生态检察权探究

方 印，陶文娟

中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出: “探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”中央层面分别于2015年5月与12月分别发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(简称《试点方案》)和《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(简称《授权决定》)，最高检并以《试点方案》和《授权决定》为依据，发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(简称最高检《实施办法》)。2016年2月25日最高法又发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(简称最高法《实施办法》)，以上文件作为我国检察机关提案所建立环境公益诉讼的文件基础，对生态检察权的实践有指导作用和引导意义。十九大报告中首次指出我国社会主要矛盾转变——当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由此可以看出，新时代社会主要矛盾转化的重大政治论断对于推进生态文明建设具有极其深远的意义。十九大报告对生态环境问题的现状、产生原因及其解决路径的重大判断和部署，是建设天蓝、地绿、水清的美丽中国的根本遵循和行动指南*参见解读十九大报告给出新时代生态文明建设的具体任务清单[EB/OL].网址:http://news.163.com/17/1028/16/DIRKIHLD00014AEE.。生态保护作为一项公益事业具有系统性和社会性，因此与经济的发展和社会的稳定息息相关。生态检察权作为学术性概念是指为了适应生态文明法治社会建设的需要，或者为了环境保护的需要而形成的一种检察权。综上所述，生态检察权是指检察机关在环境保护和生态文明建设中充分行使法律监督权的总称*方印，李会朋.生态检察权简论[J].行政与法，2016(10):95.。时至今日，笔者仔细研读了有关论著，发现目前学界对生态检察权的部分内容尚未诠释清楚甚至根本没有涉及，因此本文主要探讨生态检察权的基本价值和主要表现，分析目前我国生态检察实践存在的主要问题，主张强调多方位运用公众环境信息权、生态检察权等权力基础及时获取有效环境信息，与此同时注意适配公众环境信息权与生态检察权，并有针对性地提出规范保障生态检察权的对策建议，以期对我国生态检察权法制化建设有所裨益。

一、 生态检察权基本价值

社会实践中生态问题的矛盾突出性，生态破坏行为的多发性，受害人由于力量过于弱小而不愿意起诉的现实困境以及司法程序进入的困难性等种种事实，都在表明人民检察院作为法律监督机关对介入生态环境的保护，能动行使检察权和延伸其法律监督职能的迫切性。

1. 与公民个人力量相比的能力性与专业性。检察机关作为代表国家实施法律监督权的专门机关，在目前生态破坏越来越隐蔽的时代，相较于公民个人力量的单薄性与非专业性所凸显的与破坏生态资源者对抗的能力性与专业性，公众环境信息权是目前环境法领域出现的新兴权利，旨在保障公众在环境信息获取、传播、救济等多方位一体的信息权。我国环境信息制度的发展自然离不开保障公众环境信息权，强调公民个人在维护自身合法权益与社会利益时能够有效运用此项权利参与环境建设工程之中，我国环境建设过程中十分重视民主法治，强调公民全程参与环境治理、环境监督等工作，充分保障公众在环境信息方面的基本权利。目前，越来越多有环保意识的公众开始要求政府或企业等公布环境信息，要求企业或政府通过大数据及网络平台建设提供技术便利，及时了解相关环境数据信息以实时保护个人或社会利益，但是，公众作为个人力量在监督或提起诉讼方面较检察机关都存在解决受害方诉讼成本、取证困难方面的天然弱势，因此，在充分保障公众环境信息权的同时，应该注重其与生态检察权的衔接问题，使得二者发挥最大作用。

2. 完善“国家监督干预优适性”价值理论。在“代表国家监督干预的优适性”论述中，提出具体哪些机关与组织可以提起公益诉讼并无详细规定的疑问，笔者对此有自己的见解。2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对哪些组织可以提起诉讼做出详细规定，根据司法解释可以得出，可依法提起环境公益诉讼的主体包括“在设区的市级以上民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织”。虽然该司法解释并未对《民事诉讼法》第五十五条规定的“法律规定的机关”做详细阐述，但是根据相关法律和政治上的惯例，“法律规定的机关”一般包括立法机关、行政机关和司法机关，由于立法机关和审判机关自身职能的特殊性，因此，公益诉讼原告的有关部门仅限于检察机关和行政机关。人民检察院作为国家的法律监督机关，以保护公共利益、制止生态破坏不法行为出发点运用公权力救济。此外，检察机关作为国家行使法律监督权的专门代表机关，在生态文明建设过程中肩负全社会环境公共利益维护和督促全体公民进行环境资源保护的双重义务。作为检察监督机关，其权威形象，无时无刻不在彰显正义与公正，因此检察机关在自然资源规划、开发、利用、保护方面能动行使检察权，一方面可以充分发挥检察机关在生态文明建设中的监督保障作用，在群众中树立良好的形象，另一方面在生态文明建设和环境保护行动公众参与中发挥示范引领作用。

