西江流域跨域航道行政执法合作研究

邱房贵+肖义+刘临雄

摘 要：现行航道管理模式是一种“统一管理与分散管理相结合”的形式，西江流域跨域航道行政执法方面存在着行政管理碎片化的问题。为实现西江流域航道运输事业蓬勃发展，应明确从国家到地方各航道管理行政部门的职能与分工，加强流域内跨行政区域政府之间的行政执法合作，并完善行政执法监督机制。

关键词：西江流域 航道管理 行政执法合作

1.引言

西江与东江、北江合称为珠江，全长2214公里，是珠江流域内最大的水系。其发源于云南，自西向东流经贵州、广西、广东，在江门、中山注入南海。西江干流及沿途支流、源泉、湖泊构成西江水系。西江水系及其集水区内的地理元素统称西江流域。在航运价值方面，西江流域尤为突出。西江流域总面积为35.31万平方公里，航运量居全国第二位，航运条件仅次于长江，是华南地区的水上交通大动脉。在国家“一带一路”战略总规划提出后，西江流域的航运战略地位更是可见一斑。然而，正是由于在现有的航道管理体制之下，西江流域所跨省份之多，所涉及的行政管理部门之庞杂，西江流域在航道管理行政执法过程中暴露出许多问题，特别是行政执法管理碎片化的问题，直接导致了行政执法部门多、执法管理缺乏监督的现象。因此，加强流域内跨行政区域政府之间的行政执法合作，并完善行政执法监督机制，建立西江流域统一协调的跨域航道行政执法合作机制显得尤为重要。

2.西江流域航道管理现状

2.1西江流域航运概况

西江流域由红水河、右江 、黔江、郁江、柳江、桂江、贺江等多个河段组成，划分为干线、中线、南线和北线四大航运通道，合称为“一干线三通道”。其中，西江航运干线通道是西江流域的航运要道。

2.1.1西江航运干线通道

西江航运干线通道是国家高等级航道体系的重要组成部分，与长江航运干线同为我国航道体系的“两横”，不仅是珠江水系的主通道，更是我国西南地区联通粤港澳地区的水上交通大动脉。西江航运干线通道主要包括广西、广东境内的航道水域，全长851千米，由郁江、得江、西江等水域组成，西起南宁，东到广州，干线通道流经广西贵港、梧州两地，进入广东云浮、肇庆，经佛山通向广州，这段航道属于国家二级航道。

2.1.2西江航运中线通道

西江航运中线通道主要由南盘江、北盘江及红水河等水域组成。属于国家“两横一纵两网十八线”的高等级航道航道规划之一。其中，北盘江百层以下以及红水河属于国家高等级航道。西江航运中线航道的扩建工程于2008年正式启动，截止至2011年，北盘江、红水河至石龙三江段已扩展为四级航道。

2.1.3西江航运南线、北线通道

西江航运南线、北线通道分别指的是右江和黔、柳两江。右江是云南东部和广西西部通往珠三角的唯一水运通道，战略地位不言而喻。柳江作为黔江的主要支流之一，流域面积约5.7万平方公里，是西江流域第二大支流，也是连接贵州和广西两省的水运交通要道。

目前，西江流域航运已经初步形成了以西江航运干线、右江、柳黔江等高等级航道为骨干、其它航道为基础的航道架构，航运能力不容小觑。

2.2西江流域航道管理部门

现行航道行政管理部门机构体系比较庞杂，主要包括地方政府部门、航道管理部门、交通运输管理部门、海事部门、环境保护部门等，这与我国“统一管理与分级、分部门管理相结合”的现行流域开发管理体制有关。以西江航运干线通道为例，西江航运干线通道的船闸、船舶航行安全监督及其他相关事务主要由广西海事局负责；西江航运干线通道的航道行政管理、船闸监督管理及其他相关事务主要由广西交通运输厅港航管理局负责，其所辖各地航道管理机构具体承担管理职能并开展行政执法工作；而西江航运干线通道的运输监管事务方面，主要是由当地政府部门交通运输局所辖港航管理处（局）等机构负责。

