环境保护优先原则内涵探析

王社坤，苗振华

十九大报告中明确指出，当前的社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人民美好生活需要的重要内容之一就是健康、优美的生态环境。2014年4月24日修订通过的《环境保护法》(以下简称《环保法》)就是对这种社会主要矛盾变化后的立法回应。《环保法》在第五条*《环保法》(2014)第五条规定：环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。中新增了环境法的基本原则条款，这是我国近四十年环境法立法史中首次在基础性、综合性的环境立法*通常学术界认为《环保法》(试行)和《环保法》(1989)都属于环境保护基本法，新修订的《环保法》(2014)并未明确规定该法具有环境保护领域基本法的性质，但该法在修订过程中，全国人大法律委员会于2013年6月26日向全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国环境保护法修正案(草案)〉修改情况的汇报》中明确表示“应当将该法定位为环境领域的基础性、综合性法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度，解决共性问题。”参见信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:399.中对环境法基本原则进行明文规定。《环保法》(2014)第五条的条文表述为“环境保护坚持保护优先……的原则”，通过对该条文进行语言学分析*经分析可知，作为主谓短语的“环境保护”其所要保护的对象是“环境”，而“保护优先”中缺少所要保护的对象，根据对象的前后一致性，可知“保护优先”中所要保护的对象是“环境”,因此“保护优先”完整的表述应当为“环境保护优先”。，可知“保护优先原则”的完整表述应当为“环境保护优先原则”，为行文简便，下文使用保护优先原则这一表述。但《环保法》并未对该原则的具体内涵进行明示，也未有相应的官方解释。因此，探析该原则的内涵对《环保法》的实施具有重要指导意义。

一、 保护优先原则的历史沿革

在2014年之前，我国环保领域的法律并未明文规定环境法的基本原则，学理上认为环境法的基本原则包括协调发展原则、预防原则、原因者负担原则和公众参与原则。2014年修订的《环保法》第五条所规定的预防原则、公众参与原则和损害担责原则与前述学理上的环境法原则基本对应；然而，唯独新增加的保护优先原则缺少学理上的对应原则。通过对协调发展与保护优先历史沿革的考察，可以认为保护优先原则是由协调发展演变而来的。

(一) “协调发展”的初创时期

我国的环境保护事业和环境法制建设始于20世纪70年代*金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京:北京大学出版社,2003:1.，这源于我国恢复联合国合法席位后所参加的一次联合国大型会议——联合国人类环境会议。第二次世界大战结束后，和平与发展成为世界主题，追求经济发展成为世界各国,特别是发达国家的目标。由于发展经济所产生的环境问题随着污染物的跨界扩散，从地域化走向国际化。一系列重大公害事件，特别是八大公害事件*八大公害事件包括：比利时马斯河谷烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本熊本水俣病事件、日本四日市哮喘事件、日本爱知米糠油事件、日本富山骨痛病事件等。参见汪劲.环境法学(第三版)[M].北京：北京大学出版社,2014:7.的发生，给经济和社会发展带来了沉重的打击，西方各国由此开始了大量的环境立法工作，这便推动了国际社会对环境问题和环境立法的关注。1972年6月5日联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，我国参会者通过会议材料《只有一个地球》了解到当时世界的环境问题，从而进一步认识到我国环境问题的严重性。这次会议的召开是世界环境保护运动的里程碑，同时也拉开了我国环境保护事业的序幕*汪劲.环境法学(第三版)[M].北京：北京大学出版社,2014:48.。

1973年8月我国召开了第一次全国环境保护会议，会后国务院转批了由原国家计划委员会制定的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》*国务院.关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)[J].工业用水与废水,1974(2):38.，提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的三十二字方针，这是我国第一部综合性的环境保护行政法规，它实际上是中央政府对国家环境保护政策的宣示，在当时起着环境保护基本法的作用。在此基础上，我国随后颁布了一些行政法规和规章，如《防止沿海水域污染暂行规定》《工业三废排放试行标准》《生活饮用水卫生标准》《食品卫生标准》等。之后，《宪法》(1978)的修改*《宪法》(1978)第十一条第三款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。、十一届三中全会的召开*1978年12月13日，邓小平在中央经济工作会议闭幕式上的讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中提出应当集中力量制定各种必要的法律，这其中就包括森林法、草原法、环境保护法等。这次讲话的实质是为十一届三中全会提出了指导思想。十一届三中全会公报也随后强调要加强社会主义法制，并提出了我国法制建设的十六字方针。、国务院环保领导小组起草的《环境保护工作汇报要点》等事件为1979年《环境保护法(试行)》的颁布奠定了基础。该法第五条规定：“……在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施……”该条以计划经济的习惯用语“统筹安排”来表达对环境的保护与改善*李艳芳.对我国环境法“协调发展”原则重心的思考[J].中州学刊,2002(2):182.，虽然此处表意含糊且没有明确说明统筹的对象(也即相互协调的对象)，但至少包含了协调发展的思想。