二、 生态检察权主要表现

对于生态检察权具体有哪些主要表现这一问题的回答，应在检察机关的法定职责范围内来进行探讨。检察机关的主要职责有：第一，立案侦查职务犯罪案件，对国家工作人员及受委托履行公务人员的贪污贿赂、渎职案件进行侦查；第二，要求说明不立案理由和通知立案；第三，审查批捕；第四，审查起诉、提起和支持公诉；第五，量刑建议；第六，抗诉；第七，出具检察意见、检察建议；第八，发出纠正违法通知书。因此，我们在探讨生态检察权的要点时肯定应放在检察机关的职责之内去拓展延伸。在《生态检察权简论》一文中，作者主要从提起、督促提起或支持环境公益诉讼、提出环境检察建议*检察建议是检察机关为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式，是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一。2009年最高人民检察院出台《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第1条规定：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定。在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”该规定从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，这对推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，进一步促进法律正确实施具有重要意义。另外，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条、第48条对检察建议的适用也作出了具体的规定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。、参与环境影响评价、参与生态环境纠纷的调解这四个方面进行论述，笔者在原文基础上对一些仍然存在争议的部分适当探讨其内在含义，并以此为契机新增自己的看法和理解。

1. 督促提起或支持环境公益诉讼。 公益诉讼是相对于私益诉讼而言的概念，公益诉讼起源于罗马法，是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵害国家利益、社会利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者责任的活动*金文彪.公益诉讼与我国传统诉讼理念的冲突及衡平[M].环境公益诉讼,法律出版社,2007:277.。环境公益诉讼是在环境遭到或可能遭受污染和破坏的前提下由特定的国家机关和相关的机构、个人在法律规定范围内以环境公共利益不受损害为目的向法院提起诉讼的制度。以公民个人遭受环境损害为例，公民环境信息权充分保障公民在自身生命、财产受到安全时享有救济的权利，这是公民提起环境公益诉讼的逻辑起点，实践中通常诉讼主体身份是检察机关，一般公民在遇到不对等民事主体力量时通常会选择求助于检察机关。在《生态检察权简论》一文中提到江苏、贵州等试点地区的检察机关用法律监督机构的身份参与公益诉讼，并在保护环境利益的同时取得了显著的社会效益。然而，目前我国检察机关在提起环境公益诉讼制度层面的基础仍缺乏在国家法直接、具体的法律依据。因此，如何在国家法律层面对检察机关提起环境公益诉讼加以规定是应该深入探讨的问题。笔者认为，现在实务界比较认可的检察机关参与环境公益诉讼的方式是“督促起诉”，并在各个试点地区取得较好的实践效果，因此，在国家法律制度层面，可以在我国《民事诉讼法》中适当引入检察机关以督促起诉的方式提起环境公益诉讼。此外，考虑到检察机关提起环境公益诉讼的复杂性与特殊性，对诉讼范围应该予以限制。鉴于此，根据我国的具体国情，在不影响检察机关其他职能的前提下，另一个需要深入讨论的问题是如何对检察机关提起公益诉讼的范围进行必要的限制。目前我国民事公益诉讼规定的环境公益诉讼范围主要集中在环境污染、食品药品安全领域内侵害不特定多数人的合法权益；我国行政公益诉讼的范围主要是环境侵害和国有资产保护。基于此，笔者针对我国检察机关提出的环境公益诉讼范围限定提出以下两个方面的建议：一是社会公共利益的维护方面，在此需要说明的是对公共利益的界定，目前学界主要是从主体、整体、私人利益以及程序方面四个不同角度去界定，笔者认为公共利益主要满足多数主体的利益，从环境等整体性因素考量社会价值取向，显然它是不具有特定形式且无穷尽的，但是针对环境公益诉讼这类案件，其范围又是可以明确的，主要集中在由于环境污染造成社会自然环境利益的破坏以及个人诸如生命权、健康权的损害*徐全兵.检察机关提起公益诉讼有关问题[J].国家检察官学院学报,2016(3):165-166.。环境类案件主要涉及的是对社会公共利益的损害，因此，当环保组织或社会团体不愿提起诉讼前提下,检察机关作为代表国家实施法律监督权的专门机关，有义务维护社会公共利益。二是针对众多公民合法权益的维护方面。如前文所述，公民在环境侵权案件中天然弱势的地位亟需检察机关出面来维护公民的环境利益。

