土地确权中的妇女权益保障研究

吴阳阳

（江西理工大学文法学院，江西赣州 341000）

从2013年开始，中央一号文件都会把土地确权摆在重要位置，其实施固然对稳定农地关系意义非凡，但过程中侵害妇女权益较为突出。为此土地确权的落实需要我们以妥善解决妇女土地权益保障为前提。

一、现行土地法体系下侵害妇女土地权益的体现

（一）从侵害权利主体方面看

1.未婚妇女。未婚妇女土地权益遭受侵害表现为发包方-村委会对其少分甚至不分土地。村委会认为未婚妇女将来嫁出去后，转移户籍加入另一村组织，成为其中一份子，为此不应把本村所属的土地分给未婚妇女。例如江浙地区曾盛行的“测婚测嫁”，按照年龄是否接近婚龄来分土地。假如有些达到婚龄，且本村刚好在分土地，则这些接近婚龄的妇女不分土地，其直接侵害了这部分妇女应有的土地权益。又如在某些地区还规定妇女达到18岁后，但没有出嫁的则直接收回已分得的土地，更加直接强制的剥夺了这部分妇女的土地权益[1]。上述村集体经济组织的做法在违背人人平等原则的同时，更侵害了未婚妇女应有的土地权益。

2.出嫁妇女。出嫁妇女土地权益遭受侵害表现为：妇女出嫁后其在娘家的户籍即会被注销，随之村组织收回出嫁女的份额土地，从而失去对自己原有土地享有的一切权利。即使户籍未被注销，村组织通行的做法也会收回土地，理由是其已非本村集体经济组织成员。而当出嫁女到男方家后，除非赶上30年承包期满刚好再一轮分土地，否则村组织会以三十年承包期不变的原则为由，不给分配土地份额。例如，有的村明确规定:“凡户口可以迁出的村民，必须迁出，不迁出者，一律不得分配和承包责任地，出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和承包经营权，不能享受征用土地的安置补偿费[2]。所以出嫁妇女要想在男方家获得土地需要等到下一轮村整体土地划分，而下轮土地划分则需要等到30年承包期满。出嫁妇女会出现两方都没土地的现象，俗称两头空，妇女土地权益遭遇长时间的空白期。

3.离婚妇女。假如该离婚妇女没有在男方家赶上新一轮土地分配即离婚，不仅失去了在男方家继续依靠丈夫土地生活的可能，且在自己娘家又面临土地已被回收，无地可依赖生存的窘境。即使在男方家分得土地，离婚后因为脱离整个男方家庭，户籍发生变化，该有的土地权益也会被村集体经济组织强制回收。例如：在海南省D村一邓姓妇女，因丈夫出轨，和丈夫离婚后，在村委会的调解下，村委会竟破天荒的把集体经济组织的土地收益全部分给了丈夫。理由是集体经济组织的土地收益是按照户来分配的，丈夫作为户主享有所有收益权。邓姓妇女户籍虽在本村集体经济组织，离婚后却无法享受该有的土地益[3]。可见离婚后的农村妇女丧失作为生活依托的土地权益，其生活注定举步维艰。

（二）从侵害权利客体方面看

1.征地补偿款分配权。被征地农民，不论是男性、女性（已婚妇女、未婚妇女、离婚妇女）都有权获得征地补偿。除了把征地补偿款用作集体公益设施建设、整存银行获取利息外，大部分都是分配给集体经济组织成员。遗憾的是实务中，个别村领导对一些妇女给予不公平的对待，表现为：离婚后户籍还未迁出、结婚后户籍还在娘家、再婚嫁入等妇女不纳入分配名单。原因在于分配补偿款大都是以户为单位进行分配，而户主基本上都是男性，为此在分配时侵害妇女权益。

2.宅基地使用权。宅基地使用权理应不分性别平等享有，但在农村地区不乏对男女区别对待，给予不同的宅基地使用权。例如在浙江义乌的房屋拆迁政策中，对多子家庭是按照儿子的数量分配宅基地，而只有女儿的家庭却不管女儿多少只给一块宅基地[4]。妇女基本不享有分配使用宅基地的权利，理由是妇女将来出嫁到男方去，不需要宅基地建设房屋。现行《婚姻法》强调的是对婚前财产的保护，似乎立法时未考虑到妇女宅基地分配使用权的保护，为此一旦妇女离婚后诉求宅基地使用权无法获得保护。离婚妇女无法获得宅基地使用权，会处于没有栖息之地的境地。村集体经济组织依“出嫁后闲置紧缺的宅基地”为由不给未婚妇女分配宅基地使用权。宅基地使用是维系生活的基本前提，侵害妇女的宅基地使用权，将使其生活更加艰辛。

