对损失进行鉴定或者聘请专家提供专业意见，并对受到损害的公共利益和私人利益进行仔细甄别，就公益损失部分依法提出相应的诉讼请求。

三是注重多方协调，取得良好的法律效果和社会效果。本案最终以起诉事实全部得到确认，被告承担全部生态环境损害修复费和鉴定费的方式调解结案。调解结案是检察公益诉讼试点工作期间民事公益诉讼的一种结案方式，试点结束后，制定“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》过程中考虑到检察机关对公共利益的处分权问题，未对民事公益诉讼的结案方式作出明确规定。检察公益诉讼的目标是保护国家利益和社会公共利益，本案被告的行为已经使检察机关的诉讼请求得到全部实现，检察机关诉请的全部赔偿金履行完毕，公共利益得以完全保护。在取得良好法律效果的前提下，检察机关通过多方沟通协调，取得了党委、政府全面支持提起公益诉讼，行政管理部门提高依法履职能力，企业承诺依法赔偿、加强经营管理，与人民法院形成规则适用共识等综合效果。尤其是由于受损村民认为污染企业应当给出更高的赔偿额，虽然这部分私益损失不属于民事公益诉讼的范畴，但检察机关并未单纯的不管不问，而是依靠基层党组织细致做好释法说理和协调工作，既宣传了检察公益诉讼这项新增职能，同时也引导受损村民依法维权，为当地创造了良好的法治环境，取得了良好的社会效果。

本案同时也存在一些问题需要我们进一步思考。如“鉴定难”的问题一直困扰着民事公益诉讼的办案机关，一方面鉴定费用高历时长，导致办案成本增大；另一方面鉴定专业性强，需要有资质的鉴定评估机构作出专业细致的鉴定意见，检察机关的办案人员也要提高环境资源方面专业水平。本案鉴定意见中“农田环境污染损害费用”一项就存在范围不明晰的问题，造成办案人员对该项损害是否属于公益损失判断存在偏差，从而导致对诉讼请求把握不准。再如“执行难”问题，本案污染企业支付的全部赔偿金打入财政局设立的公益基金账户，调解书已经履行完毕。但赔偿金究竟如何使用，受损的生态环境采用何种修复方式，最终恢复到何种程度，仍然需要包括检察机关在内的各方共同努力，探索建立生态损害赔偿资金管理、监督制度，将恢复受损的生态环境真正落到实处。

胡思博（中国政法大学诉讼法学研究院副教授）

随着《民事诉讼法》在2017年6月27日的修正，检察机关提起民事公益诉讼制度在我国正式确立。在修法前的两年中，我国检察机关已在部分省市对民事公益诉讼制度进行了深入试点，并于2015年12月16日起施行了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。随着修法完毕，2018年3月2日起施行“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。两部司法解释对检察机关提起民事公益诉讼的相关规则规定有所变化，体现出在总结试点经验基础上对制度科学性的再更新、再设计。

本案办理于《民事诉讼法》修改之前，在当时的试点规则之下有着典型意义和积极效果，其中诉前程序、诉讼请求和调解三方面既体现出民事公益诉讼与传统私益诉讼、行政公益诉讼的差别，也体现出中国民事公益诉讼制度的特色。

（一）诉前程序

鉴于《民事诉讼法》将有权提起民事公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关和组织”，民事公益诉讼主体构成多元化，这其中必须厘清各主体的相互关系，并对检察机关的地位进行准确定位。根据现行制度设计，检察机关处于公益保护的兜底地位：法律规定的其他机关和组织主动提起民事公益诉讼的，检察机关应予支持；法律规定的其他机关和组织虽存在但无力提起民事公益诉讼的，检察机关应代位提起；法律规定的其他机关和组织不存在的，检察机关应缺位提起。为此，需明确检察机关提起民事公益诉讼的诉前程序。根据《实施办法》第13条规定，本案中，检察机关向民政局、环境科学学会调查查明在市辖区内没有符合《环境保护法》第58条规定具有提起民事公益诉讼主体资格的社会组织，检察机关应依法提起民事公益诉讼。目前，《解释》对诉前程序进行了重新设计，该《解释》第13条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告。检察机关以公告的形式履行诉前程序，扩大了被督促的相关机关和组织的范畴，打破了“点对点”的有限性，实行了“点对面”的广泛性，但同时将更多的义务赋予相关机关和组织去主动实施。

（二）诉讼请求

根据《实施办法》第16条的规定，本案中，检察机关的诉讼请求包括环保局已经支付的司法鉴定费40万元，这无疑具有积极意义。民事公益诉讼案件中的环境污染事故具有损害面广、治理成本高的特点，高额的鉴定费常常成为社会组织无力提起民事公益诉讼的重要原因。为此，将鉴定费纳入诉讼请求，可实现司法救济成本和救济效益的统一，同时对侵害人形成惩戒，有助于民事公益诉讼目的的实现。

（三）调解

被誉为“东方经验”的调解是我国民事诉讼的本土原创制度，具有国际代表性。民事公益诉讼的调解不同于私益诉讼，检察机关。对公共利益的基本保护不容让步。为此检察机关在民事公益诉讼中参与调解应秉持有限性原则，不能全面调解、过度调解。特别是在诉讼请求中的生态环境损害修复费用已被科学、准确确定的情况下，检察机关不能对该数额多少与侵害人实行调解，可调解的内容仅限于支付方式、支付阶段和寻求其他可替代性解决方案等。本案中，检察机关请求法院判令景谷公司赔偿生态环境损害修复的费用为82.97萬元，该费用系鉴定机构科学判断所得，最终双方所达成的调解协议中需景谷公司赔偿的生态环境损害修复费用仍为82.97万元，具有合法性，进而在对调解协议的公告期间未收到任何意见或建议，实现了对公共利益的合法保护和有效保护。