2. 环境检察建议书适用功能类型化实践探索。目前实践中检察机关可以向环境保护部门、地方政府机关、对生态环境造成污染的企业发出检察建议书。可以肯定的是，在尚无明确法律规定的情况下发出检察建议书应该是较为有效和便捷的。同时，检察建议书的优势还体现在不占用过多的检察资源的基础上得到较为理想的执行效果。实践中，检察机关出具的环境检察建议主要有三类：第一种是处置类建议。该类建议主要针对对象是环境监管相关部门,发出事由主要是该部门怠于行使职责,发出目的主要是督促相关部门尽快履行职责。第二种是纠错类建议。该类建议主要针对对象是环境监管相关部门,发出事由主要是该部门所援引的法律规范错误、处罚方式类型不当,发出目的是责令相关部门尽早予以修正。第三种是整改类建议。该类建议主要针对对象是对生态环境造成污染的企业,发出事由主要是相关企业在生产过程中未达到治污标准而造成污染超标,发出目的是尽快通知有关污染治理项目和设施的整改，提高企业的污染控制标准*郭林将.论检察建议对环境检察权的监督[J].云南大学学报(法学版),2013(3):95-96.。环境检察建议是检察机关行使监督权的外在表现形式，实践中检察机关除了以“检察建议”的方式起到督促作用外，还会采用“督促令”的新形式，是地方实践中检察机关不断探索创新环境公益诉讼服务方式的良好体现。

3. 以“外部监督”方式参与环境影响评价。目前，检察机关在环境监察方面应坚持“预防为主”的原则，主动参与环境监察的事前、事中以及事后各个环节，转变传统的事后监督模式，积极参与环境监察的各个重点环节，从源头治理环境污染是当前环境监察应予明确的主要趋势。针对检察机关如何以“外部监督”的方式参与环境影响评价，笔者认为应该是将检察机关系统内部分工明确，设立专属环境执法监督职权的内设机构，明确该部门的环境执法监督权，主要包括环境执法的参与权、监督权与一定范围内的环境行政处罚权，以此为延伸检察系统工作的基础，探索建立以“外部监督”的方式参与环境影响评价。当然，检察机关的人力资源有限,在一定程度上限制了其参与环境影响评价工作，现在我国在环境保护方面已经从“末端治理”转向“全程参与”，实际上强调的是国家在环境保护方面的全局观念，因此，检察机关可以起到统筹带领作用，鼓励公众参与环境影响评价的监督工作，一来可以起到维护公众环境信息权的重要作用，二来可以整合社会力量，多方位、全局性参与到环境监督工作之中。因此，检察机关在以“外部监督的方式”参与环境影响评价时，应该具体到事前、事中、事后各个阶段。笔者对此有如下建议：首先，检察机关在事前阶段针对环评部门所做的评测工作应予以审查，防止相关部门存在徇私舞弊或受贿渎职的情况发生。与此同时，检察机关在事前阶段还要对进行项目环评申报的单位进行审查监督，主要内容为是否会造成重大污染、环境破坏以及严重危害公众健康等。检察机关在事中审批阶段主要是督促相关环评部门真实、客观、公正地审批项目，审查项目涉及的实体性内容以及保障项目利益主体的合法权益，同时督促相关部门落实听证等具体活动的开展*黄卫琴,王世进.环境影响评价司法审查的功能研究:2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集[C/OL].[2017-10-07].cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-FXHJ201507001075.htm.。在事后阶段，检察机关主要起到追踪调查以落实监督的作用。虽然经过事前与事中阶段的监督基本上可以保障项目的合法性与环保性，但是检察机关仍然需要在项目具体落实阶段履行检察监督的职责，坚守最后一道防线。