3.土地承包经营权。对妇女土地承包经营权的侵害表现为对未婚妇女、已婚妇女和离婚妇女有别于男性的土地承包经营政策。妇女出嫁结婚后即收回其土地、妇女出嫁到男方后在承包期内无法获得土地承包经营权份额等。

二、土地确权对农村妇女土地权益的影响

第一轮土地承包从1983年到1997年止，第二轮土地承包从1997年到2027年，土地承包关系维持30年不变，在这期间出生、户籍变化的妇女基本都没分得土地。若新一轮土地承包开始时，户籍仍在本村则还能分得土地，只是土地分包是按照“户”为单位分配的，土地承包合同大多写的都是户主男性的名字，妇女姓名很少出现在上面。长此以往，随着婚嫁等因素诱发的户籍变化致使这些妇女无法继续获得土地承包权益。有些村组织尚有预先留出的土地（俗称机动地，耕地总面积的5%以内）的，则还可在一定比率内对未赶上分地的妇女给予适当补偿，但是在实施土地确权，颁发证书后，每块土地的归属都有了确定，很少再有机会对未分地的妇女进行补偿。

土地确权以“户”为单位逐渐推行，颁发确权证书由户主签字，而户主基本都是家中男性，妇女的姓名几乎不可能出现在确权证书上。当妇女结婚、离婚、再婚等发生经济纠纷时，无法主张土地权益。土地确权对农村妇女的土地权益是否有积极的一面尚模糊不清，但已有消极的一面展现在大众眼前。

土地确权展现出对农村妇女土地权益不利的同时也将会使这些消极的影响长期持续下去。

贵州省湄潭县为了解决因人口变动导致家庭承包制不稳定所带来的诸多问题，于1987年首创了“增人不增地、减人不减地”的制度。中央为了保持农民与土地承包关系长久不变，把“增人不增地、减人不减地”运用到地方，并被实践证明，这是一项保障农村长治久安的根本制度安排。

1997年第二轮土地承包开始后，许多村集体经济组织奉行“增人不增地、减人不减地”的制度，除了有“机动地”的村组织对没地妇女适当补偿外，其他村组织长时间不调整土地权属关系，导致嫁入的妇女长期无地。与此同时，由于新生儿的出生、老人去世、婚姻嫁娶等因素致使有些家庭人少地多、有些人多地少。土地确权政策的实施是按照各个户现有土地进行确权，长此以往使没赶上第二轮土地调整的妇女长期看不到分配土地的希望。而土地确权政策的落实遵循保证现有土地权属关系不变，不改变农户承包土地的质量和承包的起止时间，农村妇女土地权益遭受侵害因土地确权而被长期持续。土地确权本应是为农民谋福利，但对离婚妇女、改嫁妇女来说，土地确权不仅没有改变他们没地可用的不利处境，反而正因为确权又使她们的土地权益长期受侵害，土地确权对无地妇女来说更加雪上加霜。

三、土地确权实施中妇女土地权益遭受侵害的原因

（一）村规民约的限制

村规民约由于地域性、自发性等特征使村规民约深入广大民众的心中，在现行农村中起到中流砥柱的作用。中国传统男权文化下，参与村民会议制定村规民约的也多是男性，因此制定实施具体方案时也多从保护男性利益出发，冥冥无意中可能会侵犯妇女权益。

现行村民会议做出重大决策时只需遵照三分之二多数决即可，为此多被一些村领导利用侵害妇女权益。例如：某些村民会议以三分之二多数决定收回离婚或再嫁妇女的宅基地使用权、土地承包经营权等。

（二）司法救济、法院受理难度大

妇女土地权益遭受侵害时，司法救济本应发挥应有的作用，但在实践中妇女土地权益受侵害问题大多由村集体经济组织协商解决，起到的作用甚微，诉求法院时，大多数法院的态度都是拒绝受理。侵害妇女土地权益的纠纷众多，诉诸法院很难受理解决。此外即使法院受理作出判决维护妇女的土地权益，这些判决也很难执行，极大的浪费紧缺的司法资源，为此法院考虑到这些方面很难受理侵害妇女土地权益的案件。法院拒绝受理妇女维护土地权益案件的做法，剥夺了妇女进行司法救济的权益，磨灭了妇女依法维权的最后希望[2]。

（三）私力救济势单力薄

农村妇女因文化传统的影响，多在家从事农业生产，思想观念复古，法律意识淡薄。而寻求村委会帮助时多依据本村的村规民约，而村规民约又多保护男性的权利，对妇女土地权益保护极为不利。迫于无奈的妇女寻求相关政府部门讨要说法时，各部门又互相推诿，时间一久不了了之。妇女土地权益最终无法得到保障。

