新时代农民工返乡创业的政府支持体系研究

张 敏，祝华凤

（滁州学院，安徽滁州 239012）

改革开放以来，我国东部沿海地区经济的迅速发展产生了大量的劳动力需求，并由此诱发了经济欠发达地区农村剩余劳动力向城市的大规模转移[1]。这种“民工潮”现象客观上解决了我国经济崛起过程中对廉价劳动力的需求，为我国经济的快速发展发挥了不可替代的重要作用。然而，随着我国城市化的不断成熟和深入，城市生活成本也在不断提高。由于我国基本国情限制，城市还不能在养老、医疗、子女教育以及居住生活等方面为农民工提供完善的保障，因此也无法成为大多数新生代农民工的永久家园。在习近平新时代，随着国家乡村振兴战略的实施，吹响了乡村开发和繁荣的号角。很多农民工经过多年城市的磨练，已经成长为我国产业工人的主体，成为推动我国现代化建设的重要力量。安徽省是农民工输出和用工大省，至2017年底，安徽省农民工总数达到1918.17万人，其中已涌现出大量的优秀企业家和管理人员，一般的农民工也掌握了一技之长，成为行业的熟练工人，愿意响应国家“大众创业，万众创新”的号召，反哺家乡，回乡创业，成为促进乡村百业兴旺和破解“三农”困境的新引擎。农民工返乡创业有利于消除城乡二元差距，具有重要的现实意义和深远的历史意义。虽然农民工的打工经历为其返乡创业积累了必须的管理经验和启动资金。但是要实现从打工者到经营者的蜕变，其本身的准备并不充分，而城镇和乡村的市场环境也对农民工返乡自由创业存在明显制约[2]。因此，习近平新时代农民工返乡创业需要当地政府的大力支持。

一、农民工返乡创业中的政府支持体系存在的不足

1.农民工返乡创业行政服务供给迟缓

在习近平新时代，农民工返乡创业已经成为促进农村社会经济发展，解决三农问题的重要途径。但是，部分城镇和农村政府和相关部门对其重要意义认识仍旧不足，缺乏服务意识，部分审批和服务部门缺少服务热情，工作效率低下。农民工返乡创业需要办理工商登记、卫生许可、资金场地证明等一系列手续，上述手续的办理涉及工商、税务、环保、城建等诸多政府部门，从项目立项申请到正式运营，需要辗转多个部门，进行复杂的审批程序，其中个别部门和单位还存在审批时间长、收费不规范以及吃拿卡要等现象。此外，我国乡村地区基础设施建设比较落后，交通、水电、消防、排污等配套设施差，使农民工返乡创业成本明显增加。

2.农民工返乡创业政策供给不力

由于农民工返乡创业有利于当地的经济发展和促进本地就业，所以地方政府出台了一系列的优惠政策引导和促进农民工返乡创业。但是，受制于诸多因素的限制，地方政府农民工返乡创业政策供给方面仍存在明显不足。首先，许多地方政府在政策制定前没有进行深入的调研分析，而是按照招商引资和高校毕业生创业政策进行政策制定，没有体现出农民工返乡创业的特殊性，因此在具体的操作过程中遇到各种障碍。其次，地方政府对出台的优惠政策缺乏有效宣传，而大部分农民工长期在外工作，对本地的创业政策知之甚少，同时也缺乏必要的了解渠道，不利于政策发挥其应有的作用。最后，在政策的执行过程中，存在执行力度不足的问题。例如，部分政府部门出于自身利益的考量，在农民工返乡创业中大搞附加条件和政策，造成政府政策执行不力。总之，地方政府在农民工返乡创业政策供给方面缺乏针对性、连续性和完整性，没有形成长效机制，没有构建起农民工返乡创业的良好政策环境。

3.农民工返乡创业融资供给困难

显然，农民工在返乡创业的项目审批和筹办阶段需要大量的资金投入，而根据有关部门的统计结果，仅有不足10%的农民工能够完成创业资本积累，而绝大多数农民工在返乡创业中存在一定的资金缺口[3]。目前，各地并没有针对农民工返乡创业的专项扶持资金，而金融改革相对滞后的宏观背景下，返乡创业的农民工一般仅能通过银行贷款筹集资金。但是，银行贷款往往需要履行比较复杂的手续，这对于返乡农民工而言确实存在不小难度。当然，返乡创业的农民工可以通过民间借贷的方式筹集资金，但是其高利息和非法性造成的风险往往又是农民工难以承受的。总之，融资困难已经成为制约当前农民工返乡创业的重要因素。

4.农民工返乡创业培训供给不足

创业成功需要多方面因素的支持，不仅要有一定的物质资本，还需要创业者具有一定的创业意识、经验和能力。对返乡创业的农民工而言，经过打工过程中的市场经济环境和城市文化的熏陶，已经具备了一定的创业意识，但是这一群体主要从事劳动密集型产业，缺乏企业管理和市场营销方面的实践经验[4]。同时，农民工群体文化水平普遍较低，在创业项目选择和市场管理及运作方面的能力不足，亟待政府进行创业领域的相关培训。目前，各级政府为返乡创业农民工提供的培训，主要是创业领域的基础知识，缺少农民工返乡创业急需的行业分析、风险评估、产品更新、策略制定、市场开发等方面的实际内容，难以满足农民工创业过程中的实际需求。此外，在培训方式上，多以课堂传授为主，缺乏具体的实践，不利于农民工创业能力的提高。

