从问责政府到党政同责——中国环境问责的演变与反思

梁 忠

引 言

环境保护作为公共事务，是政府的主要职责之一。我国已明确将环境保护作为一项基本国策，《宪法》《环境保护法》等法律也明确规定了政府具有保护环境的职责。中国是共产党领导的社会主义国家，党享有领导地位。在实际工作中，党委享有决策权，而政府主要负责具体的执行。因此，仅仅问责政府无法实现保护环境的目的，作为决策者的党委也应该承担相应的责任。由于现行法律法规未对党委及其领导成员在生态环境保护方面的责任作出规定，为实现权责一致，党政同责制度应运而生。2015年，中共中央、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第三条规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责”，明确将党委及其领导成员作为问责对象。

作为强化党委和政府环境责任的重要手段，党政同责的提出被寄予高度的期待。从问责政府到党政同责，可以看出执政党对于环境保护工作的进一步重视。但是，这一转变是否能够有效化解我国环境问责的症结则需要更进一步的观察和更深入的分析。本文将围绕着环境问责的这一转变，考察其背后的制约因素，进而揭示出环境问责所涉及的党政关系、权力监督等更深层次的问题，以帮助我们更好地理解环境问责的这一演变过程，或许也可为我们理解环境问责未来的走向贡献绵薄之力。

一、 问责政府的依据与实践

问责政府的前提是政府负有保护环境的职责，当政府未能正确履行保护环境的职责时，则需要承担相应的责任。环境保护是典型的公共事务，是政府的主要职责之一，因此绝大多数国家都对政府的环境保护职责作出了明确的规定。*目前约有105个国家的宪法明确将环境保护作为国家的义务或目标。参见：蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼[J].现代法学,2013(6):3-21.我国《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。2014年修订的《环境保护法》再一次确认了政府的环境保护职责，其第四条规定“保护环境是国家的基本国策”，第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境保护单行法中也规定了政府的相应职责。*《大气污染防治法》第三条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善”。《水污染防治法》第四条第二款规定“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”。为确保政府履行职责，法律同时规定了具体的落实措施，以及相应的责任追究制度。而决策总是由具体的个体作出，对于政府而言，政府决策往往是由政府的领导作出。因此，对政府领导干部的追责成为问责政府的主要内容。

根据我国《宪法》的规定，人大是国家权力机构，政府由人大产生，并向人大负责。人大可以通过汇报、质询等方式对政府进行问责，各级人大有权罢免由其选举或决定任命的政府官员。《环境保护法》第二十七条规定“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督”。对于行政机关与政府官员的具体行为，上级行政机关也可以对其进行监督。《环境保护法》第六十八条特别规定“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”。此外，司法机关可以通过行政诉讼等司法途径对行政机关实施监督。概而言之，根据我国法律的规定，对政府及其领导干部进行责任追究存在三种途径：其一，通过政府本身的责任追究机制进行追究，如行政处分等；其二，通过人大进行的责任追究，如质询、罢免等；其三，通过司法途径进行的责任追究，如行政诉讼、检察监督等。但总体而言，我国现有法律对于政府责任追究机制的规定仍十分薄弱。

环境保护工作中仅仅问责政府存在两个方面的问题。首先，问责对象范围过窄。在我国的政治体制中，党委往往享有最终的决策权，政府则主要负责执行。因此，抛开党委而仅仅强调政府负责，必然会出现权责不一致的现象，难以保证环境保护目标的实现。其次，问责方式存在缺陷。现有的问责方式主要是政府内部的同体问责，以人大问责、司法问责为代表的异体问责长期发展不起来。而同体问责本身又有着自我监督所固有的缺陷，因此无法对政府进行有效问责。具体而言，虽然宪法规定人大是我国的最高权力机关，政府向人大负责，但在实践中，人大在我国的权力结构中仍然处于较为弱势的地位*强世功.中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角[J].开放时代,2009(12):12-41.。人大对政府官员的罢免往往都是根据执政党的建议被动地履行相关法律程序，而很少主动对政府官员提出罢免*李景治.积极推进人民代表大会制度理论和实践创新[J].学习与探索,2014(3):40-46.,难以对政府及其领导人员形成有效的制约。而就司法问责而言，法律规定公民可以对政府的具体行政行为提起行政诉讼，但是我国的行政诉讼仍存在一系列障碍，*江必新.完善行政诉讼制度的若干思考[J].中国法学,2013(1):5-20.以保护环境公共利益为目的的环境行政诉讼在我国也未能有效建立和实施*曹和平,尚永昕.中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍与对策[J].南京社会科学,2009(7):119-124.。而行政机关自我监督本身存在着不可克服的缺陷，责任的追究明显偏少、偏轻，难以形成有效的威慑。