各地级专门保护妇女权益的妇女联合会（以下简称妇联）因作用有限难以解决妇女土地权益侵害问题。村集体经济组织的妇联基本是1-2个人，村妇联因受村委会领导，对妇女状告的权益侵犯也多应付处之。同时，妇联只是群众性组织，行使权利需要其他相关部门的支持配合。面对群众性的妇联组织，愿意配合其工作的部门几乎没有，为此当维权妇女找到妇联寻求帮助时，妇联也多力不从心。

（四）法律规定的不协调

1.法律规定模糊操作性不强。针对妇女土地权益保护的法律有《土地承包法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《宪法》等，法律条文明确规定男女平等地享有土地权益，但这些条文基本都是原则性规定，很难运用到具体实践中。

2.法律规定冲突矛盾。保障妇女土地权益的法律有很多，都主张妇女土地权益不可侵犯，但在土地方面各地区奉行的是“增人不增地，减人不见地”的政策。该政策有利防止了人口变动带来的土地关系不稳定的隐患，但未婚妇女、离婚妇女等因未赶上土地调整时机等政策原因无法分得土地。在侵害妇女土地权益的同时又与保障妇女土地权益的规定相矛盾。此外村规民约规定的本村重大事项三分之二多数决通过即可，而参与会议的基本上都是男性公民，在实施中不免侵犯妇女权益。虽与《宪法》相违背，但从法院的判决看，多遵循地方的村规民约。多部法律规定的冲突为妇女维权带来极大不利。

3.法律政策的制定未考虑社会性别。现行一些法律表面上看男女平等，中立存在，不偏袒任何一方，平等保护男女权益。但到具体实践中可能会因为性别不同而带来不同的影响，产生不同的效果。例如“增人不增地，减人不见地”、土地承包关系维持30年不变等对稳定的土地关系起到了积极的作用。但政策制定过程中未考虑到社会性别问题，没有注意到承包期内新增人口土地关系怎么处理；离婚妇女、再嫁妇女在婚姻法中无法分到土地；还有土地确权的落实是按照户为单位逐步确权，一般情况下户主基本上是男性，确权登记保障了男性的权益，妇女权益并没有得到体现。以上法律的制定过程未充分考虑社会性别因素，导致实施中侵害妇女权益。

四、国内外对妇女土地权益保障的经验

（一）保障妇女土地权益的国外经验

2013年印度政府进行土地改革时，已经意识到保障妇女土地权益的重要性。例如：西孟加拉邦要求土地确权时把妇女的名字写在土地证书上，且要把妇女的姓名放在家庭成员首位，以凸显妇女土地权益的重要性。在我国一些农村地区以即将出嫁为由对未婚妇女不分土地，而印度政府十分重视未婚妇女的土地权益，在提高未婚妇女对自己的土地权益认识时，还对其进行培训，充分掌握农业生产技能，提高土地经济收益。

老挝政府对妇女土地权益保障更加贴近实际。为了提高妇女姓名被记载在土地权利证书上的比例，老挝的妇联参与到土地确权工作中，并建议工作组纳入性别视角，充分保障妇女土地权益。此外召开会议时（类似我国的村民会议）妇联积极鼓励妇女参与到其中，争取自己的土地权利，避免决定偏向于男性，从而充分保障妇女的土地权益。

坦桑尼亚现行法律规定，妇女与男子享有平等取得、拥有、使用和处分土地的权利。如果妇女依据习惯法取得土地居住权，村级组织（村委会） 不得采取歧视的态度或做法[5]。同时为了避免一些地区的风俗习惯侵害妇女土地权益，坦桑尼亚在制定“农村土地使用规划”中，明确要求土地资源利用需充分保障妇女权益，不得在实施中忽略其权益保障。

从以上三个国家保障妇女土地权益的经验中可以得出结论：保障妇女权益首先需要国家在法律层面切实保障落实，其次民间组织也要积极地发挥作用，履行相应的职责，最后政策制定过程中纳入性别视角不可或缺。

（二）保障妇女土地权益的国内经验

河南省积极纳入性别视角修订村规民约。河南是我国人口第一大省，村组织较多，村规民约复杂多变。为了改变这些陈旧不公的村规民约，河南省在一些地区推动改变村规民约，将性别视角纳入其中，体现男女平等，删除以前不公平的条款，从根本上改变村规民约偏向男性的旧习，为保障妇女土地权益提供充分条件。