(二) “协调发展”的确定时期

1981年国务院在《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》中要求政府在制订国民经济和社会发展计划、规划时，必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容纳入相关的计划和规划。1983年12月，国务院主持召开的第二次全国环保会议确立了环境保护的基本国策，并提出要制定相应的总方针与总政策，以实现经济效益、社会效益、环境效益相统一*第二次全国环境保护会议(1983年12月31日至1984年1月7日)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/home/ztbd/gzhy/hbdh/diqicihbdh/ljhbdh/201112/t20111221_221579.shtml.2017-08-15.。《环保法》(1989)第四条*《环保法》(1989)第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”更加明确了前述协调统一的内容，即“要使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。1996年国务院进一步在其发布的《关于环境保护若干问题的决定》中明确强调在完善环境经济政策的同时，切实增加环境保护的投入。前述规范性文件表明，在涉及环境保护与经济发展的关系时，要使环境保护与经济社会发展相协调。

这一时期我国提出继续推进社会主义现代化、以经济建设为中心、确立社会主义市场经济体制、建立比较完善的社会主义市场经济体制，以及保持国民经济持续快速健康发展等递进式发展的经济政策，在以经济建设为社会首要任务的前提下，就使得各地在处理环境保护与经济发展的矛盾时，以优先发展经济为重点，最后导致《环保法》(1989)规定的“协调”的结果就是“经济建设”优先于“环境保护”，“环境保护”让位于“经济发展”，产生了为追求社会经济的发展而弃环境利益于不顾的结果，使得我国的环境问题更加严峻。

(三) 从协调发展到保护优先

由于“协调发展”的规定在实践运用的结果表现出单一的重心倾向，即协调“环境保护”与“经济社会发展”的结果就是使经济发展优先，我国环境法学者对此进行了深入的研究，其中有学者通过对俄罗斯生态法中保护优先的介绍，建议将协调发展的内容由“环境保护与经济社会发展相协调”改为“经济社会发展与环境保护相协调”*赵旭东,黄静.俄罗斯“环境保护优先性”原则——我国环境法“协调发展”原则的反思与改进[J].河北法学,2000,(06):130-132.，与此同时，也有学者分别提出了“生态优先原则”*曹明德.论生态法的基本原则[J].法学评论,2002(6):63.“环境优先原则”*王灿发.让“环境优先”成为立法基本原则[N].法制日报,2006-02-20(008).“生态保护优先原则”*徐祥民,李海清,李懋宁.生态保护优先:制定海岛法应贯彻的基本原则[J].海洋开发与管理,2006(2):68.“环境保护优先原则”*曹明德.对修改我国环境保护法的再思考[J].政法论坛,2012(6):177.等来调整环境保护与经济社会发展的关系。

鉴于我国环境法规定的“协调发展”所导致的“环境保护”与“经济社会发展”二者关系不协调的结果，2005年,国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，第一次在国务院规范性文件中提出了“经济社会发展必须与环境保护相协调”，明确了经济社会发展与环境保护之间的关系是以环境保护为优先。该《决定》同时要求各地区应当根据地区资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策的不同，有针对性地促进地区经济与环境协调发展。2006年3月14日十届人大四次会议批准的《十一五规划》在将国土空间划分为四类主体功能区的基础上，规定了在限制开发区域坚持保护优先的原则。这表明我国环境保护的指导思想和环境政策由协调发展向保护优先的重大转变，这是历史性、战略性的转变*王灿发.对中国环境法的反思[J].清华法治论衡,2010(1):26.。随后，《海岛保护法》(2009)、《水土保持法》(2010)以及《十二五规划》中都相继规定了保护优先原则。2011年《环保法》(1989)的修改被列入十一届人大的立法计划，从2012年8月的一审稿到2014年4月的四审稿*在《环保法》(1989)一审修正案草案中并没有基本原则的规定，为此众多环境法学者提出建议，社会各界也对增加基本原则表达了强烈关注，因此，在二审修正案草案的第五条规定了基本原则条款：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”草案三审稿对此没有变化，直至草案的四审稿时将“污染者担责原则”改为“损害担责原则”并最终获得通过。，历经四次审议，通过的新《环保法》第五条明文规定了保护优先原则以及预防原则、公众参与原则、损害担责原则等四项环境保护基本原则。

从2005年国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第一次提出“保护优先”开始，我国在相关政策与立法上都统一表述为“保护优先”(见表1)，这为“保护优先”在法律中的确立作了制度上的准备。在《环保法》(2014)修订并生效后，该原则便从国家法律层面为未来环境保护领域的政策制定与立法提出了规范性要求。