二、 党政同责的突破与局限

党政同责制度源于安全生产领域。2013年7月，习近平总书记指出要强化各级党委和政府的安全监管职责，要求党政同责、一岗双责、齐抓共管，由此开启了公共安全领域的党政同责制度化建设。经过实践，党政同责制度取得了积极的效果，随后便被引入了环境保护领域*常纪文.生态文明的前沿政策和法律问题——一个改革参与者的亲历与思索[M].北京：中国政法大学出版社，2016:101.。党政同责主要强调的是对党委和政府责任的追究，但是责任的追究以职权和职责的存在为前提。因此，党政同责包括两层含义:一是职责层面的，即党委和政府共同负责；二是责任层面的，即党委和政府要共同承担责任。

《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第三条明确规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责”。并将各级党委和政府并列在一起，详细规定了各级党委政府领导干部的问责事由，以及问责的主体、程序、责任形式等。具体而言，党政同责制度的问责主体是享有干部管理权的党委部门，具体工作则由党委组织部门负责。问责的启动、调查等程序主要由党委部门负责，问责的责任形式以组织处理、党纪政纪处分为主。环境问责呈现出突出的党委主导的特征。为了确保责任的落实，中共中央设立了环保督查组，对各省市进行督查。在此之前，国务院也曾多次设立环保督查组，但是效果并不明显。此次以中央名义设立督查组是有史以来第一次，同时也是有史以来的最高层级。

党政同责的提出旨在解决此前单纯问责政府时存在的不足，即问责对象范围小、权责不一致的问题，以及问责方式不健全、问责力度薄弱问题。相较于单纯问责政府，党政同责在两个方面实现了突破。其一是问责对象上的突破。党政同责将党委纳入了问责对象的范围，这是党政同责最为显著的特点。在我国的政治体制中，党委享有最终的决策权。但长期以来，并未明确要求党委对环境保护工作负责，在追究环境责任时，也往往只追究政府的责任。正因为意识到这一问题，党中央提出了环境保护党政同责的措施，旨在解决权责不一致的问题*中共中央组织部.中共中央组织部有关负责人就《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》答记者问[J].中国应急管理,2015(8):39-41.。

其二是问责方式上的突破。围绕党政同责建立了党委主导的问责机制，强化了责任追究的力度*《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第十一条规定“需要追究党纪政纪责任的，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织(人事)部门按照有关规定办理。”。在我国，党委具有特殊的权威，党委推动的工作往往能够克服重重阻碍，得到较好的执行。而且，我国实行的是党管干部的人事制度，党政同责的责任追究制度中占据主要部分的组织处理是由组织部门来实施的，并且问责的结果还与干部考核等工作相关，直接牵涉各级党政领导干部的仕途发展，因此相较于其他责任追究制度，显得更为有力*参见《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第九条、第十五条；《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条。。自党政同责实施以来，各级党委政府被问责的人数大幅增加。环保督查力度空前，督查效果十分明显，*环保督察从2016年1月在河北先行试点，到2016年7月起分两批进驻15个省份。截至2016年11月23日，第一批中央环保督察组共交办群众来电来信举报13316件，地方已办结13074 件，其中责令整改9617件，问责3287人。截至2016年12月10日，第二批督察组共受理举报8657件，累计向被督察地区转办5462件。被督察地区完成查处1893件，问责687人。参见:邓建胜,陈娟,等.环境治理 我们有信心[N].人民日报,2016-12-26(15).地方各级党委政府对环境保护工作的重视程度达到前所未有的高度。