4. 注重与当地环保部门及党政机关的沟通交流。环境问题不仅仅是当地环保部门从生态环境角度出发的整治活动，其内部利益大多会牵涉当地党委、政府、其他相关部门。举例说明，一个地方的污染企业因违反相关规定被当地行政部门查处整治，但问题在于该污染企业又可能是当地的纳税大户，一旦查处势必会对地方经济发展产生很大影响。如此一来，检察机关要对此类企业提起诉讼应事先主动向当地党委、政府、人大等部门汇报情况，道明原委，争取理解与支持。在我国，司法独立行使既是一项宪法原则，又是司法的重要原则。我国宪法规定：人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。当然，坚持司法独立行使原则并不意味着司法机关行使司法权可以不受任何监督和拘束。毫无疑问，检察机关遇到类似问题向当地党委、政府、其他相关部门征求意见既符合检察机关坚持党的领导及接受人大监督的原则要求，也体现了检察机关服务大局的整体意识。在实践中，2014 年贵州省人民检察院决定在全省开展监督检查专项工作，当地检察官在处理上述类似问题时采取上述办法，积极主动与当地党委、政府等部门沟通，并得到党委、政府的大力支持。笔者认为，各地检察机关对于环境污染侵权类公益诉讼案件，应该采取“全面出击，重点打击”的态度，在限定提起公诉的大前提下可设定一定的前置程序：向当地环保机关发出履行职责的检察建议，由于环境诉讼中涉及诸多专业问题，环保部门往往又是介入环境污染事件的关键部门，专业监测知识可以弥补检察院参与人员环境检测专业知识的不足；对环保部门来说，需要借助检察机关的威慑力督促污染企业自觉停止污染侵权、破坏环境。因此，笔者建议，实践中环境检察公益诉讼提起之前，检察机关原则上应向当地同级党委和政府实时汇报相关信息，同时，在大型环保公益诉讼案件提起诉讼之前，检察机关往往需要咨询当地环保机构。

三、 生态检察权主要困境

目前，检察机关在当前民事公益诉讼中扮演着监督者、公益诉讼保障者、生态环境维护者等诸多角色，生态检察权的含义也随着检察机关深入环境公益诉讼日益凸显。但是当前我国检察机关在地方提起民事环境公益诉讼普遍面临各种诉讼困境，笔者在调研总结的基础上归纳为以下几点:

1. 取证困境与举证责任并存障碍。环境公益诉讼的案件类型集中在环境生态资源遭受破坏方面，我国《民事诉讼法》规定的举证原则是“谁主张，谁举证”。通常来说，民事私益诉讼案件中原告应该严格遵循该原则收集证据以证明自己的诉讼主张，否则要承担诉讼结果不利的后果。但是，在环境类的公益诉讼案件中，如果仍要遵循该原则，就会造成检察机关在诉讼中的举证不利地位，同时，现在的环境污染类案件往往因为科学技术、监测条件等客观条件限制,以及检察机关人员个人专业素质等主观条件的综合影响，检察机关在此类环境公益诉讼案件中收集相关证据予以证明侵权行为与环境污染之间存在因果关系是十分困难的。实践中，一般由相关行政部门针对污染企业的污染行为所出具的专业监测报告，囿于检察机关专业素养与监测资质方面的限制，往往只能进行形式审查而无从判断监测报告内容的真实性与客观科学性；另外一种情况则是如果检察机关聘请行政机关外具备专业资质的环境监测机构针对污染企业做出的监测报告，除去额外费用的支出问题，还可能会使检察机关处于非法行政执法的不利地位。

2. 原告主体资格确认及诉讼角色定位障碍。目前，我国《民事诉讼法》关于提起环境公益诉讼的主体资格规定以及最高院颁布的《关于办理民事公益诉讼案件若干问题的解释》都尚未明确检察机关是提起民事公益诉讼的合法主体，这会造成检察机关在环境公益诉讼中的主体不适格障碍，不利于检察机关积极履行职责维护环境，在地方实践中已有检察机关以地方法律规范为根据用自己名义提起环境公益诉讼的实例，因此应予明确的关键性问题是原告主体资格确认所依据的法律规范。同时，我国检察机关的法律角色定位是“国家法律监督机关”，在私权领域案件中，检察机关往往扮演着监督者的角色，但是在涉及环境公益诉讼等公权领域案件时，如果出现没有适格原告的情况下，检察机关可能要基于权能定位以自己的名义提起诉讼，如此一来，可能会出现在同一个案件中检察机关既是本案原告同时又要承担法律监督机关职责的尴尬境地。毫无疑问，一方面会削弱检察机关的公信力，另一方面会造成在类似环境公益诉讼案件中诉权的无限制性。

