路荣太环境民事公益诉讼案

吴媛媛　杨威

案情回顾

（一） 基本案情

淄博市周村区人民检察院在履行职责中发现，路荣太在2014年12月至2015年10月期间在未经相关部门审批，不具备清洗资质的情况下，购买刷桶机器及大量机油废桶，使用强碱刷洗，并将没有经过无害化处理的强碱废液，利用渗坑直接排放到院内南边其私挖的两米见方一米深的长方形渗坑内。经淄博市公安局周村分局委托鉴定，渗坑内的液体检出强碱成分，pH值为13.1，属于有毒物质。淄博市周村区公安分局以路荣太涉嫌污染环境罪将其逮捕，并移送检察机关提起公诉。2016年12月20日，淄博市周村区人民法院以污染环境罪判决路荣太承担刑事责任。

（二） 诉前程序

淄博市人民检察院向淄博市民政局进行查询，淄博市民政局出具了《淄博市民政局关于环保类社团组织有关问题的说明》，证明淄博市辖区内没有符合法律规定条件的提起公益诉讼的有关组织，检察机关作为公益诉讼人主体适格。

（三） 诉讼过程

2017年3月17日，检察机关依法向淄博市中级人民法院提起诉讼，请求依法判令路荣太消除危险、恢复原状；若不能恢复原状，则应赔偿生态环境修复费用并承担鉴定费及相关损失。淄博市中级人民法院审理认为，路荣太因环境污染犯罪行为造成涉案地环境污染，事实清楚，证据充分。检察机关要求路荣太承担污染土壤治理及生态修复的相关费用，于法有据，判决路荣太在本判决生效后10日内，将污染治理及生态修复费38400元支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户。

特色解读

（一） 案件特点及取得的成效

1.以案促改。本案发生地在山东省淄博市周村区，周村区是老工业区，目前正处于转型升级的关键期，辖区内通过强碱强酸刷桶，利用渗坑排放酸碱废液的情况比较普遍，路荣太案非个例。这类案件特点明显：一是发案率高，犯罪发生地都相对比较集中，每年都有查處举报，但因违法成本较低，发案率居高不下。二是危害较大，这种危害主要涉及对地下水及周边土壤的破坏。三是有经济利益驱使和生存空间，用酸碱刷洗的桶多来自当地大型化工企业。该案的办理对此类污染环境的行为起到了震慑作用，检察机关以此案办理为线索，顺藤摸瓜先后又办理了三起相似的环境民事公益诉讼案，通过对被告环境污染行为的司法处理，加大了污染者的违法成本，对当地潜在的环境污染行为人起到了警示和威慑作用，也切实打击了当地小作坊式刷桶导致的渗坑污染土壤行为。案件办理过程中，检察机关对工业用桶来源、数量、市场需求及职能管理部门进行了详细调查。工业废桶的来源大都是当地化工企业，因其不具备清洗能力和资质，故以车间为单位将工业废桶交由个人清洗，以宏信化工为例，频次大约是1月3次，每次100-200桶。检察机关针对调查情况，及时向环保部门制发检察建议，建议环保部门严格规范化工企业收购空桶的渠道，建立了惩罚和案件移交机制，让“废桶”没有市场。

2.以改促建。在路荣太环境民事公益诉讼案办理过程中，检察机关注重与行政机关的协调沟通，加强与环保、国土等部门联系，确保法律适用统一性。同时，就公益诉讼个案、类案及时沟通交流，确保案件受理、审理、判决依法规范进行。本案法院判决生效后，检察机关建立了环境公益诉讼案件执行监督机制，畅通与法院的信息沟通机制，全程跟踪落实监督效果，确保法院判决及时执行，使当事人及时对其所破坏的生态环境进行补偿和修复。检察机关以办理此案为契机，督促当地环保局惩治了一批无环评手续、无合法资质、非法排污的小企业，先后取缔17处30家煤焦油企业，关停60多家骨料企业，治理230余家高污染企业。

3.强化担当，及时总结，提高公益诉讼案件办案水平。法院判决后，我院对该案件深入分析，及时总结经验。一方面，对于工作中发现的公益保护领域的违法行为，加强释法说理。另一方面，围绕服务大局扎实推进公益诉讼工作，取得党委、政府和社会各界的理解与支持，向区人大常委会做了《周村区人民检察院关于开展公益诉讼工作情况的专题报告》，提请区人大常委会审议通过了《关于加强检察机关开展公益诉讼工作的意见》，将检察建议和公益诉讼工作纳入人大监督范围。