2.3西江流域航道管理模式

如前所述，我国现行流域开发管理模式为“统一管理与分级、分部门管理相结合”的形式，这种管理体制实际上属于“统一管理与分散管理相结合”，即行政区域管理与部门垂直管理相结合的管理模式。根据《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）第五條的规定，国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构，以及县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构，统称为负责航道管理的部门。因此，西江流域的航道行政管理模式也表现出上述特征。西江航运干线通道的行政管理主要包括航道的规划、建设监管、安全监管和运输监管等方面，相关负责航道管理的部门均受到国家、省级、地市级的相关行政管理部门的直接管辖。

3.西江流域航道行政执法存在的问题及原因

3.1西江流域航道行政执法存在的问题

由于在现有的航道管理体制之下，西江流域所跨省份多，所涉及的行政管理部门庞杂，西江流域航道行政执法过程中主要存在以下问题：

3.1.1行政执法存在“多龙治水”现象

西江流域航道行政管理碎片化主要表现为在行政区域管理与部门垂直管理相结合的行政管理模式下，不同行政主体之间出现“多龙治水”的现象。以西江航运干线通道上的长洲枢纽为例，梧州海事局，梧州航道局，梧州市交通运输局港航管理处均对长洲枢纽四线船闸享有行政管理权，三个行政主体均有权对长洲枢纽四线船闸的船舶进行监管。这种多部门管理现象，容易出现行政管理执法行为多头负责、相互扯皮的问题。

3.1.2行政执法依据门类较多，规定不相一致

《中华人民共和国航道法》虽是保护航道资源的“根本大法”，但由于航道水域涉及到水利、交通、自然资源等诸多方面因素的影响，立法主体出于不同的利益考虑，制定出一系列相关的地方性法律规范。如此一来，航道管理行政执法的依据门类增多，很容易在同一个问题上存在不同的法律规定。以内河航道疏浚规定为例，《中华人民共和国航道法》规定，有关航道管理部门进行航道疏浚、清障等航道养护活动时，只需提前通报海事管理机构即可，而《中华人民共和国内河交通安全管理条例》规定，航道建设和疏浚需要取得水下活动作业许可。同样是航道疏浚的养护活动，《航道法》和《内河交通安全管理条例》的相关规定就不一致，在航道管理行政执法的实际工作中就会出现各种问题与矛盾，造成了不必要的麻烦。endprint

3.1.3流域内行政执法存在地区管理分裂现象

西江流域横跨滇、贵、桂、粤四省（区），穿越39个地市，各省市之间经济发展不平衡。在行政区域管理与部门垂直管理相结合的行政管理模式下，不同的行政区域对各自辖区的航道均享有行政管辖权。如此一来，出于保护地方经济利益的考虑，各行政区域均可制定不同的管理制度。各行政区域从自身的利益出发，相互间很难形成有效的合作和信息资源共享。这就导致西江流域内航道管理行政执法行为与执法机制容易出现地区管理分裂的现象。

3.2相关原因分析

3.2.1尚未建立统一的航道管理法律体系

随着2015年3月《中华人民共和国航道法》的正式实施，我国交通运输法律体系日趋完善。《航道法》的出台，不仅弥补了水上交通运输方面的法律空白，而且对于促进航道的安全、科学发展，航运及水利事业的发展都具有里程碑的意义。

然而，在航道开发利用及保护方面，现行的《航道法》只作了基础性、原则性的规定，相关配套法律法规的修订不及时，各地、各部门的规定难以协调统一，致使《航道法》出台一年多来一直处在强调落实的状态，各行政主体的执法过程也将因为《航道法》的规定过于宽泛而陷入困境。例如：《航道法》第二条规定了航道的含义和范围，未涉及航道保护范围。而后面提到的航道保护范围未及时划定，与航道有关的工程是否在航道保护范围内难以界定。再如，《中华人民共和国航道法》第三十九条规定：建设单位未依法报送航道通航条件影响评价材料而开工建设的，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构责令停止建设，限期补办手续，并视情况处以不同程度的罚款。在本条款中，并没有明确有审核权的交通运输主管部门以及航道管理机构究竟是谁，这就要求各行政区域内必须自行制定与《航道法》相匹配的法规、规章，以便明确有审核权的交通运输主管部门及航道管理機构，这样才能使行政主体在执法过程中做到有法可依，增强《航道法》的可实际操作性。