表1 环境政策与立法涉及保护优先的相关内容

续表1

《环保法》(2014)第五条有关环境法基本原则的规定，标志着协调发展到保护优先原则的转变，要使经济社会发展与环境保护之间协调的结果调整为以环境保护为优先，同时展现了保护优先原则由政策到法律的立法发展过程，也一改我国环境法基本原则仅有学理解释的历史，这在我国环境立法史上具有重要的进步意义。

二、 保护优先原则内涵的学理解读

我国学术界除了有“环境保护优先原则”的表述外，相似的还有“环境优先原则”“生态保护优先原则”“生态优先原则”等。对于环境优先原则，有学者认为其主要内涵是环保立法优先、环保规划优先、环评优先、环保投入优先以及环保指标的考核优先*吴卫星.从协调发展到环境优先——中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2008(3):31.。通常认为作为法律的原则应当体现出法的基本价值追求和社会发展的总体目标*高其才.法理学[M].3版.北京:清华大学出版社,2015:45.，由此可见，前述列举式的内涵描述并不能充分界定环境优先原则的完整涵义。还有学者认为环境优先原则包括环境保护优先和环境恢复优先两方面的内容，其中环境保护优先要求环境利益优先及环境保护工作优先，环境恢复优先要求要预先设置纯环境损害的救济制度*杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009(2):62-63.，但是，如果对“保护”进行广义的理解，对环境进行的“恢复”的行为同样在对环境进行的“保护”这一范围之内。对于环境保护优先原则，有学者将其定义为在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立环境保护优先的法律地位，并将其作为法律准则来调整环保社会关系；该学者在论述生态法的基本原则时提到了生态优先原则，认为在处理经济增长与生态保护关系时应当确立生态保护优先的法律地位。这里涉及“环境保护”与“生态保护”的关系问题*这个问题，其实也是“环境法”与“生态法”的名称问题，理论界对此一直没有定论，但多数学者赞成采用“环境法”的观点。对此问题的论述参见曹明德.生态法新探[M].北京:人民出版社,2007:182-194. 汪劲.环境法[M].3版.北京:北京大学出版社,2014:23.，本文是从广义上将“环境保护”理解为包括污染防治、资源保护及狭义的生态保护等，这一观点也得到了一些学者的认同，他们也是从广泛意义上认为环境优先就是生态优先*张式军.环境立法目的的批判、解析与重构[J].浙江学刊,2011(5):173.。在《环保法》修订前，前述学者的论述虽然在名称上有所不同，但核心都认为在经济社会发展过程中，处理经济利益与环境利益的冲突时应当优先考虑环境利益。

在《环保法》修订后，有学者认为如果仅从保护优先原则的字面意思来看，可以说该原则仅指对环境的保护优先于对环境的开发利用，但这样解释就不能完整地处理环境保护与经济社会发展的矛盾，因此，他认为应当将生态优先原则或者环境优先原则作为基本原则规定在环境法中，这就可以包含生态环境保护优先(或让位)于经济发展的相关内容*王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学,2014(3):44.。可见，该学者对保护优先原则的解释仅仅从“保护优先”这四个字出发，并没有补足“保护优先”所保护的对象——“环境”，从而忽略了应当将环境法价值的内容在保护优先原则中予以体现，这就限缩了保护优先原则所应有的含义。另外，有学者从《环保法》的立法目的条款、基本国策条款及基本原则条款的功能划分入手，认为保护优先原则中的“保护”是与发展相关联，其宏观性功能已经由目的条款和基本国策条款所实现，同时认为基本原则里的预防原则针对的是在科学上可以确定的环境损害，故此“保护优先”实际上就只能是风险防范原则*竺效.论中国环境法基本原则的立法发展与再发展[J].华东政法大学学报,2014(3):9-13.，该风险防范原则针对的是暂时在科学上无法确定的环境损害风险，但从防止损害发生的目的角度来说，将风险预防归入预防原则的内容，可能会比较妥当。还有学者从环境作为被人类利用的对象角度，认为环境保护是与人类对环境的开发利用相对的行为，因此保护优先原则是指对环境的保护行为应该优于对环境的开发、利用行为*王伟.保护优先原则:一个亟待厘清的概念[J].法学杂志,2015(12):73.。

可见，学者们对保护优先的解读也是不断发展和深入的，在《环保法》颁布前，环境法学者主要从经济发展与环境保护的优先顺序进行解读；新法颁布后，便进一步地从法律文本的整体性角度出发，提出了保护优先实际就是风险预防以及对环境的保护行为应当优先于开发利用行为等内容。

