乡村振兴战略视角下农村土地产权法律制度改革研究

刘腾飞

（中共株洲市委党校，湖南株洲 412000）

众所周知，实施乡村振兴战略，是党的十九大报告中的一大亮点。乡村振兴战略给广大农村地区全面建成小康社会吹响了号角，也是全面建设社会主义现代化国家的一项重大历史性任务。

一、农村土地产权制度改革对于乡村振兴战略的重要意义

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关乎国计民生的根本性问题，并提出乡村振兴战略。农村土地制度是农村制度体系的核心与基点，其制度体系是否优化，不仅仅关系到“三农”问题的破解，而且是深入推进乡村振兴战略的关键[1]。因此，农村土地产权制度改革意义非凡。

（一）有利于土地资源得到合理充分地利用

合理有效的利用土地资源，这决定了农业生产效率的高低，也是实现农业现代化的有效途径。作为传统的农业大国，农民依附土地生存的国情仍然不会改变。虽然，我国地域辽阔，但是我国人均所占有的耕地面积远远低于世界的平均水平[2]。以湖南省株洲为例，由于地处山丘地带，人多地少的矛盾十分突出。尤其是在山区，原本稀缺的耕地资源经过反复耕种，导致土地的营养成分消耗加速，造成了农作物产量无法快速提高。由于长期以来，无法解决人多地少的矛盾，不利于农业生产，容易挫伤农民的生产积极性，从而抑制我国农业现代化发展的良好势头。

土地作为农业生产不可或缺的要素之一。必须要深化推进农村土地产权制度改革，尽可能的合理有效地利用有限的农村土地资源，才是实现农业现代化发展的科学路径[3]。在部分农村地区，土地资源未得到合理有效地利用，传统的粗放型农业种养殖方式仍未改变，农业生产的效率低，生产成本高。通过农村土地产权制度改革，可以使得有限的土地资源得到更好的利用，也有利于提高农民农业生产的积极性，让农民增产增收。

（二）有利于促进农村经济的发展

由于家庭承包制的农业经营，在激烈的市场竞争中缺乏足够的竞争力。同时，由于物价的快速上涨，导致农业生产的各项成本都在不断攀升，更进一步压缩了家庭承包制的农业经营的利润[4]。这就导致了农村地区出现了一定程度的抛荒问题，不利于维护我国粮食安全与国家稳定。

完善农村土地产权制度改革，进一步明晰农村土地所有权、承包权与经营权，能够激发农民农业生产的积极性。一是更加完善的土地承包权与经营权制度，可以为规模化与机械化的农业生产提供了客观条件。土地产权制度改革后，可以将原本分散的土地集中，采用规模化手段经营，提高了农业生产的竞争力，降低了农业生产的平均成本，增加了农业生产的利润[5]。这就改变了原先农民种一亩水稻的投入与收益，远远低于在城市务工的收益的现状，可以促进农村经济发展。

（三）有利于乡村振兴战略的实现

乡村振兴战略作为党和国家今后一项重大决策部署，需要我们聚集全党全社会的力量共同完成。乡村振兴就要尽可能避免农村的空心化，要夯实农业农村发展的基础。这就需要激发农业农村发展的活力，进一步引导农民发展农业生产。因此，完善农村土地产权制度具有紧迫的现实需要，也是落实党的十九届三中全会深化党和国家机构改革的必然要求。通过深化农村土地产权制度改革，让农民变成股民，让土地变成资本，让土地为农民带来更为丰厚的财产性收入。要实现到2020年，我国乡村振兴的制度框架与政策体系基本形成；到2035年，我国农业农村现代化基本形成；最终到2050年，实现乡村振兴取得决定性的进展，我国农业农村现代化基本实现[6]。乡村振兴战略分三步走，每一步都环环相扣，每一步都承前启后。