但是，上述突破也都有明显的局限。党政同责将党委作为问责对象，扩大了问责对象的范围，从表面看似乎解决了问责对象范围过窄、权责不一等问题。但也暴露了更深层次的问题，即党委和政府的关系问题。例如，在党政同责的情况下，党委和政府各自的责任应该如何划分？党委和政府在环境保护工作中是一种什么样的关系？实际上，在单纯问责政府的情况下，问责范围过窄背后的影响因素也是党政关系问题，党委政府的关系没有明确的界定。只是此前党委隐藏于政府背后，享有权力而不用担责。在党政同责的情况下，党委走到台前，享有权力的同时也要承担责任。但是，党委、政府之间的关系仍然不明晰，从政府负责到党政同责，只是从一种“隐藏的模糊”到另一种“明示的模糊”。

党政同责是一种党委主导的问责方式，主要通过党内的追责机制来进行责任追究，并借此强化问责的力度。鉴于党委在我国政治体制中的领导地位，由党委主导环境问责显示了党委对环境工作的高度重视。凭借党委的高度权威和强力推动，大幅度提到了问责的力度。但是，这种问责力度的提升却也有其局限之处。党政同责通过党内追究机制而不是通过人大问责、司法追责等机制来实现环境问责，仍旧是一种同体问责模式，而未能实现异体问责，缺乏外部监督。因此，必然带有自我监督所固有的缺陷。并且，鉴于党委在我国政治格局中的领导地位，如何对党委权力进行监督更是一个有待解决的难题。党政同责利用党委系统的追责机制来强化问责力度，并没有解决问责模式选择背后隐藏的权力监督问题。

三、 环境保护中的党政关系

无论是问责政府，还是党政同责，我们都需要回答一个无法回避的问题，即在环境保护领域，党委和政府之间究竟应该是一种怎样的关系？在强调党政同责的背景下，党委从幕后走到了台前。对此，可以认为是党委的一种主动担当，是一种历史的进步。然而，党委与政府之间的关系并未因此得到明确地界定，甚至还有愈发模糊的趋势。例如，在法律所确立的人大问责、司法监督等机制之外，通过党内途径建立新的问责机制，并使该机制在环境问责中承担主导作用，此种选择虽丰富和强化了环境问责，但也不免存在党政混同，甚至有以党代政、以党代法的风险。只有国家职能权力机构享有宪法和法律所明确规定和赋予的权力,而政党组织却不享有这种权力。执政党不应当撇开国家各职能权力机构或将其虚置一旁，直接通过自己的政党组织本身去贯彻执政意图和主张。否则会使政党组织和国家权力机构混淆不清，使政党的职能同国家权力机构的职能混淆不清，易于导致党不管党、政不从政的政务混乱无序，以及党政权力的矛盾和冲突*刘建强.论中国共产党依法执政[J].中国社会科学,2003,25(1):14-18.。

党委政府关系划分不明的问题在党政同责的实施过程中已经暴露了出来。中央制定的《党政领导干部生态损害责任追究办法(试行)》在规定问责事由时，将党委政府的环境责任混在一起进行规定，无法作出区分*参见《党政领导干部生态损害责任追究办法(试行)》第5、6条。。地方在实施党政问责制度过程中也普遍对党政关系问题产生疑问，虽然有些地方尝试了将党委政府的关系划分清楚，如百色市、襄城县等地方的问责规定便将党委政府的环境保护职责进行分别规定，但是细观其规范文本，所做的划分仍模糊不清。*参见《百色市环境保护“党政同责”“一岗双责”责任制实施办法(试行)》、襄城县《关于环境保护“党政同责、一岗双责”的实施意见(试行)》关于环境保护工作职责的规定。不将环境保护工作中的党政关系划分清楚，则很难提高环境治理的效率。

我国《宪法》序言中规定，中国共产党作为执政党，享有领导地位。但是，包括《宪法》在内的现行法律法规并没有明确规定党的权力和职责。《宪法》第五条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。因此，任何组织或者个人都不得享有超越宪法和法律的特权。党的领导要通过法律途径来实现，即依法执政。“党的组织必须根据宪法和法律的规定，依照法定程序与国家机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导”*刘建强.论中国共产党依法执政[J].中国社会科学,2003,25(1):14-18.。