三、 保护优先原则内涵的比较法考察

随着两大法系之间差距的不断缩小，通过不同国家环境保护法律制度的研究，探求其环境保护具体的价值取向，有助于更好地揭示保护优先原则的内涵。本文选取了俄罗斯、美国和日本三国进行比较法的研究。俄罗斯与我国同属典型的大陆法系国家，同时该国的法律对我国法律制度的建设具有重要的影响，另外，美国属于典型的英美法系国家，其《国家环境政策法》及环境影响评价制度为环境保护提供了重要的治理手段。第二次世界大战后的日本因发展经济给环境造成严重的破坏，特别是四大公害事件给国民带来深重伤害，其后日本的环境治理工作成效显著。

(一) 俄罗斯环境立法中的保护优先原则

《俄罗斯联邦宪法》明确规定了公民的环境权，包括享受良好的环境权、环境信息知情权、致损赔偿请求权等*《俄罗斯联邦宪法》第四十二条规定：“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的信息的权利，都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”参见于洪君.俄罗斯联邦宪法[J].外国法译评,1994(2):92.，这些权利是保护优先得以确立的有力支撑。2002年公布的《俄罗斯联邦环境保护法》取代了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》，该法第三条规定俄罗斯联邦国家及联邦各主体国家的权力机关、地方自治机关、法人与自然人在进行经济活动或其他活动时所应当遵守的环境保护基本原则，这其中就规定了对“自然生态系统、自然景观和自然综合体的保全优先”原则，同时规定“禁止对环境的影响后果无法预测的经济活动和其他活动，禁止实施可能导致自然生态系统退化，植物、动物及其他生物体遗传基因改变和丧失，自然资源衰竭和其他不良环境变化的方案”*俄罗斯联邦环境法和土地法典[M].马骧聪,译.北京:中国法制出版社,2003:1-42.。

从该法的序言部分可知，该法通过调整因经济活动或影响自然环境的活动而产生的社会与自然相互作用的关系来保障公民享受良好的环境权利，该良好的环境权利也是俄罗斯联邦宪法所规定的。该法具体规定了通过实施联邦国家生态监测、生态监督、生态鉴定以及对相关经济活动和其他活动所产生的环境影响进行经济评价等制度措施，来保证环境利益优先于经济利益，以便保护和维持环境的良好质量、生物的多样性和自然资源的存量，从而满足当代人和未来世代的需要。这一原则同样体现在《俄罗斯联邦土地法典》中，其中明确规定了对土地的保护行为优先于对土地的环境质量产生不良影响的利用行为*《俄罗斯联邦土地法典》(2001)第一条第一款第三项规定“对作为极为重要环境要素和农林业生产资料的土地的保护优先于对作为不动产的土地的利用，根据这一保护优先原则，如果不损害环境，地块所有人可以自由占有、使用和处分土地。”参见俄罗斯联邦环境法和土地法典[M].马骧聪,译.北京:中国法制出版社,2003:1-43.。

俄罗斯生态法中保护优先是作为环境管理的基本原则之一而确立的，该原则指的是在环境管理活动中，要优先考虑对环境的保护，当生态利益与其他利益发生冲突时，应当将生态利益放在优先考虑的位置上。该原则包括以下三方面的内容：(1) 保护优先于人的生命和健康，保障居民生活、劳动和休息的良好生态环境；(2) 在经济利益与生态利益发生冲突时，优先考虑生态利益的需要；(3) 利用一种或几种自然客体，不应对其他自然客体和总体环境造成损害*王树义.俄罗斯生态法[M].武汉,武汉大学出版社,2001:213-218.。但从法律视角分析，环境管理多以对环境利用行为的管制为主，体现较强的公法特征，并不能涵盖环境法主体之间私法关系和公、私法交融性质的社会关系*曹明德.环境与资源保护法[M].3版.北京:中国人民大学出版社,2016:29.，同时，此处的环境保护优先作为环境管理原则，其应用范围也并不能覆盖环境立法与环境司法等范围。

可见，俄罗斯环境立法中保护优先原则的内涵是以人的利益为最终目的*这一目的来源于《俄罗斯联邦宪法》中将人的利益作为俄罗斯联邦国家的最高价值的规定，该宪法第二条规定：“人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务。”参见于洪君.俄罗斯联邦宪法[J].外国法译评,1994(2):87.，通过各种制度和措施来保障环境利益优先于经济利益，由于自然界中的一切物质都是相互联系，同处一个生态系统，在开发利用环境要素时，要考虑不同要素之间的关系，注重对其他环境要素和总体环境的保护。因为环境是人类生存和发展必不可少的基础，只有环境利益优先于经济利益时才不会本末倒置。