二、农村土地产权法律制度存在的主要问题

农村土地产权制度的改革取得了斐然的成绩，但同时也暴露出了一系列问题，制约了乡村振兴战略的实现。

（一）农村土地流转推行缓慢

由于土地资源分布不均衡，呈现出山地多，耕地少的特点。同时，我国实行了数十年的家庭联产承包责任制，直接导致了农业用地呈现出碎片化的现象，同时经营规模普遍较小。与此同时，受制于自然地理因素的原因，无法大规模的使用大型农机具进行农业生产，这就造成了农业经营效益低下，农业收益偏低[7]。众多的剩余劳动力进城务工，农村呈现出空心化，部分土质肥沃的水田出现闲置、抛荒等现象较为突出。

因此，开展农村土地流转成为了紧迫的现实需要，也是一种社会发展的必然趋势。通过农村土地的流转，将分散在农户手中的零星土地予以集中，这是走农业现代化的基础与前提条件。这也为农业集中管理与规模化经营提供了客观条件，也为农业产业升级换代提供了必要条件。

目前，农村土地流转的比例与总面积仍然有较大提升的空间。现在，我国农村土地流转的面积，仅仅占到承包土地总面积三成左右。导致农村土地流转推行缓慢的原因大致有以下几个方面：

第一，农村土地流转法律缺失。虽然中国特色社会主义法律体系基本形成，但是我国现行法律法规中并未专门规范农村土地流转的具体法律程序。在具体实际操作中，各地的方式不尽相同。由于缺乏规范的手续制度，容易引发经济纠纷，不利于农村经济发展。

第二，大多数农民文化层次偏低，未接触过土地流转等土地产权制度，内心有抵触情绪，对经济风险的抗压能力较弱。同时，将几代人耕种的土地转交到他人手中，对于今后的经济来源等有较大的隐忧，也导致了不愿意流转土地。

第三，部分流转土地并未从事粮食生产，而是进行其他农业生产经营。尤其是出现了承租方流转大量土地后，由于市场环境等主客观原因，导致经营不善，亏本出局[8]。承租方难以为继后，就无力负担流转土地必须要给付的租金、红利等。这也导致了农村土地流转缓慢，影响了农村土地产权制度改革的进程。

（二）农村土地担保风险大，融资难

目前，融资难已经成为制约国民经济发展的重要瓶颈之一。融资难现象不仅仅存在于中小企业发展中，在农村经济发展中这一现象也十分突出。中小企业融资难，多数情况是缺乏必要的担保物，银行等信贷机构处于风险考虑，选择少放贷款或者不放贷款[9]。然而，农村土地在农民手中掌控，并且具有较高经济价值的担保物，却由于抵押担保的流程不够顺畅，导致了农民遇到自有资金短缺时，也会出现融资难的现象。如果可以开展有效融资，利用农村土地作为抵押担保的财产，就可以满足农民担保的需求。如果可以用农村土地作为担保物，那么债权人到期无法清偿债务，担保人仍然可以就其预期的收益享有优先受偿的权利。这也不会导致流转土地的农户失去土地承包权，有效的缓解农业经济发展中的融资难问题。同时，党中央也先后多次下文鼓励赋予农民承包经营权的担保权能。如2014年中央1号文件，就明确指出要允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。然而，党中央随后出台的多个文件中，所使用的名称却有所出入。比如，“土地承包经营权抵押贷款”、“承包土地收益权抵押担保”与“农村承包土地抵押贷款”等名词。由此可见，对于土地承包收益权担保的性质尚未完全理清[10]。同时，也反映出农村土地担保的法律层面尚有待完善。

