人口老龄化背景下民办养老机构发展的困境及对策研究——以宿州市埇桥区为例

王 徽，吴 玲，尹爱莲

（宿州学院皖北城乡一体化研究中心，安徽宿州 234000）

随着我国经济持续增长，也开始进入老龄化社会的快速发展阶段。预计到2020年，全国60岁以上的老人将增加到2.55亿人左右，占总人口比例提高到17.8%左右，养老形势严峻。高龄化、少子化、失能化、空巢化使传统的家庭养老模式功能弱化[1]，根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，健全“以居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养结合”的养老服务体系，让多层次、多样化的养老服务更加方便可及，促进养老产业健康、可持续的发展是当前发展的总目标。而作为养老体系的支撑，机构养老可以为老年人提供专业且集中的照料等服务，尤其针对失能老人、孤寡老人、子女无暇照顾的老人等，发挥着极其重要的作用。按照产权性质，可以把机构养老分为公办和民办两种，公办养老机构由政府出资并经营，服务人群主要是农村“五保户”、“三无”、低收入特困户，承担着社会的兜底基础养老保障服务，然而政府的“特殊照顾”和“管办不分离”反而使公办养老机构缺乏自身改进的动力和适应市场发展的能力，相比较而言，民办资金来源主要是个人和企业，自负盈亏，面对市场的竞争压力，发展和改革的决心更大，面对的人群更加广泛，能提供更加灵活多样的养老服务内容[2]。多元化的市场需求和巨大的缺口，对民办养老机构是机遇，也是挑战。本文通过对宿州市埇桥区民办养老机构实地抽样调查，分析民办养老机构发展的困境，探索人口老龄化背景下民办养老机构发展对策，为民办养老机构的发展提供思路和理论支撑。

一、民办养老机构发展中的困境

以宿州市埇桥区为例，截止2017年12月，该区公办养老机构56家，民办养老机构41家，这次调查活动对象是民营养老机构，通过对入住老人、管理人员、医护人员采用问卷调查和深入访谈的形式，发现民营养老机构在发展中主要面临如下困境：

第一，地方政府财政投入少，扶持政策难落实。为贯彻落实安徽省《社养老服务体系建设实施办法》和《宿州市人民政府关于2016年实施33项民生工程的通知》的要求，推进宿州市社会养老服务体系建设，从宿州市实际出发，制定了实施细则，对社会办养老机构给予一次性床位建设补助、日常运营补助和贷款贴息补助，但是在实际落实中却大相径庭，如A养老院2015年建成，床位400张，按照政策每张床位可以拿到一次性建设补贴200元，至今A养老院只拿到1万多元补贴。运营补贴标准为每人每月200元，但是一年发放一次，如果老人在养老院生活11个月去世了那就拿不到一分钱补贴，其他地区一般一个季度发放一次。宿州市地处皖北地区，经济发展水平相对落后，地方财政捉襟见肘，对养老事业补贴更加紧张，跟发达地区相比存在较大差距。此外，按照《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，民办养老机构在用水用电、税费优惠、土地供应、消防补贴、人才等方面应享有扶持政策，但在实际执行过程中，涉及部门较多，牵扯到相关部门的利益，由于缺乏多部门的协调机制，很多优惠政策很难落实。

第二，准入门槛高，审批程序复杂，投资回报周期长，资金回报率低，社会资金进入养老行业积极性不高。按照国家规划，支持社会力量兴办养老机构，全面放开养老服务市场，对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。由于地方政府制定实施细则的不及时性和操作性低，很多支持政策并没有落地生根。如新建养老院需要经过土地、民政、消防、城建等多个部门层层审批，程序繁琐，耗时耗力，准入门槛高。而且养老机构服务对象是老年人，需要配套医疗设施、文化娱乐设施和特殊的生活服务需求，前期投资大，在银行贷款难和无政府扶持资金的情况下，民办养老机构承受着巨大的资金压力，投资回报周期长，回报率低，导致很多投资者产生畏难情绪，积极性不高，严重挫伤了社会力量进入养老事业的投资热情。

第三，护理人员普遍素质低、缺乏专业化技能和培训，招工难。根据调查的60份问卷统计资料可以看出，养老机构的护理人员男性有9人，占比15%，女性护理员51人，占比85%；年龄偏大，大部分在40-60岁；文化水平偏低，绝大多数初中以下文凭，甚至文盲；工资普遍在2000-3000元之间。护理人员的服务对象是老年人，工作内容繁琐沉重，社会认可度低，老人身体状况差，护理难度大，而且民办养老机构普遍经营效益不佳，很难给出丰厚的薪水，导致招工难，人员流动性大，更难招聘到护理专业性强、高层次的人才。对于失能或者半失能的老人照料须具备专业和科学的护理知识，经调查绝大多数养老机构的护理人员上岗前都未经过专业的技能培训，无证上岗，地方政府也未组织过相关培训，导致养老服务质量难以保证,个性化需求难以满足。

第四，缺乏科学、规范的管理体制和行业标准，缺少品牌化、连锁化和规模化企业。根据调查，埇桥区的民营养老机构普遍规模较小、养老模式较单一、设备简陋，多数只能满足老人基本的物质生活需求，难以满足老人多元化的精神需求。另外，很多民办机构是家庭式管理，服务意识淡薄，缺乏科学的管理制度，管理和决策具有很大的随意性[3]，缺少统一的、规范的行业标准，直接影响养老服务的质量和水平。养老行业是微利行业，社会资金进入的积极性不高，缺少品牌化、连锁化和规模化的企业。连锁化经营模式能更好的整合资源和优化配置，压缩运营成本，增加盈利空间，能提供更统一、科学的管理和服务质量[4]。