(二) 日本环境立法中的保护优先原则

1946年公布的《日本国宪法》*潘汉典.日本国宪法[J].环球法律评论,1981(2):67-69.第十三条规定了在不违反公共福利的范围内，公民的生命、自由和追求幸福的权利应当被给予最大的尊重，第二十五条规定了公民生存权和国家对此进行保障的义务，这可以说构成了公民为了生存和追求幸福的生活而要求国家履行对环境进行保护的法律基础，从另一方面来说，公民享有国家保障其获得环境利益的权利。第二次世界大战后，日本为了恢复经济，大力发展工业，导致其各地相继发生震惊世界的四大公害事件*日本的四大公害事件包括：熊本水俣病、四日市哮喘病、新潟水俣病、富山骨痛病。，这使得1967年的《公害对策基本法》应运而生，自此，日本开始走向了综合防治公害的道路。该法第一条规定了立法目的，就是要防治公害，通过保护国民的生活环境来保障国民健康的生活。为了达到这个目的，该法规定对国民生活环境的保护要与经济的健全发展相协调*赵国青.外国环境法选编:第一辑下册[M].北京:中国政法大学出版社,2000:974.。环境资源的无限性和无偿性是这种立法目的设立的前提，该目的直接承认了人类经济活动的自由*原田尚彦.环境法[M].于敏,译.北京:法律出版社,1999:18-19.，可以说该法是消极对待局部公害的对策，同时，企业为了经济利益也以此为借口抵制公害的防治。

在日本国民强烈的呼吁及舆论的压力下，日本于1970年召开了第六十四届国会，史称“公害国会”，会议历时一个多月专门讨论公害问题，删除了上述《公害对策基本法》中有关“协调”的规定，增加了“防治公害对于保障国民健康和文化生活极其重要”的内容，确立了保护环境的立法目的。此后，受1992年联合国环境与发展大会的“可持续发展理念”的影响*交告尚史,臼杵知史,前田阳一,黑川哲志.日本环境法概论[M].田林,丁倩雯,译.北京:中国法制出版社,2014:130-131.，1993年的《环境基本法》的制定，终止了《公害对策基本法》的适用，该法第一条明确了“环境保全”*日本《环境基本法》第一条规定：“本法的目的是在环境保全方面规定基本理念，并且明确国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任，规定作为环境保全基本对策的事项，从而综合且有计划地推进环境保全对策，以有助于确保现在以及将来国民健康、文化的生活，为人类的福利作贡献。”参见汪劲.日本环境基本法[J].外国法译评,1995(4):86-92.的立法目的，随后第三条表明作为人类存续基础的环境具有有限性及易受侵害性，为了现在及未来世代人类享受良好的环境，必须对环境进行适当的保护直到将来。第四条进一步明确了社会的可持续发展是在环境保全的前提下实现经济的发展，注重环境资源利用与经济发展效益的最大化，积极推动个人对环境的积极保护与公平负担，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷，将经济发展的水平控制在环境资源所能承载的范围内。

从日本环境法的发展历程来看，灾难性的公害事件推动着日本环境法制的发展，从“协调发展”到“保护优先”，从“公害防治”到“整体保护”，有效改善了日本的环境状况，其环境立法也为世界各国所推崇。虽然其制定法中没有直接提到保护优先，但根据其立法中有关环境保全的相关规定可知，其环境保全与保护优先在内涵上有重合之处，即在社会可持续发展目标的指引下，坚持环境利益优先于经济发展，以最小的环境负担获取最大的经济收益，同时注重公民个人对环境保护行为的公平负担与积极作为。

(三) 美国环境立法中的保护优先原则

1962年蕾切尔·卡逊所著的《寂静的春天》“犹如旷野中的一声呐喊”被视为“现代环境运动的肇始”。这场运动也催生了作为美国国家环境保护基本章程《国家环境政策法》*此处参阅National Environmental Policy Act. 42 U.S.C.A. Ch. 55.的颁布与实施，该法确立了美国环境保护的政策、目标和措施。从该法的立法目的*美国《国家环境政策法》第2条规定：宣示国家政策，促进人类与环境之间的繁荣和谐；努力提倡防止或者减少对环境与生物界的伤害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会。参见42 U.S.C.A.§4321.可知，保护环境的最终目的就是为了增进人类的健康与福利。第101条*此处参阅42 U.S.C.A.§4331.表明国会为了保护环境，采取一切切实可行的措施创造与维护人与自然共存的条件，实现当代人与后代人的社会经济发展的要求，同时，也规定了公民享受良好环境的权利和履行保护与改善环境的义务。由此可见，只有在良好环境下实现的经济发展才是人与自然共存的最佳状态，可以说美国的《国家环境政策法》在内容上已经落实了保护优先。另外，从世界范围来看，该法使美国成为最早确立环境影响评价制度的国家*曹明德.环境与资源保护法[M].3版.北京:中国人民大学出版社,2016:69.，是保护优先在制度上的落实，该法要求联邦政府机关的所有行为，包括议案、立法、报告等均应当进行环评，其目的“不仅在于评价行动的环境影响，而且在于强迫行政机关重视其行为的环境后果。通过要求行政机关遵守环境影响评价程序迫使他们在决策过程中考虑和照顾环境价值。”*王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992:221.