3.2.2行政管理部门之间分工不明，缺乏统一协调的执法机制

首先，同样以《航道法》第三十九条为例，条文规定有关交通运输主管部门或航道管理机构均对未依法报送航道通航条件影响评价材料的建设单位享有行政处罚权，多个行政机关对同一事项均享有行政管辖权，这样就会出现“多头管理”现象。其次，诸如桥梁、码头（包括永久性标志设置、桥区航道整治及港池疏浚施工航标配布方案等）航标设置许可的相应规定方面，就应进一步明确职能权限，做到权责具体化、规范化，《航道法》以及各地方航道管理法律规范中应明确指出哪种情形需要进行会议审查，哪种情形可由航道管理部门直接批复，避免施工企业或业主对行政许可部门产生误会和不良影响。此外，航道水域涉及的管理事项十分庞杂，极易导致多个行政机关管理权限出现重叠，如此一来，对同一行政管理事项可能会产生多个享有行政管辖权的行政主体，一旦发生问题，各行政机关往往会采取“踢皮球”的方式推诿责任，根本无法实现有效的行政管理执法和监督问责。例如，在西江航运干线通道船闸管理工作中，广西海事局、广西交通运输厅港航管理局、船闸所在地的人民政府交通运输局的港航管理处（局）均有权对西江航运干线通道的船闸、航道、运输、船舶航行安全等事务进行监督管理，但彼此之间分工不够明确，尚缺乏统一协调的执法机制。

3.2.3流域内各行政区域容易出现“地区保护主义”

在我国现行的行政管理体制下，各行政区域在制定行政法律规范与制度时通常会出于地区利益的考虑，即使是同一行政部门，由于地区之间的行政分割，航道管理制度也不尽相同，从而严重割裂了流域内航道船舶、水利交通、生态资源保护等行政管理执法工作的整体性，不利于流域内各项资源的整体性开发于利用。尤其是西江流域跨域省市经济发展差异较大，航运条件也有所差异，更加导致流域内各行政区域“地区保护主义”现象加剧。

4.西江流域跨域航道行政执法合作机制的构建

对加强西江流域的航道行政管理与行政执法，最重要的是秉持“整体性治理、综合性执法”的理念，除了加强水利、电力、国土、交通、环保等各行政部门之间信息共享与合作外，还需加强西江流域航道跨区行政执法的协调与合作。

4.1跨区行政执法合作的基本原则

所谓跨区行政执法合作，是指多个行政区的地方政府为适应某一大区域内的经济发展要求，而进行的政府间关系重构和行为的调整，从而突破原本分割的行政管理体制，对该区域内的各项资源进行跨地区配置，并对该区域内公共事务进行跨地区治理的一种新型政府间合作模式。跨域行政执法合作应当遵循以下三项基本原则：

4.1.1区域非主权原则

区域非主权原则是区域行政法最重要的原则。其实质包含三个方面的内容：第一，跨域行政合作不得涉及国家主权的相关事务，包括国防、外交以及法律规定应当由全国人民代表大会及其常务委员会、国务院决定的跨域性公共事务，例如行政区域的划分与建制、重大跨域基础设施建设等方面；第二，跨域行政合作必须以尊重国家权威为基础。也就是说，在进行跨域行政合作时必须尊重和服从上级政府和国家的意志和权威，遵守国家法律，维护社会秩序；第三，跨域行政合作应当充分尊重社会权威。跨域行政合作是一个系统工程，需要该区域内相关承担着社会公共事务管理职能的社会公权力组织参与社会管理与治理，并且要求此类社会组织强化自我治理，树立社会权威，成为跨域行政合作的重要支撑部分。毕竟，社会权威是社会组织实现区域公共事务参与治理、自我治理的重要保障。

4.1.2区域各行政主体平等原则

跨区域合作主体之间的地位平等，是建立良好合作关系的基础，这种平等关系不仅存在于对话关系之中，更体现于相互之间工作机制的配合与切入。跨域行政主体合作应当建立在各行政机关地位平等的基础之上。区域各行政主体平等原则是跨域行政合作的基本原则。该原则要求，作为负责全国行政管理各类事务的中央行政机关，应当平等地对待区域内各行政关系主体，而区域内与跨区域合作的各行政主体在平等、公正基础之上建立合作关系，独立行使自己的行政职权。endprint