随着部分地区农村土地担保贷款的逐步放开，也带来了一定的金融风险。第一是法律风险。根据《物权法》、《农村土地承包法》与《担保法》等我国现行法律法规的规定，都明文规定严禁将土地承包经营权、宅基地使用权用于抵押担保。而现行农村土地担保试点中，都是以地方政府出台的地方性法规作为直接法律依据。这就出现了下位法违背上位法的情形，这种担保形式于法无据，面临着较大的法律风险[11]。第二是市场风险。金融机构的担保物权要实现，必然要通过变卖、拍卖等方式来处置农村土地经营权与宅基地使用，才能实现债权的优先受偿。然而，我国目前为止尚未建立统一的农村土地流转交易市场，缺乏相应的农村土地价值评估机构，也缺乏科学合理的农村土地交易市场平台。与此同时，农村土地市场供需信息不对称等现象必然存在，有可能会导致市场交易中出现损害第三人等情况的发生。这都将有可能引起局部性的金融风险，进而影响地区和谐稳定。

（三）农村土地交易运作机制不健全

从目前的农村土地交易所反映的情况来看，由于地方政府对农村土地市场的干预较多，从而导致了政府失灵。农村土地交易市场失灵主要表现在以下三个方面：第一政府过度参与农村土地交易市场的各个环节，部分乡镇政府对于土地交易存在把控现象[12]。同时，由于现行法律禁止农村土地直接进入市场交易。因此，只有一种方式可以转变农村土地使用的性质，那就是政府征用土地。然而，在征地过程中，政府借助国家公权力，不仅仅未能保护农民的土地合法权益，有可能还站在农民的对立面，未依照现行的市场价格进行补偿。与民争利现象，侵占农民的土地权益的情形时有发生。第二，是农村土地交易中政府管理与市场调节的边界存在较大的模糊性。农村土地资源是一种较为稀缺的资源，在引入市场机制时，必须要考虑供给与需求的均衡。然而，政府是农村土地的所有者，农业用地的处分权也通常归属于政府所有。因此，在行使公共事务的管理职责时的政府，就必然需要均衡公共利益。

三、完善农村土地产权法律制度改革的对策

我国的农村土地产权制度改革作为一项重要的惠民工程，具有重要的战略意义。然而，在部分地区的实践推广进度却不如党中央和国务院的预期速度。问题的根源在于农村土地产权制度改革中农民的利益表达机制不畅，或者说是农民缺少必要的话语权。由于农民无法有效的表达其合理的利益诉求，从而导致了政府在决策实施时效率低下，农村土地产权制度改革进程受到一定的阻碍。

（一）规范农村土地流转行为，助推农业现代化发展

第一，要进一步细化农村土地流转的具体法律条文。土地流转要做到于法有据，有法可依。农村土地流转之所以出现困局，就是因为相关法律法规不完善所致。因此，完善农村土地流转成为当前农村土地产权制度改革的重要工作。由于现行《物权法》等法律法规对农村土地产权作出了禁止性规定，就需要对现行法律予以修改。第二，可以根据上位法，由国务院制定《农村土地流转条例》，以此专门规范农村土地流转的法律行为[13]。在条例中需要明文规定农村土地的产权性质，农村土地流转双方的权利与义务，同时还必须要明确规定土地流转的法定程序。第三，可以适当对《农村土地承包法》进行修改，要充分赋予承包人对承包土地有绝对的支配权，要明确规定承包人的承包经营权利不受到任何单位与个人的非法干涉。同时，要废除不适宜的条款，以充分保证农村土地产权制度的改革不受到现行法律的阻碍。第四，要建立一套与农村土地流转相关的配套制度，保障农村土地产权制度，为农村土地流转提供服务。尤其是可以在以下几个方面提供必要的服务：一是制作格式统一的流转合同文本，尽可能为双方当事人避免不必要的法律风险。二是通过多种渠道宣传，鼓励双方当事人签订书面合同文本，尽量不使用口头约定等方式订立协议。三是要明确规定双方当事人将流转合同文本在相关职能部门进行备案登记，采取登记制度。相关职能部门对于农村土地的流转手续，要予以监控，对于明显存在法律风险，或者合同风险的要予以适当提示，保证农村土地流转健康发展。

