长三角一体化与区域养老融合发展机制研究※

张 卫 马 岚 后梦婷 鲍 磊

一、 引 言

老龄化已对当前我国经济社会发展构成了极大的挑战。2016年年初，习近平总书记对加强老龄工作做出重要指示：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。”这既为养老服务业的发展提供了良好制度基础和社会环境，同时“三个应对”也是“十三五”期间老龄事业的总体要求和发展方向。

长三角地区是中国经济实力最强的地区之一，同时也是人口老龄化速度最快、程度最深的地区。数据显示，到“十二五”末，上海60岁以上老年人口已近440万，养老床位总量却仅有12.5万张，供求巨大落差造成的“养老焦虑”在上海已十分突出。面临日益趋重的养老压力，区域养老融合成为在一定范围内解决养老问题的有效途径，而“十三五”期间将是推进融合的关键时段。

以异地养老为主要方式的养老融合在我国已有近20年的发展历史,但是当前所谓的异地养老大多是在全国范围内运作的，受到特定地域和季节的制约，而且大多无法顾及流出地和流入地经济发展水平的同步程度、地缘相近性以及文化亲和性，因而操作性不强，不能缓解一线城市的养老压力，也不能完全解决大部分老年人的养老问题。目前国内尚缺乏在一个大小适中的，尤其是经济发展水平、文化传统、生活方式相近的区域范围内的养老融合发展研究，既能促进产业规模发展又不会因老人远距离迁移带来巨大文化差异和巨大经济负担。本文着重研究长三角一体化背景下如何建立新型的区域养老融合发展模式及融合机制的完善，以实现长三角地区养老服务的社会化、规模化。从理论层面来看，这种特定、有限区域内养老融合发展的尝试对当前全国范围内异地养老的理论是一种补充和完善，它不仅会为我国养老事业的发展提供有益经验，更是构建适合中国国情、具有中国特色的养老服务模式的一种积极探索，丰富了“具有中国特色的养老服务模式”的内涵，有一定的实际应用价值。

二、 长三角区域养老融合的必要性与可能性

1.长三角区域养老融合的必要性

作为我国最早进入人口老龄化社会且人口老龄化形势最为严峻和我国经济社会发展排头兵地区，加快发展养老服务业，为老年人提供更多、更丰富的服务产品，满足好老年人日益增长的多样化的服务需求，成为整个长三角地区面临的共同课题，而推动区域内养老融合发展具有现实的必要性及可能性。

从严峻的老龄化形势看，供求巨大落差造成的“养老焦虑”已在长三角显现。上海市老龄化程度居全国之首，是全国平均水平的2倍，是我国第一大老龄化城市；江苏是全国最早进入人口老龄化的省份，老龄化比例位于全国各省之首；浙江老龄化程度也居于全国前列，趋势严峻；安徽人口老龄化系数居全国第10位。据预测，到2040年长三角老年人口约在6000万人左右，日趋严重的老龄化加重了社会养老负担，这需要长三角地区形成合力，有效整合区域资源，发挥各自优势，共同面对问题。而长三角联动可缓解局部地区出现的养老难题，一定程度上缓解区域之间机构养老需求和养老床位空缺的矛盾。

从供给侧看，尽管区域内一些城市(上海、南京及杭州等特大城市，合肥、苏州、无锡、宁波等经济发达的大中城市)已尽最大努力加大养老资源供给，但养老服务发展仍然赶不上形势、跟不上养老需求。从另一个层面看，一些城市尤其是县级市或城镇，还存在着养老资源虚置和浪费的情况，由它们承接相邻城市、压力较大城市的养老任务，既可以缓解后者压力，也有效利用了资源。此外，从基础设施条件看，安徽、江苏、浙江、上海的养老机构形成具有梯度的价格差距，有利于养老压力按经济发展水平逆向转移。

从需求侧看，生活水平的不断提高，生活方式日益多元，需求的层次性、类别化也不断更新、换档，尤其是在医疗保健、生活照料和护理等方面的需求尤为突出。长三角区域内老年人自由流动的异地养老，养老资源的联通和共享，实现养老服务规模化、社会化和产业化运作的养老融合发展是当务之急。目前，养老需求从大城市向中小城市、向周边扩展，从城市向环境条件较好的乡村扩展，在长三角一体化的大背景下，已成为一个明显的趋势。

2.长三角区域养老融合发展具有良好的基础

长三角协同发展、一体化发展是国家级重要战略。经过多年的努力，长三角一体化正不断走向深入，制度建设、社会建设、经济建设、文化建设都取得了前所未有的成绩，为长三角区域养老融合发展提供了良好的基础。

(1) 经济一体化深入推进。长三角地区经过改革开放以来30多年的发展，成为我国经济实力最强的区域。当前长三角产业结构逐步优化，以上海为龙头，初步形成了“特色发展、错位发展、梯度发展”的产业发展模式。据有关方面测算，江沪发展相似系数为0.9，浙沪相似系数也达到了0.7。虽然发展的相似带来竞争，但同时也为区域合作创造了很好的机会。