4.1.3利益体相互均衡原则

跨域行政合作的目的是整合区域内各项资源，实现区域内各行政区的互利共赢，以及区域经济利益最大化，其过程是各行政主体间利益不断产生冲突，进行博弈、妥协和相互协调。该原则要求区域内各行政主体相互尊重各自的既有利益，以实现区域利益均衡为目的，通过利益分享与补偿的方式实现彼此间的互利共赢。

4.2跨域航道行政执法合作的基本内容

西江流域跨域航道行政执法合作的基本内容主要包括：一是行政许可審批工作方面。例如，内河航道建设项目审批、安全资质许可行为审批、船舶检修审批、拆船作业审批等。二是对相关违法行为实施行政处罚工作方面。例如，《航道法》第三十九条规定，享有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构有权对未依法报送航道通航条件影响评价材料而开工建设的建设单位，责令停止建设，限期补办手续，并视情况处以不同程度的罚款；对各项具体行政行为的监督。行政许可行为与行政处罚行为是航道管理行政执法的主要工作内容和管理方式，跨流域航道行政执法应结合上述原则，在许可审批与处罚执法等环节加强协调与合作。

4.3跨域航道行政执法合作机制建设的策略

西江流域跨域航道行政执法合作机制的建设，主要可以从以下三个方面着手：

4.3.1通过立法明确分工，寻求各行政部门的通力合作

目前，国家尚未出台与《航道法》相配套实施的其他相关法律法规，导致各地区行政管理部门在航道行政执法过程中面临分工不明确、标准不统一、实际操作性差等问题。因此，从国家与地方立法层面来说，我们相关立法机关应当尽快出台与《航道法》相配套实施的法律法规，完善航道管理法律体系。从各地区行政执法部门层面来说，在当前航道管理法律体系相对不完善，职能分工相交叉或不明确的情况下，各航道管理部门可以增强沟通，互通有无，加强联合执法，共享执法信息。例如，在航道管理行政处罚案件中，对于限制人身自由的处罚方式，国家相关行政法律规范均有明确规定和严格限制。限制人身自由处罚权的行使一般只能由县级以上公安机关行使，《航道法》的相关规定亦未能除外。在实际工作中我们虽然无法突破法律的限制，但是我们可以寻求与公安行政执法部门的通力合作，从而实现航道管理行政处罚的目的和要求，更好地维护跨域航道的良好运行环境。

4.3.2通过签订区域行政协议，实现跨区行政执法合作

西江流域跨域航道行政执法合作关键在于跨行政区域行政执法合作。而实现跨区行政执法合作的重要途径之一就是流域内各行政地区政府共同签订行政合作协议。对于西江流域跨域航道行政管理执法问题，可以效仿长三角、珠三角经济区的发展模式，通过流域内各行政区政府签订行政协议的方式，实现跨区行政执法合作。各地区航道管理部门以此为基础，可以通过成立联席会议、开展联合执法、进行协调磋商等方式，构建执法的合作机制。

4.3.3建立和完善航道行政执法监督的协作机制

行政执法监督机制是实现跨部门、跨区域行政执法合作的保障机制。航道管理行政执法的监督机制，应当涵盖航道管理的各个行政执法环节，不但要求在航道行政许可的审批环节，更需要在针对不法行为实施处罚和强制制裁等执法环节，针对航道管理行政处罚权的监督应当侧重于惩处效果的实现和权力行使的正当性和公平性。建立与完善航道行政执法监督的协作机制，可以多举措并行，如建立跨区域的航道执法监督奖惩机制，采取航道管理部门间相互监督、跨区域行政主体相互监督等行政系统内部监督方式，从行政手段予以先期自身监督。此外，健全权力机关监督、群众监督、舆论监督等外部监督方式，将流域内跨行政区域的航道管理部门相关行政执法行为纳入监督的范围，健全政府监管部门以及联合执法协作监督机制，加强社会组织监督与新闻媒体监督，保证行政执法合作能够在阳光下进行。

5.结语

跨域航道行政执法合作机制的构建对西江流域航道管理的整体性发展具有十分重要的作用。合作机制的构建，需要明确从国家到地方各航道管理行政部门的职能与分工，加强流域内各行政区域地方政府之间的通力合作，健全各地航道管理部门之间的协调途径，完善跨域航道行政执法的合作与监督机制，才能实现西江流域跨域航道行政执法的系统化与规范化，促进西江流域水运交通事业的蓬勃发展。

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