新时代检察机关法律监督的新内涵

张本才

各位领导、各位嘉宾、同志们：

按照议程安排，我结合学习、领会习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是政法思想和张军检察长关于“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”新要求的认识，结合上海检察工作实际，就新时代检察机关法律监督、检察权运行相关问题，谈点个人思考和认识，和大家作个汇报和交流。

任何一项有蓬勃生命力的法律制度必然具有与时俱进的品质，必须具有与所处时代相适应的新内涵。习近平总书记在党的十九大报告中指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。检察机关经历司法体制改革、国家监察体制改革、党和国家机构改革等一系列重大改革，检察机关法律监督职能发生重大调整，检察工作面临前所未有的机遇和挑战。新任务、新形势要求我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极回应人民需要，以办案为中心强化新时代法律监督，深化法律监督新内涵，努力拥抱新时代、开启新征程、实现新作为。

一、新时代检察机关法律监督的新理念

党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为我们党的行动指南，实现了党的指导思想的又一次与时俱进。习近平新时代中国特色社会主义思想为我们做好新时代政法工作提供了根本遵循。理念一新天地宽，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，首先要落实在检察机关法律监督理念上，以党的创新理论引领法律监督理念更新升级，将会成为推动新时代检察事业发展的科学行动指南。

一是讲政治与抓业务有机结合的理念。习近平总书记指出，每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。检察机关作为政法机关，首先是政治机关，必须始终把讲政治摆在第一位。检察理论研究和检察实践要旗帜鲜明讲政治，坚持党的绝对领导，坚定不移走中国特色社会主义检察道路。讲政治不是说空话、喊口号，离不开具体业务。检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。一些深层次的法律制度建设本身就是政治问题。检察机关作为党和人民的刀把子，所有的业务问题都紧密关联国家安全观，关联人民群众获得感、幸福感、安全感。要善于运用政治思维政治智慧，把讲政治融入到具体业务工作的每一个环节，落实到各项检察业务工作。

二是以办案为中心、办案与监督相统一的理念。随着司法责任制改革不断深入，司法办案在检察工作的中心地位更加突出。检察权不能离开办案单独存在。离开办案，监督就是空中楼阁。检察机关的法律监督职能说到底要在办案中实现，案件办不好，监督必然要落空。因而要坚持以办案为中心强化新时代法律监督，在办案中监督、在監督中办案的工作思路。

三是政治效果、社会效果和法律效果统一的理念。坚持党对政法工作的绝对领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持中国特色社会主义法治道路，不是空洞的，不能就案办案，特别是办理重大案件、热点案件要有政治智慧、法律智慧，着重讲效果。要领会好、运用好习近平新时代中国特色社会主义思想，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，让执法司法活动既有力度，也有温度。

四是协调发展、充分发展的理念。宪法和法律赋予检察机关审查逮捕、审查提起公诉、诉讼监督、提起公益诉讼4个方面主要职能是协调发展的整体，这些职能内在统一于检察机关的法律监督属性。要全面办理各类案件，同时在刑事检察中注重确保各项监督职能的协调充分发展。通过全面办案解决办案和履职的不平衡不充分问题，以全面办案实现检察工作全面发展、队伍建设全面加强。

五是监督者与被监督者双赢多赢共赢的理念。法律监督作为防错、纠错的程序性机制和制度性安排，多数情况下不具有终局性实体决定权。检察机关要在国家治理体系中发挥更大的作用不能靠“单打独斗”。在办案中既要讲法律智慧也要讲政治智慧，要建立、建设监督与被监督的良性、积极关系。与此同时，执法司法机关要树立、养成共同的执法司法理念，充分认识法律监督的目就是要维护法律权威、推动法律执行好，监督者和被监督者有着共同的价值追求，没有你赢我输。只有监督者和被监督者的双赢，才会有社会公正、人民利益的多赢，才能赢得人民群众对政法工作的信赖。

六是职能一体化与队伍专业化相统一的理念。以往实践中检察机关法律监督有“偏软偏弱”的问题，其中法律监督职能按照诉讼阶段和案件类型纵横分割，诉讼和诉讼监督、监督和制约职能没有有效衔接、形成合力。因而要改变用诉讼程序上的“专门化”代替办案“专业化”的习惯思维，推动检察职能的相对集约化行使，在专业素能的“画像”上逐步用检察官一元化形象取代“诉讼阶段承办人”的形象。

二、新时代检察机关法律监督的新定位

在我国，检察权运行的本质就是履行法律监督职责，法律监督是贯穿于各项法律监督职能的一条主线。党的十八大以来，上海勇为“改革开放先行者、创新发展排头兵”，在全面深化改革、优化营商环境、创造人民群众高品质生活等方面走在全国前列。上海市检察机关积极探索法律监督的新定位，为法律监督工作在新时代展现新作为、取得新突破提供了上海实践和上海方案。