(2) 交通体系开放便捷。区域一体化离不开交通系统的支撑。经过多年发展，依托国家综合运输大通道，长三角已形成以上海为核心，南京、杭州、合肥为副中心，以多种运输方式于一体的综合交通运输系统。完善的交通运输体系有助于进一步优化区域内的资源配置，更好地平衡地区之间的经济发展，推动医疗、养老、教育、文化等多个领域公共资源的跨界共享。

(3) 信息化快车加速前进。没有通畅的信息一体化,就不可能有“长三角”经济的一体化。2013年，沪苏浙皖三省一市经信委共同印发了《长三角区域信息化合作“十二五”规划》，在信息产业已有的合作基础上，规划崭新的信息一体化进程。合作对象主要针对沪苏浙境内的16座主要城市。在信息一体化的基础上，目前长三角正在从技术研发和制度建设两个方面入手，着力推动区域内异地养老金提取、异地就医结算、企业异地业务处理，网络化的点对点对接模式也提上议事日程。

(4) 区域文化传统相通相近。长三角地区地理位置相近、文化历史背景相同，为地方养老融合发展开辟了潜能和空间。在历史传统上，江苏的吴文化、浙江的越文化、上海的海派文化、安徽的徽派文化，因为地缘相近而相互融合发展。四地在社会、经济等方面持续不断地交往与合作，文化相通、人缘相亲、风土人情相似，具有相似的生产方式、生活习俗、宗教信仰和审美观念等，这些都成为区域养老融合发展的内在动力。历史上长期以来形成的吴越文化共性和经济发展纽带，强有力地维系了三省一市在文化和传统上的共性，在一定程度上成为四地养老融合发展的基础。

(5) 区域协调机制日趋完善。长三角区域协作起步较早，基础较好，经过30多年的实践，长三角区域合作机制逐步从计划经济向市场经济过渡，形成了富有长三角特色的合作体制机制。目前，长三角区域一体化进程呈现深层次、多领域的格局，合作体制机制也向着制度化、规范化和法治化全面发展。由合作的范围来看，区域合作体制机制正在从以往基础设施建设、就业、旅游、能源等实体经济合作为主，向社会保障、文化、生态、诚信、智慧等方面发展，而养老服务也正是今后一段时期长三角区域合作的重要内容。由合作的主体来看，市场化要素逐步进入体制机制，如园区、企业承办、参与联席会议和论坛，参与专题的研究和专项推进工作。

三、 长三角地区养老服务体系建设状况及发展模式

面对长三角日益深化的老龄化趋势，长三角各级政府纷纷将加强养老服务体系建设作为保障民生的首要工作来抓，不断探索、创新养老服务模式，呈现出既有地方特色又具有共同特征的发展模式。

1.长三角地区养老服务具有的共性特征

总体上看，与全国许多地区一样，江浙沪三地和安徽沿江八市在居家养老方面的政策根据不同人群可分为三类：对三无、五保老人、优抚对象，由政府托底保障；对低保老人、高龄老人、生活困难老人，政府补贴部分费用；对剩余的老年人，则实行优惠低偿的市场化服务。实施服务的社区居家养老服务组织(机构)多为民非或民营性质的社会组织或企业，包括社区居家养老服务社、社区老年人日间服务中心和社区老年人助餐服务点等。

目前，上海、浙江、江苏、安徽的机构养老服务有两大特征：一是原有政府托底的公办养老机构在软硬件条件上进一步完善，且服务主体多元化趋势明显；二是由社会力量举办的养老机构数量迅速增加，已成为机构养老及服务的中坚力量。首先，不断完善托底服务。对待老年人中的弱势群体，江浙沪三地都始终坚持政府主导、强调“保基本，兜底线”。其次，鼓励支持社会力量参与并使其成为主体。

2.不断创新养老服务模式及政策支持

随着中国老龄化步伐的不断加快，各地对养老服务需求猛增，传统的养老服务模式已经很难满足需求。在此背景下，上海、浙江、江苏和安徽沿江八市都在积极探索新的养老服务融合模式，并为此出台相应的政策措施。其中，上海的“长者照护之家”模式、浙江的民营化模式、江苏的“虚拟养老院”模式和安徽的医院主导下“医养结合”最具典型意义(张卫、马岚、后梦婷，2017)。上海的“长者照护之家”和安徽的“医养结合”属于养老模式融合。前者是将居家养老、社区养老和机构养老融为一体，后者是将医院养老和机构养老融为一体，解决了养老服务领域的一大难点；浙江的民营化模式和江苏的虚拟养老院模式属于养老服务方式融合。前者属于服务主体的融合，后者属于服务方式的融合。这些城市、省份内部各具特色的养老融合为长三角区域范围内的整体性养老融合奠定了基础。