中共十六大报告曾提出要“改革和完善党的领导方式和执政方式”，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委要支持人大依法履行国家权力机关的职能，支持政府履行法定职能。*江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[J].求是,2002(22):13.十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。*中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].求是，2014(21).因此，需要改革党的领导方式和执政方式，通过法定程序贯彻党的执政意图，确保国家职能权力机构依法独立开展工作，通过国家职能权力机关实现执政目标。

就环境保护而言，党委也要通过法律途径，依靠国家权力机构来实现领导。“党政同责”要求党委和政府对环境保护共同负责，但由于党委和政府的角色不同，在环境保护工作中各自承担的责任也有所区别，要避免党政不分。由于政府是在党委领导下开展工作，因此在环境保护工作中，党委责任主要是领导责任，包括思想领导、方向领导、组织领导等方面，政府的环境保护责任则主要在于监管责任。具体而言，党委的领导责任主要包括如下方面：贯彻落实党中央、国务院关于环境保护工作的方针政策和省、市有关决策部署，不断推进生态文明建设；重视环境保护工作，将环境保护工作纳入党委重要议事日程，加强环境保护工作的领导和协调；完善环境保护工作考核和评价体系；加大环境保护纪律责任追究力度；加强环境保护宣传教育，培育环境保护意识；加强环境保护监管机构和队伍建设等方面。政府的监管责任则主要包括以下具体内容：认真组织实施环境保护法律法规和上级党委、政府及同级党委关于环境保护工作的决策部署；将环境保护工作作为政府重要工作任务；全面实行“一岗双责”制度；依法认真履行环境保护监管职责；加强环境保护监管保障能力建设；依法组织环境事故调查处理；加强环境保护应急管理；国家法律法规规定的其他环境保护监管责任。在区分党委和政府不同责任的基础之上，还要进一步明确党委、政府、党委政府各职能部门以及相应领导干部的职责分配，列出环境保护职责清单，并根据各自职责进行相应的监督考核以及责任追究。

四、 环境问责模式的选择与权力监督

环境问责的目的在于督促各级党政机关及其领导干部积极履行环境保护职责，切实改善环境质量。党政同责的提出对于强化党政环境责任无疑具有重要的现实意义，从当前实践情况来看，也取得了较为明显的效果*党政同责的实践情况参见:常纪文.《完善督察机制 落实党政责任[N].中国环境报,2016-6-28(3).郄建荣.五地党政一把手现身督察启动会——地方高层重视中央环保督察传递积极信号[N].法制日报,2016-11-29(6).。但是，从权力监督的理论与经验来看，党政同责所代表的问责模式并非是最有效的问责模式和权力监督机制。环境保护中的党政关系只涉及党委和政府的权力关系,而问责模式的选择则不仅涉及党委和政府的权力关系，还涉及党委和人大、司法机关之间的权力关系。

问责可分为同体问责与异体问责两种模式。同体问责主要是指党政系统中的上级机关对下级机关及其领导人的问责。异体问责主要是指由党政系统之外的主体对党政机关及其领导人进行问责，如人大问责、司法问责、公民问责等。同体问责的特点在于问责主体单一，问责者和问责对象属于同一体系，具有上下级关系。也正因为同体问责的这一特点，使得问责往往存在不规范、不彻底、不公平、不公开、力度弱、效用差等缺点。相反，异体问责则可以较为有效地进行追责，实现监督的目的*孔祥利,郭春华.试论异体多元行政问责制的价值理念及其建构[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2008(4):112-118.。