一是为经济社会高质量发展提供检察保障。“五个中心”新定位体现了中央对上海发展的新要求，服务保障“五个中心”建设，优化营商法治环境是上海市检察机关的重大使命任务。上海市检察机关聚焦服务和保障“一带一路”建设，制定《涉自贸区刑事案件法律适用指导意见》，深化自贸检察理论创新和制度创新机制。聚焦服务保障金融中心建设，坚持案件办理和风险防控同步推进，连续五年发布《上海金融检察白皮书》，建立捕诉研防一体化工作机制，建立全国首个金融从业人员法律服务与犯罪预防工作基地。聚焦服务保障有全球影响力的科技创新中心建设，在全国率先建立刑事案件知识产权权利人告知制度，首创刑事、民事、行政“三合一”办案模式，建立服务保障科创中心建设统一平台，进一步深化综合性法律服务。积极参与长江经济带发展战略，加强与苏浙皖三省检察机关的深度对接，推进跨行政区划改革，探索长三角检察机关公益诉讼一体化协作新机制，更好服务国家发展大局。

二是努力满足人民群众对美好生活的更高需要。上海市检察机关积极开展民生检察实践，全力满足市民对高品质生活的高标准需求。积极推进平安上海建设，坚决守住安全稳定底线，严惩群众反映强烈的犯罪，重点打击“套路贷”、电信网络诈骗、侵害公民个人信息等侵害民生民利的犯罪活动，参与医疗行业、电商领域公民个人信息保护，提升人民日常生活安全感。坚决守护城市“绿水青山”和市民“舌尖上的安全”，探索破坏环境资源和危害食品药品安全案件集中管辖，加强“两法衔接”工作机制，与公安机关、环保、食药监等监管部门细化案件移送标准和程序，进一步增强执法合力。加强特殊群体司法保护，严厉打击性侵、虐待未成年人犯罪，对涉罪未成年人坚持少捕慎诉，在全国率先建立未成年人检察社会服务体系、未成年被害人“一站式”取证等特殊保护制度；出台加强老年人司法保护的意见，建立专办快办、督促和解、法律援助等办案机制，依法从严办理欺老虐老骗老案件。

三是积极回应司法改革对法律监督提出的新课题。2017年中央批准授权上海先行先试开展司法体制综合配套改革，上海市检察机关在基本完成司法责任制改革四项重点任务的1.0版基础上，压茬拓展改革深度和广度，细化分解出126项综合配套改革任务，实现检察改革2.0版的内涵升级。统筹内设机构改革和办案组织建设，着力突出检察官办公室在科学化组织、扁平化管理、专业化办案、精细化培养等方面优势，突出检察官主体地位，提升检察官办案质效。探索新型刑事诉讼监督机制，建立立体化全流程的刑事诉讼监督格局，强化民事行政检察监督，全面推进检察公益诉讼工作，深化特色检察体制机制改革，延伸跨行政区划检察院的管辖“跨度”。加快构建新型司法监管机制，形成面向全员、全院、全过程的立体化、智能化监管体系。推进科技技术与检察工作深度融合，推动政法数据深层次、全方位的互通共享。

三、新时代检察机关法律监督的新作为

马克思、恩格斯在《德意志意识形态》一文中指出，一切划时代的体系的真正内容，都是产生这些的时代需要，就是要服务于、服从于时代。随着中国特色社会主义进入新时代，检察机关肩负全面依法治国更为繁重、更为艰巨的政治和社会使命、宪法和法律责任。检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把法律监督落实到办案每个环节，在办案每个环节体现法律监督新理念，在深化依法治国实践中发挥不可替代的作用。

一是树立中国特色社会主义检察制度自信。将检察机关确定为专门的国家法律监督机关，是我党领导依法治国实践的创举，也是中国检察制度的最鲜明的特征和最显著优势，经过长期实践检验，得到人民群众的广泛认同。检察机关的法律监督不必通过外国现成的检察制度和诉讼制度框架来解释论证，而是要牢固树立“四个自信”，保持政治定力和战略定力，以法律监督宪法地位为规范基础，以党领导下的检察工作实践为实证基础，坚定不移探索、创新、践行新时代中国特色社会主义检察道路、检察理论、检察制度和检察文化。

二是探索捕诉合一推动检察职能集约化行使。上海市基层检察院内设机构改革中，全面施行“捕诉合一”改革，检察一部（普通刑事案件检察部）、检察二部（职务犯罪和商业犯罪检察部）依据普通案件和特殊案件的案件类型划分，推动刑事检察职能一体化与队伍专业化建设协同并进，做实检察机关审前主导作用，促进大控方格局形成。在批准逮捕后督促公安机关继续侦查，提供庭审所需证据材料；在不批准逮捕后开展不捕案件跟踪监督，将区分不同不捕类型，重点监督不捕后继续侦查、犯罪嫌疑人释放、撤销案件或侦查终止等工作落实。