3. 诉讼对象限制与诉讼请求的范围界定模糊。大到一个国家，小到一个区域，环境保护的范围应该是作为一个整体去对待的。实践中，检察机关提起环境公益诉讼的逻辑起点是针对企业的污染行为对环境公共利益、社会整体或是个人造成的损害，那么在理想状态下对于诉讼对象范围就应该是一视同仁的。换句话说，不考虑企业性质、规模、生产效益对经济造成的影响等一切客观因素，以其实质对环境造成的不利影响为核心考量因素而提起环境公益诉讼应该是最理想的状态。可实然状态下是自环境公益诉讼确立以来诉讼对象大多数是产生较小影响的污染小企业，往往对整体环境造成影响的大企业却很少被起诉，毫无疑问，这样一个诉讼对象不对称的问题在实践中是十分突出的，如何解决也是值得思考的问题。检察机关在尽可能全面收集污染企业存在违法生产等方面的证据材料后，如何科学确定因该违法行为所造成的损失从而在此基础上合理提出诉讼请求是关键。环境类侵权案件所要保护的法益除去合理范围内的经济补偿以外，往往还需要考虑的是生态破坏方面的修复等问题，生态破坏方面的修复、维护费用的确定需要专业的测评人员予以认定，综合因素考量下的合理诉讼请求主张如何明确具体是目前实践中检察机关仍在摸索的一点。

4. 检察建议书的发出名义不统一与书写格式不够规范。环境检察建议书已被多地检察机关在实践中运用，但在运用过程中存在不足:一是制发主体不统一。环境检察建议书的发出主体主要集中在以本院名义、以各个内设部门(如公诉、预防、反贪、反渎等部门)名义发出，呈现出制发主体不统一的现象。实践中，民行检察部门承担了绝大多数环境检察建议书的制发工作，一方面是发出名义不统一，另一方面集中在制发过程缺乏统一管理与协调机制，通常一份检察建议书的制作是由上述各部门出于职能考量自发制作，而关于主体规范、内容规范等都没有进行统一管理。二是文书书写格式不规范。主要集中在以下几点：一是文书类型。文件类型主要包括“检察建议书”“检察意见书”和“整改通知书”三种，大多数地区采用的是第一种形式加强对区域环境监管机关的监督，文书类型的不统一容易造成检察机关环境监督工作的不严肃和不规范。二是文书编号。实践中环境检察建议书存在“检建”“民行建”“民行督”“民行监”“民建”等诸多文号，不同的文书编号起因于管理机制规范化的缺乏，容易使人产生误解和混淆。三是文书结构。目前，暂无统一的检察建议书的行文格式和要求，因此各地检察机关制作检察建议书是依据自身法律素质来确定建议的缘由、层次、结构以及法律依据等相关事项，这样一来容易造成环境检察建议书的公信力下降。四是文书内容不明确。文书内容主要包括监管主体、监管事由、监管措施、监管要求、整改期限等，实践中的环境检察建议书对于监管对象的混淆、监管措施的不明确、监管期限的模糊化处理都容易导致建议书实施不便*郭林将.论检察建议对环境检察权的监督[J].云南大学学报(法学版),2013(3):95-96.。

5. 其他机关、组织个人衔接机制现存障碍及环境公益诉讼惩罚基金使用困境。首先，检察机关在维护环境公益的过程中，需要协调其与行政机关、有权提起环境公益诉讼的组织抑或是受损害的公民个人之间的关系，从而建立环境公益诉讼联动的衔接机制。目前，检察机关与其他机关、组织人员之间在提起环境公益诉讼的过程中如何有效衔接、共同联结发挥作用是我国环境公益诉讼开展过程中面临的又一现实问题。换句话说，检察机关与行政机关或是相关组织在提起环境公益诉讼中如何准确定位自己的角色,并且可以与其他相关组织人员达到最大的利益协调是目前检察机关面临的现实障碍。此外，在检察机关提起环境公益诉讼后，按照程序规定,污染企业应依据诉讼判决缴纳一定比例的补偿费用，相应数额的款项应该是在指定账户中作为国库资金，用以修复因其污染行为所造成的环境损害。实践中，这笔环境补偿资金如何保障到位、到位的资金如何确保使用等后续基本操作问题都没有得到解决。