当然，美国作为联邦制国家，在联邦和各州均有自己的一套法律体系，有超过2/3的州在其宪法中对自然资源政策和环境保护政策作出了实质性规定，并且每年还会有新的为州宪法增加实质性环境政策条款的提案提出*Barton H Thompson Jr.Environmental policy and state constitutions:the potential role of substantive guidance[J].Rutgers Law Journal,1996(27):866.。特别值得一提的是为了确保生态环境不受损害，宾夕法尼亚州市民于1971年绝对多数同意在该州宪法中写入有关环境保护政策的条款*美国宾夕法尼亚州宪法第1条第27款规定：公民有享受清洁空气、纯净的水的权利，有保护自然、风景、具有历史和审美价值环境的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是所有人(包括未来世世代代人)的共同财产。作为这些资源的受托人，联邦应当为了所有人的利益保护和维持这些资源。参见PA CONST Art. 1,§27.，并且将环境权的内容划分为对环境价值的享有权和对公共自然资源保护与维持的公共权利。虽然早期一些案件的判决削弱了该条款的重要性，但该条内容已经通过制定和实施相应的法律法规得以实现。当然，美国作为判例法国家，仍然存在许多法律空白，法院将适用更多该条所载的实质性规则，以支持其他法律法规的适用*John C Dernbach.Taking the Pennsylvania Constitution Seriously When It Protects the Environment:Part I—An Interpretative Framework for Article I,Section 27[J].Dickinson Law Review,1999(103):693-700.。即使这样的条款被不断地写入美国其他州的宪法，但美国联邦宪法中却没有规定有关环境保护或环境权的内容。

总之，美国法律中没有直接确定保护优先，但根据其相关法律和制度可知环境利益对经济发展的重要作用，特别是其首创的环境影响评价制度最能体现环境利益优先于经济利益的这种与保护优先相一致的内容，同时这一制度也体现了对环境可能造成负担的事前预防的保护手段，即从环境利益和保护行为方面体现了保护优先的内涵。

通过对上述三国相关环境立法的考察，可以发现环境法是伴随着环境事件的发生而不断发展的，保护优先也是依据各国法律体系本身所分属的大陆法系或英美法系的不同而表现出不同的形式，但总的来说各国法律都包含着环境利益优先于经济发展的内容。

四、 保护优先原则内涵的再界定

法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性*贝勒斯.法律的原则——一个规范的分析[M].张文显,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1995:469.。环境法的基本原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现，又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映*汪劲.环境法学[M].3版.北京：北京大学出版社,2014:99.，它贯穿于整个环境立法、执法、司法、守法的始终。保护优先原则作为我国环境基本法——《环保法》第五条所规定的基本原则之一，对其内涵进行科学、准确地探求，可以更好地贯彻落实环境基本法的基本理念和具体制度。

从法理学的角度来说，对法律进行解释，首先应当从法律条文本身入手，对其进行文义解释。前述表明*见本文前述对保护优先原则进行的语言学分析。，根据《环保法》第二条*《环保法》(2014)第二条规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。的规定可知，“环境”包括影响人类生存与发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，并以列举方式说明了相关环境要素。对于“保护”的含义，可以从人类与环境的关系来进行描述，即从整个生态系统来考虑人类在其中的地位与作用，可知人类与生态系统的其他部分共处于一个能量和物质的循环当中，人类获取与排放能量和物质，自然界便以输出与接纳能量和物质与之相对应，这样便形成了一种人与自然物质、能量和信息的交流关系，而这种交流关系实际上就是人类通过各种方式、途径对环境的利用过程*王社坤.环境利用权研究[M].北京:中国环境出版社,2013:136.。由此可见，人类与环境之间的关系是一种利用关系，即人类通过对环境的开发利用行为来获取自然界的能量与物质，因此，保护优先中的“保护”就是人类对环境进行的保护行为，这与人类对环境的开发利用行为相对应。综上，从人类对环境所为的行为角度来看，保护优先原则是指人类对环境的保护行为应当优先于人类对环境的开发利用行为，这种保护不仅强调对已破坏的环境进行事后的修复性保护，同时也是对未破坏的环境进行事前的预防性保护。