4. 恢复性司法理念在该案的办理中取得了较好的实践效果。监督的目的在保护，保护的关键在修复。针对路荣太挖掘渗坑排放强碱废液对土壤造成的损害程度，围绕生态修复实际，确定赔偿费用是该案在办理过程较为复杂的一个环节。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。经调查发现，具有生态破坏、环境污染鉴定资质的鉴定机构较少，并且存在鉴定周期长、费用昂贵的问题，难以满足司法办案实践的需要。最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第10条：“负有环境保护监督管理职责的部门或者其委托的机构出具的环境污染事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据等，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。”第23条：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”根据以上法律规定，检察机关委托淄博市环保局周村分局出具相关评估报告，经质证后作为认定事实、合理确定生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的依据。法院最终采纳了检察机关提出的诉讼请求，实现了追求公益诉讼法律效果和社会效果的有机统一，也体现了对生态环境进行保护和修复的价值理念，具有较强的推广价值和示范作用。

（二） 难点及对策

难点一：鉴定费用较高、生态修复费用难以确定

路荣太环境民事公益诉讼案是淄博市首例检察机关作为公益诉讼人提起的环境民事公益诉讼案件。鉴定费用较高、生态修复费用难以确定，这是办案过程中遇到的难点问题。在庭审前后，检察机关多次与法院进行沟通，就法律适用、事实认定及土壤修复等问题进行了深入的研讨分析。根据案件实际情况，法院采纳检察机关提出的取消鉴定，由环保部门确定生态修复费用的意见。

难点二：取证难

《侵权责任法》第八章对“环境污染责任”做了专章规定，明确了环境污染责任的规则体系，包括归责原则、减轻或者免责事由、举证责任分配等。污染环境侵权案件因果关系适用举证责任倒置原则，而在这个前提下，检察机关为了充分保证能依法准确监督，对侵权人实施了污染环境的行为、侵权人的行为已经损害社会公共利益、侵权人实施的污染环境行为与损害结果之间具有关联性这三方面充分开展调查核实。在该案的办理中，通过询问当事人、征询专家评估意见、走访环境污染现场、拍照、录像等方式夯实了证据材料，形成了完整的证据链。庭前制定了周密的出庭预案，对举证、质证、辩论等环节充分准备，庭审中掌握了主动性，逻辑严密，脉络清晰，取得了良好的庭审效果，被告在一审判决后未提出上诉。

难点三：环境专业知识素养是短板

针对检察机关不具备环境专业知识素养的短板，周村区检察院创新建立公益诉讼案件“法律意见+专家意见”参考咨询机制，聘请相关领域专业人员为我院公益诉讼专家辅助人，组成专家库，就公益诉讼案件涉及的专门性问题提出意见。该案办理过程中，对专业环境监测的技术性问题，检察机关引入了专家参与环境评估决策，利用他们自身的专业优势，对该案的损害后果进行了预估，明确了该案的诉讼请求范围，要求路荣太对残留的危险废物及时处置，消除危险，修复受污染的土壤，恢复原状。若不能恢复原状，赔偿生态环境修复费用。

专业点评

裴铭光（最高人民检察院行政检察二处副处级助理检察员）

本案被告路荣太因污染环境罪被追究刑事责任，检察机关又针对其对生态环境造成的损害提起民事公益诉讼，要求其承担民事责任。同时，检察机关也针对违法现象所暴露出的监管问题向相关行政部门发出了检察建议。可以说，一起案件将刑事、民事、行政、公益诉讼四个领域有机地联系在一起，各领域职责相辅相成、效能各有侧重，不仅使本案的办理事半功倍，也更大程度地促成了公益诉讼案件办理效果的延展效应，更好更及时地解决了当地广泛存在的此类公益受损问题。

从检察公益诉讼实践看，民事公益诉讼与刑事案件的办理联系紧密。一方面，民事公益诉讼的案件线索較多经由刑事办案发现，不只是检察机关提起的民事公益诉讼案件，即使是由社会组织提起的民事公益诉讼案件中，也多由刑事案件而来。另一方面，基于两者紧密的联系，通过刑事附带民事公益诉讼，能够使受损公益得到更及时的保护，“两高”出台的《检察公益诉讼解释》对此予以明确。本案检察机关在提起民事公益诉讼时，刑事诉讼已经结束，路荣太已经被追究了刑事责任。检察机关充分运用在刑事案件办理中取得的证据，有助于法院对污染环境的事实和责任作出认定。