四、 生态检察权规范建议

目前，生态检察权理论在我国仍处在探索阶段，检察机关如何正确、全面、系统地在民事公益诉讼中发挥应有的作用，是需要在制度层面、配套措施以及司法实践运行等方面的进一步细化与完善。笔者针对目前我国生态检察权在实践中存在的现实障碍提出针对性的对策建议，以期为我国生态检察权的规范保障有所帮助。

1. 完善诉讼主体相关制度，增设专司环境执法监督职权内设机构。首先，为了解决目前实践中存在的环境公益诉讼提起主体的现实障碍，以笔者所在的贵州地区为例，贵阳市人大制定的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条规定“检察机关、环境保护管理机构、环境公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责”*《贵阳市促进生态文明建设条例》全文[DB/OL].http://code.fabao365.com/law_483609_1.html.。因此，地方性立法文件为地方检察机关提起环境公益诉讼提供了坚实的依据。笔者认为，对于环境公益诉讼主体的范围明确不可能一蹴而就，因此先在试点地区出台相关立法性或是司法性文件支持检察机关提起诉讼，待试点地区相关环境公益诉讼规模发展到一定程度，再从国家层面具体完善环境诉讼主体制度。

检察机关依法独立行使检察权，提起环境行政公益诉讼的前提条件必须满足非直接利害关系性和公益性两点要求*罗丽.检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2016(15):104.。针对上文提到的检察机关自身职能定位中可能出现的既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬局面，笔者建议在检察机关专门增设环境执法诉讼部门，主要职责集中在环境执法监督以及提起环境公益诉讼等案件的处理，针对与环境公益诉讼等相关案件的处理范围集中在案件的前期处理，包括证据的搜集、诉讼地点的确定等，如此一来，不仅使得环境监督执法更具有合理性，还可以提高检察机关在处理环境公益诉讼案件方面的专业性，无论是从专业检察人员的培养工作还是相关诉讼的准备工作等方面都可以进行专门培训，增强该部门在实践中的可操作性。此外，对于检察机关在环境公益诉讼案件中的职能定位问题，可以适当借鉴美国经验，即将检察机关职能定位为“行政执法的辅助者”，可以认识到的是，在环境公益诉讼中，应该是行政执法权的介入，只有当行政手段不足以解决问题的时候检察机关才会以司法形式介入*李艳芳，吴凯杰.论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位——兼评最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》[J].中国人民大学学报,2016(2):6.。

2. 多方参与环境公益诉讼案件的取证过程，明确环境公益诉讼中的举证责任分配。首先检察机关开展环境公益损害调查以确定侵犯环境公共利益的事实，认定损害的范围和严重程度，明确应当承担责任的主体，为可能提起的环境公益诉讼收集所必需的证据材料*彭本利.检察机关参与环境公益诉讼的合理性及制度构建[J].吉首大学学报(社会科学版),2015(5):126.。其次，针对实践中由于环境公益诉讼案件涉及污染等违法行为的取证困难问题，笔者建议首先应从制度层面予以保障，具体措施为在相关法律法规中细化检察机关调查取证权的范畴，明确规定在环境公益诉讼案件中检察机关有权向相关监测部门调取案件关键性证据的权利，同时针对环境公益诉讼存在的专业性问题可以要求专业的环保部门参与案件的调查取证环节，辅助检察机关理解和运用相关证据，在此基础上，对检察机关提起环境公益诉讼的具体诉讼请求给出如赔偿数额的认定等专业性建议。当然，除了环保部门的介入外，对于出具环境监测报告的具体行政部门也要作出一定要求，即在取证环节中，行政部门针对检察机关的取证要求应积极配合，形成初期由行政部门鉴定、中期检察机关获取、后期环保部门介入的三方联动机制。除此之外，在整个案件调查取证的体制过程外，具体是指在提起环境诉讼的准备过程中以及提起诉讼后的这段时间内，应当积极引入第三方监督机制，一方面出于维护环境公益的目的，另一方面也可以适当缓解检察机关在相关方面的压力。笔者比较主张的是多方参与的立体维度，即专业性团队带领、公诉机关主张、公众监督的三维模式贯穿公益诉讼案件取证过程。同时，在环境公益诉讼类案件的举证责任分配机制方面，应该适当突破“谁主张，谁举证”的原则性规定，减少检察机关对行政机关出具监测报告的依赖,减缓检察机关取证难的压力，重新合理分配举证责任。即相关污染企业同样要承担部分举证证明责任，否则同样会面临败诉的可能。如此一来，双方才能够更加重视，从而达到最佳效果。