从规则或制度合理化的意义上来说，人们把原则认为是以一贯的、相互联系的和期望的基本目标来说明详细的规则和具体的制度，因此，法律原则是规则和价值观念的汇合点*尼尔·麦考密克, 奥塔·魏因贝格尔.制度法论[M].周叶谦,译.北京:中国政法大学出版社,2004:90.。环境保护优先作为环境法的基本原则之一，同样应当体现环境法的价值观念，并将其作为抽象意义上的法律价值来指导相关环境法规范中的具体法律制度。因此，对该原则解读应当从环境法规范的整体角度出发，结合《环保法》的立法目的、基本国策，以此来明确其内涵。《环保法》第一条*《环保法》(2014)第一条规定：为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。规定了立法目的，表明该法的最终目的是“促进经济社会的可持续发展”，保护环境不仅是为了保护和维持人类生存和发展的物质基础，同时也是推进生态文明建设的根本途径*信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:5.，而生态文明建设就是要尊重自然、顺应自然、保护自然，可见，生态文明建设就是环境领域的可持续发展目标，这将作为人类社会经济可持续发展目标的一部分而得以实现。该法第四条将保护环境规定为国家的基本国策，同时该条的第二款明确了经济发展与环境保护的关系，就是采取一切有利于环境保护的经济的、技术的一些政策及措施来使经济社会发展与环境保护相协调。可见，生态文明建设追求的是环境利益的实现，而基本国策为实现环境利益保驾护航。

总之，从立法目的到基本国策，无不体现着对环境价值的追求，生态文明建设就是要保证人类对环境价值追求的可持续性，而基本国策就是在面对经济利益与环境利益相冲突时，以环境利益为优先，只有保护和维持了环境利益才能为经济利益的实现提供条件，以便最终达到人类社会的可持续发展。由此，可以认为：保护优先原则，就是指为了实现人类社会的可持续发展，应当以环境利益为优先，使主体对环境的保护行为优先于对环境的开发利用行为。该原则的具体内涵为：环境利益优先与保护行为优先。这就分别体现了对环境法目的的追求和对人类行为的指引。

环境利益优先并不意味着在任何情况下无区别的绝对优先，环境利益包括人类生存所需的安全环境，这是环境权所保护的基本环境利益，同时也包括环境权在基本环境利益基础上所保护的舒适环境利益。当安全环境利益受到损害时，就应当表现为绝对的环境利益优先，对环境利益的所有侵害应当无条件停止，以保障人类的基本生活和人体健康；当舒适环境利益受到侵害时，就应当表现为相对的环境利益优先，此时就应当对舒适环境利益和因开发性环境利用行为所产生的利益进行衡量，通常衡量时所考虑的因素包括环境损害的程度和范围以及开发性环境利用行为的公共性及其环境保护措施，一般倾向于环境权所保护的生态平衡*王社坤.对环境权与相关权利冲突之追问[J].法学论坛,2011,26(6):123-128.。

由此可见，保护优先是经济发展与环境保护相互协调的结果。我国《环保法》(1989)规定了协调发展，在随后的“以经济建设为中心，发展社会主义市场经济”的时代背景下，“协调”的结果基本上是经济的发展优先于环境的保护，使得该法无法对环境的保护起到作用，偏离了《环保法》制定的初衷。除去对协调发展实效的讨论，学界对协调发展一直存在着“平衡论”与“重心论”，“平衡论”强调要随时随处做好协调工作，解决好环境保护与经济社会发展相平衡的问题，任何时候都不应当突出重心，可见“平衡论”忽视了环境利益与经济利益两者作为互相竞争的利益所存在的矛盾性*吴卫星.从协调发展到环境优先——中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2008(3):48.。“重心论”强调协调发展的原则应当有一个重心，而这个重心是随着社会发展的不同时期和不同阶段进行转换的。这时“重心论”又划分为“发展优先论”与“保护优先论”，这样的争论又把环境保护与经济社会的发展问题割裂开来，体现了它们之间的不可兼容性*李艳芳.对我国环境法“协调发展”原则重心的思考[J].中州学刊,2002(2):183-184.。而作为环境法的最终目标要求是要促进经济社会的可持续发展，这是要通过环境的可持续发展来实现的，从这个意义上说，“协调”是可持续发展的方法，在环境保护与经济发展不冲突的情况下，二者应当共同发展，共同促进；在环境保护与经济发展相冲突的情况下，并且有损安全环境的享有时，保护优先便应当作为运用“协调”的方法所产生的结果,从这个意义上来说，“保护优先”是协调发展的深化和具体化*王社坤.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2015:71.。

从法律原则普遍性的特点来说，原则中的概念虽然是抽象模糊的，但一般是指这些概念含义的边缘部分模糊不清，而概念的核心含义确是比较清楚的，只有这样，法律原则才能为法律活动指明一个总的方向，才能代表法律的根本价值倾向*董玉庭.论法律原则[J].法制与社会发展,1999(6):66-67.。而协调发展原则中的“协调”作为该原则的概念的核心部分本身存在着模糊性，所要协调的双方之间的关系并不清楚，不适合作为法律原则，这也是本文一直使用“协调发展”而很少使用(除非必要)“协调发展原则”的原因所在。《环保法》将“协调”的结果“环境保护优先”作为法律原则，其核心概念的含义清楚明了，就是要对环境进行“保护”，至于“保护”的具体含义则应当根据运用该原则时的具体情况来进行解释。