民事公益诉讼案件与行政检察和行政公益诉讼联系紧密。生态环境和食品药品安全领域是与广大社会公众联系最紧密的领域，为了加强对其的保护，检察公益诉讼制度构建在这两个领域形成民事公益诉讼和行政公益诉讼两种方式的并存。随着社会发展和法制完善，正如“特色解读”中所提到的，本案中的违法行为“发案率高，犯罪发生地都相对比较集中”。“发案率高”的原因是否是制度上或监管上存在普遍的漏洞？尤其是“犯罪发生地都相对比较集中”，抛开相关产业选址集中的因素，是否更说明这些地方的行政监管出现了问题？检察机关“顺藤摸瓜先后又办理了三起相似的环境民事公益诉讼案”，如果止于此，检察公益诉讼还仅仅单纯停留在“量”的累积，而办案检察机关进行了详细调查，据此向环保部门提出了检察建议，体现了我国公益司法保护制度中检察机关与其他主体相比的“质”的区别，也实现了检察公益诉讼工作“质”的飞跃。

总之，检察公益诉讼不只是一个新生事物，也是各项传统检察领域整合发展的结果，在某种意义上也是各项传统检察业务技能的综合演兵场，要根据个案的具体情况做好整合，最终实现公益检察职能和公益保护效果的双重提升。

刘加良（最高人民检察院-山东大学检察理论研究中心研究员、山东大学法学院副教授）

路荣太案是淄博市检察机关办理的首例民事公益诉讼案。作为新生制度，检察民事公益诉讼也会遇到开局难的问题，唯有开局顺利，才能行稳致远。纵观此起首案，如下几点尤为值得评介。

1.“先刑后民”是检察民事公益诉讼可以选定的路径，但在公益诉讼全面铺开后，这种路径所侧重的指向应予以调整。“先刑后民”是指在全部或部分民事侵权主体被生效的刑事裁判文书确定承担刑事责任后，检察机关才提起民事公益诉讼。在本案中，路荣太于2016年12月被刑事判决确定承担刑事责任，淄博市人民检察院于2017年3月才向法院提起民事公益诉讼，刑事被告和检察民事公益诉讼之被告在外延上保持一致，符合“先刑后民”的典型特征。选定“先刑后民”的路径，一方面有利于降低检察机关的取证负担，因为公安机关在侦查过程中通常会组织鉴定，所形成的鉴定意见一般可被检察机关在民事公益诉讼中直接借用于证明“侵权行为”和“因果关系”两方面的要件事实，这样可有效消解检察官在初期办理民事公益诉讼案件的畏难情绪和恐惧心理；另一方面有利于使刑事责任和民事责任的承担相互衔接与配合，确保两者都不缺位，提高违法成本，全方位维护公共利益，使潜在的违法者基于成本高昂而不敢或不能实施侵害公益的行为。然而，随着检察公益诉讼的深入开展，若继续严重依赖于“先刑后民”的路径，检察机关就会被指责为“不思进取”和“难堪重任”；若选案时依然尽量不选单位犯罪案件，民事公益诉讼被告的外延若依然尽量不大于刑事被告的外延，检察机关就会被抨击为“专捡软柿子捏”，所以既然“先刑后民”的路径不能放弃，那么这种路径所侧重的指向应有所调整，应多指向单位犯罪案件，应重点实现民事公益诉讼之被告的非单一化。

2.诉讼请求的合并列明有利于获得胜诉的裁判结果，但精准列明应是今后努力的方向。本案中，有“判令路荣太消除危险、恢复原状”和“若不能恢复原状，则赔偿生态环境修复费用”两项诉讼请求。从基本原理看，前一项为主位请求，后一项为预备请求，若主位请求得到法院的支持，法院对预备请求则不用回应；若主位请求得不到法院的支持，法院对预备请求则必须回应。检察机关在民事公益诉讼中同时列明主位请求和预备请求，相当于为获取胜诉之裁判结果做了双重准备，可确保胜诉的高比例。但从笔者掌握的裁判文书上，绝大多数法院直接选择支持预备请求，而对主位请求不表明态度，这固然与法院方便下判的可能倾向有关，但也在提醒检察机关，精准地确定诉讼请求方面还有进一步提高的空间。若根据在起诉前已收集到的证据，足以判断提出何种诉讼请求更有利于维护公共利益，检察机关应充满自信地予以列明，而无须做模糊化处理。

3.注重办案效果的扩展效应是检察民事公益诉讼扩大影响力的关键所在。本案中，路荣太之所以从事清洗工业废桶的业务，是因为当地的化工企业有收购空桶的需求。没有需求，就没有供给。淄博市检察机关结合办理本案所发现的这一实情，向环保部门发出社会治理型检察建议，建议环保部门严格规范化工企业收购空桶的渠道，实现了“办理一案，带动一片”，使民事公益诉讼的个案效果扩大化，有助于类似问题得到系统地解决。