检察权理论体系中的公共利益

闵钐

2017年9月，第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在北京举行。国家主席习近平在贺信指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。习近平总书记的论断，深刻揭示了检察官的核心定位，为构建新时代检察权理论体系提供了基本遵循。面对长期以来对法律监督一元论的不同认识；面对检察制度的发展变迁和检察权的现实变化；面对国家监察机关的宪法定位等新情况，可以考虑把公共利益的代表（检察机关和检察官的身份定位）与法律监督（检察机关的功能定位）结合起来，发展完善中国特色社会主义检察制度的的检察权理论体系。

一、公共利益在大陆法检察制度中的表达

（一）宏观价值层面

1.历史起点：国王代理人。大陆法检察制度滥觞于法国。从13世纪中叶开始，原来只是代表国王私人处理纠纷的“国王代理人”逐渐演变为公诉人，后定名为检察官。公共利益的概念在13世纪后期在刑事领域出现。当时有这样一种表达“犯罪不逃脱处罚乃是公共利益之所在”。

2.法理基础：公益事项的存在。在大陆法检察理论看来，刑事诉讼的国家干涉是以公益存在为前提，而公益之代表者即为检察官。这也是现代检察制度产生的根源。

3.制度目标：保护公益。大陆法检察理论把保护公益作为制度目标，通常用“法治国守护人和公益代表人”的表述来概括。

（二）微观职权层面

狭义的“公益代表人”这一表达，在大陆法检察制度更多的是用于表述检察官参与民事诉讼的情形。从宽泛一些的角度上，检察官在刑事诉讼中的各项职权也自然都蕴含公益。

二、公共利益在英美法检察制度中的表达

英国有长期的私诉传统，久未建立带有国家干涉主义色彩的检察体系。公共利益在英美法检察理论中的表达，呈现出另外一种状态。在《皇家检察官准则》中，“维护法治”的内涵表述为：“检察官必须始终以维护司法公正为行为准则，而不是仅仅为实现定罪的目的。”“公共利益”是决定是否检控的两个检验标准之一，即证据标准和公共利益标准。在美国的公益诉讼中，代表政府对违反公共利益行为提起诉讼的是总检察长和各州的检察官。

三、“公共利益”在苏联检察制度中被“监督”遮蔽

（一）前苏联检察制度凸显“监督”遮蔽“公益”

苏联检察机关是法律监督机关，这里的法律监督是指“本源”意义上的法律监督，即列宁著名的信——《论双重领导与法制》所阐述的法律监督思想。以列宁法律监督思想为指导建立起来的苏联法律监督体系（检察体系）是一种包括一般监督和司法监督（专门监督）在内的比较特别的检察制度，抛开意识形态而言，可以说是部分继受沙俄时代检察制度并与欧陆检察制度杂糅之结果。其渊源则在于1722年彼得一世为变革图强所建立的检察制度。列宁的名言是：检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件，监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。作为社会主义国家，苏联对于国家和社会公共利益的保护无疑是极为重视的，但是在检察理论中，其表达主要体现在“法律监督”上。公共利益被“维护法制统一”的任务所吸收。苏联检察机关的各项职权，都是法律监督的要求和体现。

（二）苏联检察制度对我国检察制度的影响

在20世纪50年代，我国借鉴苏联检察制度的过程中，构建了“法律监督一元论”。我国检察理论的奠基人王桂五先生对此作出了重要贡献。传统的法律监督一元论面临着理论上的不同认识，其焦点在于如何解释代表国家追诉犯罪提起公诉的本质属性也是法律监督。之所以出现这个难题，是因为要用法律监督来统括一般监督和司法监督，并把公诉和侦查纳入到监督中去阐述。据1957年《最高人民检察院关于侦查监督工作程序方面的意见》，批捕和审查起诉都是侦查监督部门负责，免予起诉、不起诉决定和起诉决定都由侦查监督部门作出。而审判监督部门是接手已经决定起诉的案件，向法院提起公诉、出庭支持公诉并实行审判监督。正是以“监督”为核心，公诉权被拆分为侦查监督（不起诉、免予起诉、决定起诉）和审判监督（提起公诉、支持公诉），这种拆分体现了“公诉监督化”的苏联检察理念，也是将苏联法律监督理论贯彻到刑事诉讼中的产物。

四、包含“公共利益”的检察权理论体系

（一）人民检察院是国家的检察机关

首先，要准确理解“法律监督机关”表述所产生的历史背景和立法过程，对法律监督应该作历史解释。1979年《人民检察院组织法》起草过程中，对于人民检察院的表述有“法律监督机关”和“检察机关”两种方案。彭真作《关于七个法律草案的说明》，从彭真的说明来看，有两个方面值得注意：一是1979年《人民检察院组织法》实质上取消了一般监督，检察院的职权行使只限于违反刑法（当时民事诉讼法和行政诉讼法都没有制定）；二是检察系统内部有某些不同意见，或者说有一种主张仍然认为一般监督应当保留或者“备而不用”。在实质上取消一般监督的同时，在性质上确定检察院是法律监督机关，这似乎达到了某种平衡。