陕西省积极为土地权益受侵害的妇女提供司法救济。例如西安中院在实地调研基础上召开会议形成会议纪要，其中详细界定了“嫁城”妇女、“嫁农”妇女、离婚丧偶妇女、入赘婿及其子女的收益分配权问题等与农村妇女土地权益相关的关键问题。针对与妇女土地权益相关的诉讼在全省明确办案思路，统一执法尺度，维护妇女合法权益，发挥司法救济的积极作用[4]。

广东省统筹解决已婚妇女及子女土地权益问题。针对妇女土地权益被侵犯出现的新变化，广东省借助农村股份制改革的契机，采取妇女土地权益解决和农村股份制改革相结合，对未分的土地的已婚妇女给予股权补偿，例如佛山地区以“同籍、同权、同龄、同股、同利”的原则进行股权配置以平衡利益，切实保障已婚妇女土地权益。

从以上我国三个省保障妇女土地权益的经验看：保障妇女土地权益不仅需要改变陈旧的村规民约，革新观念，还需要积极为遭受侵害的妇女提供司法救济，同时创新工作方式，多途径解决妇女土地权益问题。

五、土地确权过程中保障妇女权益的建议

（一）修正村规民约

针对以村规民约为幌子侵害妇女土地权益的现象，可采取河南省的方式对村规民约做全面的清查，村规民约不得与宪法、法律、政策等相冲突，不得倾向于男性权利。同时对村规民约也要做备案机制，由上一级乡政府法制部门审查，对不合法的规定提出修正意见予以完善，并指导村规民约的正确制定。政府作为国家机关必须予以大力度的监督和指导[6]。新时期应制定新的村规民约，妥善处理未婚妇女、已婚妇女、再嫁妇女的土地权益问题，弥补无地妇女权益得不到保障的空白。在有条件的村集体经济组织可以实施股份制改革，统筹解决妇女土地权益问题。

（二）完善司法救济

基于多种因素导致侵犯妇女土地权益的案件，法院难以受理，司法救济名存实亡。其最大的阻碍在于法院不能统一法律适用，各地区有各自的受案规则。为此可借鉴陕西省在全省法院统一适用妇女土地权益案件受案规则的做法。不仅需要明确妇女土地权益纠纷案件的受案范围，同时还要统一司法裁判。不可搪塞敷衍，更不能推给村组织或乡政府协调处理，真正发挥司法救济作用。

（三）提升私力救济力度

现在在农村地区村委会组成人员除了妇联外基本都是男性，所以村委会的决策反映的大多是男性利益，不利于保障妇女的土地权益。为此需要逐步提高妇女参与村组织决策的意识，通过参与决策提升自己权益保障的力度。

妇联成立的宗旨就是维护妇女的权益，为此在妇女土地权益保障过程中有必要发挥妇联的作用。可以借鉴老挝的做法，使妇联参与到土地确权工作中，

在确权中发挥妇联的作用，对妇女土地权益保障提出建议，不至于过多侵害妇女权益，同时也可使妇联成为妇女权益保障的真正群众性组织。

妇联在保障妇女权益时有一定的局限性，必要时可自发成立一些民间妇女维权组织，例如民间劳工维权机构等。当妇女权益受到侵害又不能及时求助于司法机构时，民间妇女维权组织可站出来为她们提供咨询或者调解，完善利益表达渠道。在土地确权中保障妇女权益，建立合理的利益表达渠道，提高妇女在确权中话语权，使妇女的土地权益在确权中得到体现。

（四）加强法律规制

提高法律的可操作性。对于现行实施中的法律过于原则的体现妇女权益保护，无法落实到实处，需要对相关法律做出具体的规定,增加现有法律法规的可操作性与可执行性[7]。例如土地确权以户为单位进行，要求户主签字即可，若妇女离婚时十分不利于其土地权益的保护，因此土地确权的相关法律可以要求在确权中要求男女双方均签字方可生效，这样可使妇女的土地权益得到切实保障。同时随后立法时法工委应加强对实际操作性法律的制定，最大限度保障妇女的土地权益。

协调法律冲突。现行法律对妇女权益维护做出的规定与“增人不增地，减人不减地”相对应的《土地承包法》第27条规定的承包期内不得调整土地相矛盾，使执法者在妇女土地权益保障问题上不知如何依法行使，间接侵害妇女权益。为此立法者需要适时修改法律，避免条文冲突，使妇女的土地权益在确权中得到保障。

相关法律纳入性别视角。法律制定的出发点是平等对待每个人利益，但一些法律针对男女不同性别时可能产生不同的效果。比如《土地承包法》中土地承包经营以户为单位，而户大多数理解都是男性，导致土地确权中无形侵害妇女的权利。《土地承包法》正在修正，修正时立法者可适当加入性别视角，修正土地确权证书户主签字的要求，改为男女双方都签字，保护好妇女的土地权益。