三是加强诉讼监督专业化体系建设。建立专业化诉讼监督检察官队伍，强化检察官的监督理念，牢固树立诉讼监督的案件意识、规范意识和质效意识，让检察官成为办理诉讼监督案件的主体，提高诉讼监督在业务考评中的权重比例，全面评价检察官的工作实绩；建立专门化诉讼监督办案组织，探索设置检察官办公室作为办理诉讼监督案件的最基本单位；建立专门化刑事诉讼监督机构，健全内外监督协作机制，搭建全市统一的监督线索收集、评估、流转、处置平台。

四是推动法律监督职能的程序法治化。上海市检察机关着力开展检察办案制度探索，先后制定完善案件种类、办案方式、案件承办确定、检察长直接办案、办案组织等制度机制，构建检察官办公室，探索建立重大刑事诉讼监督事项案件化办理程序，确定126种案件类型和4种主要办案方式，将所有办案活动全面纳入流程监控、质量评查和绩效考核，扎实推进入额领导干部办案规范化、常态化。同时逐步建立从受理、立案、审查、结案、提出法律监督意见到制发相关法律文书全过程程序化的办理机制，建立一整套服务于办案的配套制度，实现法律监督办案工作的统一性、规范性、准确性。

五是推进法律监督调查职能的规范化運行。检察机关在履行刑事、民事、行政诉讼监督以及提起公益诉讼时，可以对相关证据进行调查、收集、核实。但是，调查核实手段和方式有待进一步规范。当调查对象是司法工作人员的时候，调查权限应当具有较高刚性以及充分保障。如在刑事诉讼监督和民事行政审判活动违法监督中，检察官应当有权要求办案人员说明证据收集合法性、要求审判人员说明裁判理由、要求查阅侦查、审判全部案卷材料。还要将对司法工作人员违法行为调查与侦查紧密衔接，发现涉嫌职务犯罪线索的移送监察委，同时赋予检察机关对侦查违法人员实质性处分的建议权，以及对审判人员错案责任追究的建议权。推动法律监督调查和行政执法活动的有效衔接，在行政公益诉讼中借鉴刑事诉讼程序中要求公安机关提供法庭审判所必须证据材料的做法，要求行政机关提供公益诉讼必须的证据材料。在民事诉讼监督、民事公益诉讼中也要找准地区经济社会发展大局着力点，争取党政机关理解支持，邀请人大代表、政协委员或人民监督员主持召集重大案件调查庭，要求其他组织、个人到庭就了解的案件事实说明情况。

六是加强行政领域法律监督探索。检察机关在履职活动中发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，有权督促其纠正。2018年上海市检察机关对接行政机关的备案审查机制，探索对行政规范性文件监督的新路径，将各级法院行政诉讼、检察院行政诉讼监督及公益诉讼涉及规范性文件的审查，各级行政机关制定规范性文件和规范性文件合法性审查及备案审查等工作纳入衔接审查范围，行政机关和法院、检察院之间可以就特定的规范性文件相互听取对方的意见，进一步形成行政监督和司法监督的合力。上海市检察机关还积极寻求行政执法监督领域新突破，先后建立“黄浦区行政检察监督办公室”“黄浦区行政执法与行政检察信息共享平台”和“徐汇区行政复议与行政检察信息共享平台”，依托与行政机关信息平台的对接，有效获取执法信息、执法动态、监督线索，梳理发现行政执法具有典型性、代表性或区域特殊性的问题，与相关行政执法机关共同分析存在的原因，完善相关预防制度。

七是深化智能化法律监督手段的应用。上海市检察机关坚持把智能化建设作为重要支撑，丰富法律监督的有效手段，提高检察工作现代化水平，参与研发应用刑事案件智能辅助办案系统，把公检法统一适用的证据标准嵌入办案系统，提供规范性证据指引，统一证据的提取、固定、保全要求，引导办案人员调查取证、排除非法证据，推广数据化的监督标准。探索建立“适应司法责任制改革综合数据利用平台”，全面提升案件流程管理水平和绩效考核质效。深化上海检察大数据中心建设，加强内部数据资源整合，形成大数据驱动型的法律监督创新模式。加强跨单位、跨条线、跨部门的数据资源整合，打破法律监督与社会治理创新相衔接的信息壁垒。

今年是改革开放和检察机关恢复重建40周年，也是司法体制综合配套改革决胜之年，上海市检察机关任务艰巨，使命光荣，我们将深入研究、创新谋划、有力推进新时代检察工作，讲政治更坚定、顾大局更主动、谋发展更有为、重自强更扎实，按照中央对上海当好改革开放排头兵、创新发展先行者的要求，紧跟高检院各项工作部署，奋力答好新时代检察工作创新发展的“上海答卷”！