当前，在我国政府内部，已经建立了上下级政府之间的问责制度，以及监察、审计、行政复议等专门性监督机制。在党委内部，也存在上下级党委之间的问责，以及党的纪律检查委员会等专门性的责任追究机制。与此同时，宪法和法律也确立了全国人民代表大会和各级地方人民代表大会作为最高国家权力机关和地方权力机关的地位，政府由人大产生并向人大负责，人大有权选举和罢免政府主要领导人员。法院作为审判机关可以通过行政诉讼对行政权力进行监督，检察院作为法律监督机关，可以行使检察权对政府进行监督。公民则可以通过举报、检举、诉讼、参与行政程序等对政府进行监督。从现有法律的规定来看，我国在形式上既有同体问责的自我监督，也有异体问责的异体监督。但是从现实来看，党委政府系统内部的同体问责发展较为成熟，人大、法院、检察院的地位则处于弱势，职能被虚化，难以发挥各自应有的监督功能。而在上述机关无法正常发挥功能的情况下，公众的监督更是无从谈起。我国现有的监督机制表现出明显的重内部机制、轻外部机制的特点*王万华.法治政府建设的程序主义进路[J].法学研究,2013(4):99-114.。但是，由于同体问责存在的内在缺陷，其难以对党委和政府的权力形成有效的监督。

党政同责包含对党委和政府两个主体的问责，其通过党内途径由党委主导对党委政府的环境责任进行强化。对于政府而言，由党委主导的问责在形式上可以视为一种异体问责。但是，政府行为往往是由党委进行决策，政府负责执行，党委政府之间的这种一体性使得由党委进行的问责在本质上仍然是一种同体问责。对于党委责任的追究而言，党政同责则是不折不扣的同体问责。从长远来看，党政同责作为同体问责的一种方式，其自身存在不可克服的内在缺陷，难以保证问责的效果。

一个健全的问责机制应该既包含同体问责，也包含异体问责*韩志明.对行政问责模式的比较分析及反思[J].探索,2011(4):77-82.。必须承认，党政同责作为同体问责方式的一种，对于督促党委政府履行环境保护职责起到了积极的作用，应该在现有基础上作进一步的完善。例如，为加强对环境保护“党政同责”责任制的监督，同时也为了保障公众参与环境保护的权利，构建多元治理的环境保护格局，可以将党委政府的职责清单、履职情况、考核结果、责任追究等信息向社会公开，拓宽公众参与渠道，积极主动地邀请公众参与并监督环境保护“党政同责”的实施。与此同时，更需要建立完善的异体问责机制。党政同责通过党内途径来强化环境问责，而撇开法律所规定的人大监督、司法监督等法律渠道不用，实际上是传统革命政党行为的延续和体现，还未能实现党的领导方式的转变。根据我国宪法和法律所确定的权力结构，人大、法院、检察院都可以发挥对政府进行异体问责的功能。因此，可以通过激活并强化人大、法院、检察院的地位，在现有制度框架内对政府权力进行制约。例如，强化人大对政府的质询等。党政同责应区分对象进行分别问责，对党员可以通过党内途径进行追责，对非党员领导干部的责任和党员领导干部的非党内责任，应主要通过法律途径进行追究。

问责是通过事后的责任追究来实现对权力的监督，因此问责的背后实际上是权力监督问题。问责的失效反映了我国普遍存在的权力不受制约的现象。仅仅问责政府无法达到保护环境的目的，其原因在于未能对党委以及政府的权力实现有效的监督。党政同责的提出在一定程度上强化了对党政权力的监督，但是这种权力监督是一种自我监督，必然带有自我监督的缺陷，因此也意味着其必然无法有效实现监督的目标。要想实现有效监督，必须对整个权力结构进行调整，对党政权力实行更严格的约束。仅从问责角度而言，一方面要强化党委和政府自身的同体问责，另一方面更要强化人大监督、司法监督以及公共舆论监督。

五、 结 语

环境问题是当前最受关注的问题之一，也是摆在党委和政府面前的一个重大难题。从问责政府到党政同责，可以视为中国环境问责制度的一个巨大进步。但是，这一转变并未解决制约环境问责的根本问题，即党政关系问题和权力监督问题。而无论是党政关系问题，还是权力监督问题，都涉及党的领导方式和执政方式，涉及整个国家的政治体制改革，涉及国家治理体系和治理能力的现代化。可以说，环境治理不只是技术问题，也不只是法律问题，更是一个政治问题。因此，环境问责的进一步改革与完善直接考验着执政党的智慧。