其次，要准确理解“法律监督机关”表述从检察院组织法到宪法的过程。正是基于上述的立法背景，先是检察院组织法确定了“法律监督机关”的表述，然后这一表述自然成为1982年宪法的相关条款。

再次，要客观看待检察机关法律监督的实际范围。检察机关的法律监督主要在诉讼活动中，因此产生了诉讼监督的概念。无论是公诉机关还是诉讼监督机关的概括都不够全面。

最后，要从宪法修正案通过后相关条文的相互关系来看待“法律监督”。人民法院是国家的审判机关，监察委员会是国家的监察机关。法律监督机关的表述更加突出了检察機关的监督功能。

人民检察院是国家的检察机关，依法独立行使检察权。这种表述价值有三：一是消解关于检察机关是法律监督机关的各种争论，为检察权获得包容性；二是基于检察机关是未完成、未定型机关的历史考察，为检察权留下开放性；三是适当淡化前苏联检察制度对我国检察制度的影响，从监督转向公益和监督并存，为新时代检察制度发展预留空间。我国检察制度是社会主义类型的检察制度，在始终坚持党的绝对领导的前提下，并不因为人民检察院是否为“法律监督机关”这一表述而改变性质。检察权的各项具体职能，在检察制度的演进中发生调整、变化在所难免。需要特别强调的是，拓展公益和监督相融合，决不是要否定检察机关所具有重要的法律监督职能。

（二）坚持人民检察院的宪法定位

我国司法制度与西方国家司法制度不同，审检并立的两院体制是我国司法制度的重要特色。从民国检察制度的实践经验来看，检察机关配置于法院，则容易产生院检冲突，检察机关受司法行政机关监督，则检察独立亦难以得到保障。坚持人民检察院的宪法的定位，是要坚持审判机关和检察机关在人民代表大会之下平行设置的两院格局，审判机关和检察机关共同构成我国的司法机关。

（三）检察官的身份定位是公共利益的代表

我国检察官既不是行政官也不是法官，具有独立的法律地位，检察官与法官构成我国的司法官。在行使诉讼职能的时候，检察官在诉讼中是国家利益和社会公共利益的代表，是“公共利益的当事人”。这种特殊当事人的身份定位，在诉讼中才能契合以审判为中心的诉讼制度。检察机关的诉讼监督职能是从诉讼职能中派生出来的另一项重要职能，从广义的“公共利益的代表”出发，可以进一步将诉讼监督理解为检察官代表公益在诉讼中监督有关机关行为的合法性，维护法治。

检察官作为公共利益的代表，不同程度地介入到诉讼中，介入诉讼的前提则是公共利益的存在。这一前提是检察权行使的法理基础，也是其谦抑性的体现。没有公共利益的地方，检察官就不应当在场。公共利益不明显或者存在争议，或者有其他主体能够表达这种利益的时候，检察官是否介入要持审慎立场。这种代表公益介入的程度，大致从刑事、行政、民事而渐弱。

（四）检察机关和检察官的功能定位是维护法治（法律监督）

检察机关维护法治（法律监督）的功能可以分解为下一层面的各项表述：（1）维护国家安全和社会秩序；（2）维护社会公共利益；（3）维护司法公正。维护法治是检察机关功能定位的第一层级概念。从公益代表理论出发，检察官是公共利益的代表，人民检察院依法独立行使检察权，追诉犯罪，保障人权，维护国家安全和社会秩序，维护社会公共利益，维护司法公正。

（五）检察职权的类型化

基于公共利益代表的身份定位和维护法治（法律监督）的功能定位，检察职权可以分为诉讼职能和诉讼监督职能两类。区分的标准是，诉讼指向的对象是案件处理（事实认定、法律适用）；诉讼监督指向的对象是诉讼中有关机关行为的合法性。

诉讼职能包括：（1）提起刑事公诉；（2）不起诉；（3）提起公益诉讼；（4）再审抗诉；（5）支持起诉；（6）对依照法律规定的刑事案件进行侦查。概言之，上述各项职能，都是检察机关代表国家和社会公共利益行使的诉讼职能，也是现代检察制度的核心职能。这些职能尽管有些具有监督的作用，但是都应该放在诉讼职能中去理解更合逻辑。检察机关提起各类诉讼，是“国家的原告人”或“代表公共利益的原告人”亦或参与诉讼的“从当事人”。

诉讼监督职能包括：（1）审查批捕；（2）对刑事立案、侦查、执行实行监督；（3）刑事审判活动监督；（4）对民事、行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行监督；（5）对民事审判程序中审判人员违法行为的监督；（6）对行政审判程序中审判人员违法行为的监督。

法律规定的其他职能：十八届四中全会提出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度”的要求。这一要求如何具体实践尚待探究。

总之，用“公益代表人”和“法治守护人”这两个词语可以較好地表达大陆法检察官的定位。前者可以引申出诉讼职能，后者可以引申出诉讼监督职能。法治本来就蕴含着公益，保护公益是守护法治的目标。我国检察理论可以借鉴这一理论成果，结合我国国情，把“公益代表”和“法治守护”协调起来，构建兼有“公益”（身份定位）和“法律监督”（功能定位），以检察权统括诉讼职能、诉讼监督职能、诉讼外职能的，既符合司法规律又有自身特色的检察权理论体系。