一是要加强对流转农村土地的实时监管。二是要健全农村土地规模化经营的机制，要发展适宜当地土壤和气候的农产品。将农村土地集中成片，改变过去以单个家庭为单位的分散式经营，改变传统以家庭为单位的低效率、高人工投入的经营现状[14]。要合理的使用大型农业机械进行生产，同时又注意保护地力。三是要加大对流转土地的承包户的政策上的扶持，融资上的倾斜。要选择有市场发展前景的，在当地有带头示范作用的承包户，予以政策上的帮扶。如，可以通过政府搭线，引入社会资本投资入股，降低承包户的融资难度，同时也可以减少承包户的融资成本。当然，并不是要政府对承包户的借贷行为进行背书，而是提供一种便民服务[15]。部分地区可以根据财政的实际状况，适当提高主要粮食的收购价格，尤其是在市场低迷时，对种粮大户予以保护。同时，还要积极宣传引导承包户购买农业保险，尽可能降低天灾所带来的经营风险。只有通过多种手段齐抓共管，农业现代化发展才会更加平稳，农民收入才会稳步提高。

（二）完善农村土地担保制度

正如前文所言，当前农村土地产权制度遇到瓶颈，农村土地担保制度不完善是一个重要因素之一。因此，要消除农村土地担保的安全隐患，尤其是要避免法律风险。如此，才可以缓解农户发展农业资金不足的困境。消除农村土地担保风险，既可以保护农民的合法土地权益，又可以实现农村土地资源的优化配置[16]。还可以在很大程度上预防农村土地担保时潜在的金融风险，也可以预防农村社会稳定的隐患。

（三）构建城乡统一的土地交易市场

第一，从中央到地方政府，要统一规划。要通过合理的科学的规划来引领和指导农村土地流转。要做到科学规划，对农村土地进入土地交易市场的总量要予以严格把控。要发挥好规划的作用，对于农村土地供给量予以严格的控制。要根据我国农业现代化发展的规划，以及各地区城市发展的具体规划，对农村土地利用规划、农田水利规划与建设用地要有明确的设计规划，对于交易的价格政府不应当过分干预[17]。政府职能部门只需要对交易的合法性问题进行审查，对交易的价格等具体事项不做干涉。

第二，要合理定位政府与市场的职责和角色。政府在农村土地交易过程中的权责，主要是体现在构建统一的农村土地交易市场，并积极营造良好的交易环境，保证市场交易是公平公正并且是有序竞争。同时，政府还要积极对农村土地市场进行有效的宏观调控，制定具体的市场交易规则，积极为交易双方提供信息，构建良好的信息服务平台。要适时发布农村土地交易信息，让交易双方获得相对对等的市场交易信息。而且政府要积极充当交易双方的仲裁者，确保农村土地交易市场可以健康有序的运行。

第三，要发挥好市场在农村土地交易中的支配作用。农村土地交易涉及到三个重要问题，一是供给量的问题，二是需求量的问题，三是交易价格的问题。这其中供给量一般是根据政府所制定的相关规划来确定[18]。然而，农村土地市场的需求量与交易价格都是随着市场的变化而定，具有较大的不确定性。要让市场在交易过程中发挥出决定性作用，要让农民和农村在土地交易中享受到红利，获得实实在在的利益。这就必须要不断健全对政府的监督机制，要让权力在阳光下运行。主要可以从以下两个方面来开展：首先是构建一个相对科学的内部监督架构，形成制度化与长效化监督。其次，是要构建一个相对独立的外部监督体系。可以充分调动各种社会力量进行监督，尤其是要发挥人大与政协代表的作用，发挥好新闻媒体的监督作用。

总而言之，盘活农村土地市场的资源，不断增加农民财产性收入是实现乡村振兴战略的一个主抓手。妥善的解决农村土地产权制度改革中所面临的难题，必须建立在农村土地确权的基础之上，要赋予农民土地的财产权，采取各种配套措施，不断完善农村土地担保制度。