二、农民工返乡创业政府支持体系的国外经验借鉴

1.设立个人创业支持的专门机构

从世界范围内来看，西方发达资本主义国家都设有为个人创业提供支持的专门机构，通过促进个人创业行为，实现社会创新和经济发展。例如，美国政府基于《小企业法》的立法理念，于1958年成立了小企业管理局，其主要职责是为创业者和小企业提供融资担保和人才支持，通过提供有效的市场风险规避帮扶，推动小企业的长远发展。德国主要的州都设有创业管理中心，可以为创业者提供政策、资金、技术、人才等方面的服务。从多年的运行经验来看，创业管理中心在促进该国失业人员的自主创业方面起到了重要作用。

2.为创业者构建良好的外部环境

在世界金融危机之后，欧盟的经济发展状态一直欠佳。为了促进经济发展和缓解失业率增高造成的社会压力，欧盟采取了一系列举措构建有利于个人创业和中小企业发展的外部环境。例如，英国贸工部积极筹办面向初创企业和中小企业的贸易博览会，并向个人创业者免费提供展台和展览机会。美国规定，联邦政府必须将政府采购中不低于23%的部分分配给中小企业，确保小企业在市场环境下的公平竞争。日本则从中小企业跨区域合作方面持续发力，提高中小企业的群体竞争力。此外，该国还基于现代互联网信息技术，将国立研究机构的研究成果和各种市场信息提供给创业者。埃及为了鼓励个人创业者，将面向个人创业者的贷款利率由8%降低到7%，同时初创企业还可以根据相关政策享受5到10年不等的免税期。

3.为创业者提供多元化的融资渠道

英国为了鼓励青年人自主创业，在出台青年创业计划的同时还推出了发展债券，为广大个人创业者提供创业启动资金。该债券无需财产抵押和担保，同时办理手续也十分简单，这对难以获得银行贷款的青年自主创业者而言无疑是很好的融资渠道。埃及为了促进个人创业，于1991年成立了社会发展基金会，其资金来源主要是政府财政拨款、社会捐助，创业者可以向该基金会申请贷款作为创业启动资金。此外，该国为了降低创业者银行贷款的门槛，在银行和创业者之间构建了一种联络机制，在降低银行风险的同时，也可以使创业者在政府的参与和联络下获得银行的贷款支持。

4.健全的创业培训和教育体系

创业是一项复杂的、具有一定风险的社会经济活动，是一个持续性的过程，只有创业者具备一定的创业经验和能力，方可取得创业成功。因此，为了提高个人创业的成功率，世界各国均十分重视对个人创业者的培训和教育。例如，早在20世纪80年代初期，法国的苏瓦松市就成立了小企业创办者培训辅导中心，为个人创业者提供创业知识和技术方面的培训。经过多年发展，发达国家已经形成了比较完善的创业培训和教育体系。例如，美日等主要资本主义国家的职业教育贯穿小学到大学的各个学段，并构建起涵盖构想、融资、管理等多方面内容的创业课程群；在培训方式上，一些欧盟国家可以根据受训者的实际需求，安排课堂培训和企业实践，将传统教学和生产实践相结合，以提高培训效果。

三、农民工返乡创业中政府支持体系的构建路径

1.塑造良好的农民工返乡创业行政服务环境

创业不是一蹴而就的，是一个需要全面考量的持续性过程，不仅需要创业者的创业能力等内部因素的支持，还需要政府为其构建良好的外部行政服务环境[5]。

首先，地方政府要加大服务型政府建设力度，强化创业服务意识。各级政府要对农民工返乡创业对促进农村经济发展，消除城乡二元结构方面的重要功能有充分认知，以构建服务型政府为载体，不断提高农民工返乡创业服务水平。

其次，各级地方政府要优化服务，提高工作效率，构建起农民工返乡创业绿色通道。为农民工返乡创业提供服务的政府部门应该以行政服务中心为依托，通过联合审批和一站式服务等模式，简化办证和审批程序。建议有条件的地方政府成立返乡农民工创业服务专门机构，为农民工提供创业前期的政策咨询、创业中期的企业管理以及创业后期的市场拓展等全程服务，为农民工返乡创业构建起“绿色通道”，不断优化返乡农民工创业服务环境。

最后，面对农民工返乡创业中信息需求，建议各级地方政府基于互联网信息技术，构建返乡农民工创业信息平台，为广大农民工提供及时、科学、专业、准确的创业信息。

2.加大农民工返乡创业政府政策供给

前文指出，地方政府在农民工返乡创业政策供给方面缺乏针对性、连续性和完整性，还没有构建起农民工返乡创业的良好政策环境。因此，基于我国的具体国情，在充分借鉴国外先进经验的基础上，提出从以下几方面加大农民工返乡创业政府政策供给，为农民工返乡创业提供良好的政策环境。