3. 探索建立专家参与环境评估决策，合理确定诉讼对象与诉讼请求。目前，检察机关的工作人员具备更多的是专业法律素养而很少具备环境专业知识素养，复合型人才的培养是未来推动环境公益诉讼的长久之计。针对目前环境公益诉讼案件涉及的专业环境监测等技术性问题以及如何准确解读环境监测报告等专业规范，笔者建议在此类专业环境评估案件中，应该引入专家参与环境评估决策的程序。一方面，专家可以利用专业优势对案件涉及的专业知识予以预估，解决诉讼案件中诉讼请求范围如何明确的困境；另一方面，检察机关可以与高校环境专业专家开展业务拓展交流活动，学习相关专业知识，并且就实务工作开展经验相互交流。

环境公益诉讼中诉讼对象的限制是实践中十分突出的问题，解决思路基本沿用诉讼对象范围的准确定位与如何适用。目前，针对环境公益诉讼检察机关专挑“软柿子捏”的现象，笔者认为应探索建立环境公益诉讼起诉监督机制，主要针对检察机关是否依职权提起诉讼、提起诉讼对象是否适格、检察机关是否有效行使检察监督权等具体问题，从而最终确保检察机关正确行使诉讼权。实践中提起环境公益诉讼案件的处理结果往往有两类,第一种是还未正式进入庭审阶段即由检察机关与其他共同原告因与被告达成和解或是达到诉讼目的而撤诉处理,第二种是正式进入庭审阶段按照正常程序进行案件审理，应该清楚认识的一点是，环境侵权案件所造成的损害是十分巨大的，除去给公民个人利益或是社会公共利益造成的利益受损外，还需要注意的是此类环境侵权案件给生态系统造成短期或难以修复的损害，因此，在确定诉讼请求赔偿金额范围时应该考量“充分保障”还是“合理补偿”的标准问题。目前，环境公益诉讼试点地区也在积极探索如何科学地确定诉讼赔偿金额范围才能够达到最大限度的惩治效果。笔者建议，检察机关在确定诉讼请求的范围时，应该综合考量地区经济发展水平、环境影响因素、破坏恢复可能性，必要时还可以请教环境相关的专家，建议在“合理补偿”诉讼赔偿标准的最低限度和“充分保障”诉讼赔偿标准的最高范围内合理确定诉讼请求。

4. 规范环境检察建议书的发出名义与书写格式。针对实践中环境检察建议书的发出名义不统一、写作格式不规范的问题，笔者有如下几点补充性建议：一是环境检察建议书的发出主体应统一。实践中通常有两类主体：一是以检察院的名义发出,二是以检察院具体部门的名义发出。针对此类现象，笔者认为环境检察建议书作为国家正式的法律文书，是检察院行使监督权的外在表现形式，因此，应该统一规范并以检察院的名义发出。二是环境检察建议书的格式不规范问题。针对实践中通常存在以“检察建议书”“纠正通知书”“检察意见书”等不同规范样本发出、文书格式方面不尽相同的现象，笔者有如下几点建议：一是环境检察建议书应当遵循“检察建议书”的基本格式，具体的标准模板可以参考最高人民检察院发布的《人民检察院法律文书格式(样本)》；二是在文书制作过程中，应当确定环境检察建议书的适用对象，监督适用对象应该具备法定且独立的环境监督权，此类对象才是环境检察建议书的主要适用主体而非上述机关的内设机构或是派出机构；与此同时，环境检察建议书的文书内容应予明确。确定的文书内容具有确定的参照性和执行力，应该规范文书中的具体整改措施，明确具体整改期限和法律责任，避免使用“尽快”“早日”等含糊不清的时间词语以及“承担相应的法律责任”等笼统的概括词语，为实践检察建议工作减少阻力。