第五，缺少医养结合，老人看病难。国务院在2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》中首次提出“医养融合”，探索养老机构和医疗机构结合的新模式，推进养老服务和医疗卫生的无缝对接，资源共享，充分融合发展。各地区都在积极探索医养融合发展的模式。《宿州市养老服务业综合改革试点实施方案》 （2015） 中提出100张床位以上的养老院要单独开设医务室，条件具备的可设立医院，然而对于民办养老机构资金紧张是一直存在的难题，设立医务室需要专业的设备、诊疗室和医务人员，这对本已经营困难的民办养老机构无疑是雪上加霜，经调查该区无一家民办养老机构设置医务室。在访谈中A院的负责人介绍，老人生病了如有子女会通知家人接走看病，无子女的孤寡老人养老院需要派专人专车送老人去医院，对于参保在其他县的孤寡老人就比较困难。

二、民办养老机构发展对策建议

第一，加大财政支持力度，使优惠政策能落实到位。目前财政对民营机构的补贴只是杯水车薪，远远满足不了发展的需求，地方政府应从长远利益和发展着眼，引起足够重视，鼓励银行金融机构对民办养老机构的信贷支持，提高养老机构扶持资金在财政支出中的比例，安排专项资金，专款专用，并纳入政府的财政预算，确保养老机构的补贴资金能落实到位。对于涉及土地、水电、消防、医疗、银行等其他部门相关的优惠政策，为了防止部门间不配合、相互推诿，政府应牵头建立多部门协调机制，成立领导小组，设立主要负责人，加强监管，制定可操作的实施方案，使优惠政策真正能够落地生根。

第二，建立科学的管理体制，轻准入重监管。长期以来，民办养老机构的设立都是重准入轻监管，结果造成准入门槛高，调动不了社会投资的积极性，管理混乱，缺乏规范的标准和制度，严重影响养老服务的水平和质量。为此，建立配套的协调机制，简化程序，为民办养老机构设立“绿色通道”，降低准入门槛。此外，在监管上可以从行政监管、社会监督和自查自省三方面采取措施提高监管水平。首先，政府职能部门应定期对民办养老机构的基础设施、餐饮卫生、活动场所、健身器材、医疗设施的安全性和质量是否达标，对服务内容是否达标，对管理制度是否健全等项目进行检查[5]，设立“最佳服务奖”、“最佳质量奖”等奖励制度，对不达标和违纪的，限期整改，严重的给予处罚和吊销证书。其次，发挥社会监督的作用，建立投诉和举报制度，民政部门及时处理投诉和举报，并将处理结果跟企业信誉挂钩，并公布与众，建立质量管理档案。最后，成立行业协会，制定规范的行业标准，定期组织管理人员培训，组织去优秀的养老机构参观学习，充分发挥行业协会在养老机构和政府部门之间的纽带和桥梁作用，为民办养老机构争取更多的优惠扶持政策。

第三，健全人才培育机制，增强养老服务队伍建设。逐步建立完善护理人员持证上岗和培训制度，护理人员参加岗前培训，考查合格后颁发证书，持证上岗，相关行政部门应为养老机构的护理人员定期组织免费的职业技能培训，行业协会或者养老机构也可以自发组织护理人员开展技能培训，以提高民办养老机构的服务质量和水平。建立薪酬等级制度和奖励制度，参照事业单位管理，根据护理人员的业务水平、从业年限、工作表现等制定不同薪资水平，充分调动护理人员的工作积极性。对工作中表现突出、业务能力强，有先进事迹的个人给予嘉奖，并大力宣传，营造尊老爱老的良好社会氛围，增强护理人员的职业认同感和工作热情。政府鼓励本地职业技能学校开设老年护理和服务相关专业或者开设相关课程，加强专业人才培养，促进养老机构与职业院校的交流，加强校地合作，与相关专业学生的实习和就业相结合，提供必要的工作补助，让更多的专业护理人才加入到养老事业[6]，形成多方共赢。

第四，完善医养融合，创新医养结合发展新模式。目前，各地常见的医养融合模式有三类，一是养老机构自己开设单独的医务室，对符合条件的纳入新农合医保报销范围，方便老人看病，一般需要政府给予资金支持；二是养老机构和周边的医院或社区卫生服务中心建立急救、转诊合作机制，开通预约就诊绿色通道，医疗机构定期安排医生或护理人员到养老机构提供有偿诊疗和康复护理服务；三是对一些患者就诊率不高的医疗机构转型为医养结合型老年护理院或康复院，鼓励有条件的养老机构承接医疗机构的康复疗养功能，医疗机构定期为老人安排复诊，既满足了老人的康复疗养需求，又解决了医院“老慢衰”病人长期压床的问题，有效提高了资源的利用率[7]。但是，医养融合牵扯到民政、卫计、人社多个部门，长期的各自管制，不利于医养融合工作的推进，地方政府应建立多部门的协调联动机制，确立责任主体，充分整合医疗和养老资源，共同探索医养结合新模式[8]。