首先，各级政府要不断完善政策体系，构建起促进农民工返乡就业的长效机制。显然，农民工返乡创业要想取得成功，离不开当地政府的政策支持。因此，地方政府结合本地实际，为返乡农民工就业提供财政补贴、税收优惠、金融扶持、公共服务等方面的政策支持。同时，地方政府还要杜绝朝令夕改，保证政策的稳定性和连续性，构建起农民工返乡就业政策的长效机制。

其次，各级地方政府要加大农民工返乡就业政策宣传力度，营造良好的舆论氛围。显然，在构建起完善的农民工返乡就业政策体系之后，要有效发挥这些政策的实效，加大政策宣传就显得极为重要。因此，各级政府要积极借助电视、广播等传统媒体以及微信、微博等网络新媒体加大政策宣传力度，提高广大农民工对相关政策的知晓度，不断激发农民工返乡创业的积极性。

最后，各级政府要强化监管，提高政策的执行力度。行动决定一切，良好的政策如果得不到坚决执行，也只能沦为一纸空文。因此，各级地方政府在构建起完善的农民工返乡就业政策体系之后，必须要加大政策执行过程中的监督管理，保证政策能够得到有效落实。例如，各级政府要加大创业项目审查，对相关部门项目审批过程中的吃拿卡要行为要追究相关责任者的责任。

3.进行农民工返乡创业财政金融机制重构

前文指出，融资困难是制约当前农民工返乡创业的重要因素，结合我国小企业融资途径单一的现状，建议从以下几个方面进行农民工返乡创业财政金融机制重构，力图从根本上解决农民工返乡创业的资金问题。

首先，各级地方政府要积极改革现行税费制度，不断降低农民工返乡创业的成本。为了破解农民工返乡创业的资金困难，地方政府可以在政策允许的范围内，逐步扩大财政补贴范围，对符合贴息条件的农民工返乡创业项目要优先审批；在税费方面，对符合条件的农民工创业项目要进行税费减免和延长优惠期限；地方政府要加大行政事业性收费清理力度，杜绝相关部门的乱收费行为，降低返乡农民工的创业成本。

其次，要加大对金融机构的引导和管理力度，拓宽融资渠道。各级地方政府要加大对农民工创业项目的信贷扶持力度，进一步放宽民间资本的金融市场准入条件，同时牵头成立农民工返乡创业协会，并建立专项基金或资金，构建起政府、银行、民间金融机构和协会多维一体的金融扶持模式，开拓农民工返乡创业的多元化融资渠道。

最后，地方政府要加强风险防范，构建起必要的补偿机制。显然，创业属于一种风险投资，对于创业经验不足，企业管理和运营能力有限的返乡创业农民工而言，创业风险防范是十分重要的。因此，建议地方政府构建农民工返乡创业风险防范和补偿机制，以解除农民工返乡创业的后顾之忧。例如，可以以政府的专项扶持资金为基础，建立农民工返乡创业风险基金，对农民工返乡创业中的金融风险提供担保。

4.构建返乡创业农民工培训体系

首先，要基于农民工返乡创业的实际需求，构建起相应的创业培训体系[6]。第一，地方政府可以和高校或社会培训机构合作，建立面向农民工返乡创业的学习和培训平台，并通过政府网站或传统媒体发布培训信息。第二，要在对返乡创业农民工培训需求进行实际调研的基础上，制定科学的培训计划，进行有针对性的培训，实现共性培训和个性培训相接的培训机制，提高培训效果。

其次，要不断丰富培训方式。要改变当前农民工创业培训以课堂讲授为主，内容统一的“一刀切”式的培训方式。第一，在培训过程中要注重理论和实践相结合，加大实践操作力度，使农民工通过具体实践掌握和吸收创业理论和技术，提高培训效果。其次，鉴于农民工文化素质较低，在具体的培训工作中实行短期集中培训和长期分散指导相结合的方式，便于农民工对培训内容的消化吸收。

最后，要强化政府行为，完善保障机制。地方政府要在国家相关政策的指导下，结合本地的实际情况出台培训政策，为返乡创业农民工的创业培训提供良好的政策环境[7]。例如，政府可以出台相关政策，鼓励和引导相关部门积极探索为创业培训提供服务的新途径；通过落实相关政策，为创业基地、创业指导中心的建设提供必要保障。另一方面，政府要为返乡创业农民工的创业培训提供资金支持。例如，政府可以为参加培训的农民工提供一定的学费和食宿补贴，激发他们参与培训的积极性，可以为培训机构提供一定的资金支持，促进培训机构的发展和完善。

综上所述，受到外部因素和农民工自身因素的双重影响，返乡创业已经成为农民工的重要选择。新时代农民工作为当前农民工的主力，更是在返乡创业领域发挥着主导作用。由于农民工返乡创业的地点多在县城和乡镇，其返乡创业活动对当地的经济社会发展具有重要的促进作用。但是，农民工在返乡创业过程中仍然面临着诸多困难，亟待当地政府的大力扶持和帮助，为他们在当地的创业和发展提供良好的外部环境，从而促进农民工返乡创业，有效带动当地的三农发展。