5. 完善环境公益奖惩机制，建立多方联动协调机制。环境公益诉讼的功能不仅在于惩治污染，同时具备环境教育与预防的功能，而后者的功能定位在笔者看来更具有深远意义。在环境公益诉讼的过程中我国应该探索建立环境公益民事诉讼奖励制度，设立此项奖励制度的目的在于鼓励更多的民间组织或公民个人关注并真正参与到社会环境公益保护工作中来，最终形成全民保护环境的社会风气。以上是完善环境公益诉讼奖惩机制的缘由，下一步应该解决的是如何正确运用该项基金来达到环境生态补偿的目的。首先,明确环境公益保护诉讼奖惩基金来源。笔者认为主要来源于环境执法中违法企业缴纳的罚款，同时政府相关部门可以“环境保护”的名义予以一定的政府补贴。其次,明确分类环境公益保护诉讼奖惩基金的用途。根据设立目的来分析，主要可以分为两种：一种是奖励用途，即基金中的一部分钱用以奖励对环境保护有突出贡献的个人、企业或单位，从而引导形成良好的社会环保风气；一种是惩罚补偿用途，即基金中的一部分钱最大限度地用于弥补污染对于环境生态所造成的损失。最终,具体落实环境公益保护诉讼奖惩基金中的钱款使用，即基金中的钱款应该真正落实到实处而不是长期存在于账户中。因此，可以由相关环保部门牵头，联合污染企业向检察机关环境执法监督职权内设机构提出申请，将基金中的款项具体投入到生态环境保护补偿之中。

针对如何权衡检察机关与行政机关抑或是组织之间在环境公益诉讼地位上的顺位等问题，笔者建议可以适当借鉴刑法上的“谦抑性”原则，具体到检察机关诉讼活动中的运用，是指检察机关以原告身份提起环境公益诉讼是最后的保障程序，一定是以检察建议不被其他适格主体采用为大前提下。检察机关应该充分尊重行政机关的相关职能，并在此基础上明确自身职责的行使。人民检察院首先应该扮演好“国家检察监督”的角色，在履行法定职责的基础上再以督促起诉的方式去提起相关诉讼，主要表现在对有关行政部门的谦抑性。目前我国政治体制下应该尽量权衡好检察机关与行政部门之间的关系，检察权不能在其监督属性的天然优势下发展成自我扩张的属性，由此可以看出在实践中设立生态检察权本身也是出于在整个司法体系价值与国家公权力特征下适度地收敛和节制民事检察权的价值目的*白彦.检察机关提起公益诉讼的现实困境与对策研究[J].法学杂志,2016(3):103.。

五、 结 语

十八大提出社会主义现代化“五位一体”的总体布局，相比以往“四个一体”格局，突出生态文明建设的重要性和紧迫性。生态文明地位的提高是我党在深刻认识到生态发展规律的前提下，顺应时代要求与民心所向而产生的更为精炼、深刻的总结和认识。十九大更进一步去战略部署和重点规划生态文明建设，明确指出我国当前的国内经济发展不平衡状态，与此同时，应该认识到在党和国家充分重视生态环境保护的今天，仍然有大量因素诱发的生态破坏、自然灾害等环境问题无法得到解决。随着近年来世界重大生态环境破坏事件时有发生，为实现美丽中国下的“人与自然的和谐共处”，当务之急是如何进一步加大生态环境的保护力度，实现全面、高效、预防性的生态环境保护战略部署。国家越来越重视生态环境法治建设，主张公民参与到环境建设工程中来，体现环境保护工作的全局性、全程性、多方位理念。当前我国生态检察权的制度正在建设过程中，兼具环境保护监督职能的检察机关如何在尊重司法规律、体现检察职业特点的要求下履行好环境保护监督是当前检察工作面临的一项新任务、新挑战。我国正处于司法体制改革的关键时期，检察机关唯有坚持理念创新、服务创新、执法创新，才能使得生态检察权更好地服务于生态文明法治建设。