《环保法》第三章*《环保法》(2014)第三章涉及保护和改善环境的相关规范。及相关政策、规划等，对环境资源的保护按区域、时间进行划分后，分别采取相应的措施进行分类保护，以改善环境质量*此处为广义上的环境质量，包括环境容量、资源存量以及生态平衡。。通过分析与归纳，可以将保护行为分为：恢复质量的保护、维持质量的保护、提升质量的保护、合理利用的保护和禁止利用的保护，所有这些保护行为都在遵守保护优先原则的前提下，坚持节约利用、高效利用，以保证环境质量达到相应标准或因改善后而高于相应的质量标准，以促进相关标准的提升。

恢复质量的保护行为针对的是在特定区域范围内，污染物的排放超过环境容量，导致该区域的环境质量低于相应标准，或者过度利用生态功能致使生态遭到破坏使其失去平衡，或者对可再生资源的利用破坏了其再生能力，而采取的保护行为，以使相应区域范围内的环境恢复质量、生态回归平衡、可再生资源恢复其再生能力。维持质量的保护行为是在经济发展过程中，在污染物排放标准及污染物总量控制的范围内排放污染物，使污染物的排放符合特定区域环境的自净能力达到环境质量标准的要求，或者在生态红线要求的范围内利用生态功能，以保持生态平衡，或者在不破坏可再生资源再生能力的范围内开发利用可再生资源，即在维持质量的情况下进行发展，其实质便是对环境资源进行的维持质量的保护。提升质量的保护行为是在利用环境容量、资源及生态功能时，应当合理利用，高效利用，通过借鉴日本能源法领域的“领跑者”制度*领跑者制度是指相关用能企业通过各种手段不断提高能源效率，使其作为某生产领域能源消耗最低的行业标兵来引领相关节能标准不断更新的一种制度。不断改进环境质量和生态功能的相关评价标准，同时通过高效利用资源而从总体上减少资源利用量。合理利用的保护行为其实是贯穿于所有保护行为当中的，这里仅指对不可再生资源*这里并不是说对可再生资源的保护不重要，而是因为不可再生资源由于其存量有限，更应当注重对其的合理利用、高效利用，以实现其价值的最大化。进行的合理利用的保护，通过合理利用，提高不可再生资源的利用率，这就类似于欧洲将能源效率认为是能源资源*程荃.新能源视角下欧盟2011年节能与能效立法措施评析[J].湖南师范大学(社会科学学报),2012(4):19.一样，从另一个角度增加了资源存量。禁止利用的保护行为通常是为了恢复特定环境的自净功能，保持资源存量，或通过休养生息恢复生态功能，或因保护特定区域的特定价值或特定功能，以禁止利用的方式对特定区域内的环境资源进行保护。其中恢复质量的保护与禁止利用的保护是在绝对环境利益优先情况下采取的保护行为，而维持质量的保护、提升质量的保护和合理利用的保护是在相对环境利益优先情况下采取的保护行为。

保护优先原则就是通过保护行为的实施来追求环境利益的可持续。要评价生态环境质量是否改善，就应当有一定的基准，只有达到或超越这个基准，才能使保护行为的结果称得上是对生态环境质量的改善，保护行为才具有实际意义。以开发利用行为的对象为基础，可以认为环境保护行为的基准包括环境质量标准、资源利用上限以及生态保护红线。这些基准并非一成不变，是要随着经济发展和科技的进步不断予以提高，以满足人类对舒适环境需求的不断增加。

五、 结 论

保护优先源于协调发展，协调发展是一种调整经济社会发展与环境保护之间关系的方法，不具备作为法律原则的条件。从“协调发展”到保护优先原则的确立，是我国环境保护立法史上重要的里程碑，该原则的确立使得环境保护法成为真正意义上保护环境的法。

通过对该原则历史沿革的考察以及对其内涵的学理解读和比较法的研究，本文认为保护优先原则，是指为了实现人类社会的可持续发展，应当以环境利益为优先，使主体对环境的保护行为优先于对环境的开发利用行为。该原则的具体内涵为：环境利益优先与保护行为优先。通过区别绝对的环境利益优先和相对的环境利益优先，来分别适用不同的保护行为。另外以开发利用行为的对象为基础，为环境保护行为设定了三个基准，包括环境质量标准、资源利用上限以及生态保护红线，以此来衡量保护优先行为是否取得成效。

法律原则具有规范性效力，对保护优先原则规范内涵的界定并对其规范效力的适用，必将助力于十九大报告中所提出的“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等理念从口号转变为切实的行动，并为生态文明制度建设和体制改革提供强有力的法律保障。