四、 长三角区域养老融合存在的障碍与瓶颈

人口老龄化程度日渐严峻，加剧了发展养老服务业的必要性和急迫性。目前，长三角地区在养老服务业协同发展，区域融合的过程中已经取得了一定进展，但依然存在涉老产品和养老服务供给严重不足、养老服务市场开发不完善、多地养老服务发展不均衡等问题，异地养老依然面临着较大的制度及政策障碍。

1.有限消费能力与高昂养老成本之间的矛盾影响了老年人的流动

中国传统养老文化对于家庭在经济奉养、心理安慰等多元层面的强调，造成老年群体在实际养老选择上的观念障碍，也使得休闲观光型的异地养老方式不能从根本上缓解长三角老龄化的实际压力。因此，尽管长三角地区在养老融合上有所尝试，但老龄人口的不同需求和实际消费能力依然是制约区域养老融合发展的障碍。

(1) 异地养老高昂的经济费用限制了老年人口的区域流动。目前，退休养老金是大部分老年群体的主要经济来源，而养老金的实际收入水平并不足以支撑老年人的退休生活，大部分养老花费需要由整个家庭承担。与传统家庭养老相比，异地养老除了基本的生活和医疗开支以外，养老机构的食宿、服务、管理，不同地域之间的交通费用等都是需要考量的支付成本，这对逐渐增多的“4+2+1”家庭来说成本较高。因此，只有经济宽裕的老年人或家庭才是异地养老的潜在客户，大部分中等收入水平的家庭依然依赖传统的家庭养老方式。总体而言，高昂的经济成本在很大程度上限制了老年人口区域流动，造成长三角养老区域融合的发展不足。

(2) 老年群体的人口特征和“故土难离”传统观念制约了异地养老的推进。与其他群体不同，老年群体有其特有的身体与心理特征，一方面，老年人口中有一部分高龄化、失能半失能老人的身体状况无法承受长途交通，即使是一些相对健康的低龄老人也可能不适应养老区域的气候或是生活环境。另一方面，“念旧”和“落叶归根”的观念是制约老年人口实现异地养老的心理障碍，远离熟人社区的机构化养老使得老人缺少了代际间交流与社会环境支持。这两方面相互叠加降低了老年群体对于异地养老的实际需求，客观上成为老年群体区域间流动的障碍。

(3) 个性化追求带来对模式化机构养老的排斥。与传统概念中的老年人形象有所不同，新近走入老龄化行列的老年群体在养老需求上呈现出个性化的追求。他们有更开放的观念和更独立的姿态，需要更多的自我空间和个性化发展途径。模式化的机构养老，缺乏充足的隐私空间和和谐的人际交往，这在客观上限制了个性化的养老需求，也造成了很多老人对于机构养老的排斥。目前长三角地区的养老融合推进主要依赖于养老机构的建立与完善，但事实上这种方式并不能契合越来越多的个性化养老需求，也成为推进区域融合的主要障碍之一。

2.制度瓶颈：顶层设计欠缺与政府推动不足

养老金、医疗保险的属地化管理方式是目前长三角地区养老融合发展的主要障碍。目前不同省际之间的养老保障与医疗保障政策存在差异，很多社保信息无法异地共享，这些都给老年人的异地生活带来了实际困难，许多有流动意愿的老年人也不得不放弃异地养老的选择。

(1) 社会保险异地支取的制度障碍加重了异地养老的成本。由于省际之间(地市之间、城乡之间)养老、医疗等社会保险标准的差异，异地之间转移保险的政策执行还不顺畅，甚至存在人为设置社保转移壁垒的情况。这在客观上限制了异地养老，区域融合的长效发展。尽管在近几年的发展中，长三角部分城市逐步开通了医保异地结算、养老金转移提取等服务，但真正对接尚不完善，手续繁琐、结算滞后等问题让异地养老的家庭担心不已。

(2) “医养融合”的相对滞后增加了实施异地养老的难度。长途交通、更换生活环境会增加老年人的健康风险，可能造成突发疾病、意外伤害、水土不服等问题，异地养老需要有完善的医养结合体系做支撑。但目前长三角在医养融合方面的探索仍显不足，总体还处于起步阶段，优质医疗卫生资源不能很好地进入社区或是养老机构，及时便捷地为老年人提供优质的医疗服务。许多异地养老的老人因离开家庭，无法在异地享受到合适的医疗护理待遇，常常会出现“回巢”的现象，异地养老无法真正促使老年群体稳定下来(杨哲，2016)。

(3) 开放型信息平台的缺乏制约了养老融合的推进。目前，长三角各地缺乏统一开放的老年人口信息管理平台，老年群体的人口信息、健康信息、服务需求信息、医疗信息等无法及时共享和相互借鉴，这就制约了老年群体的实际流动，阻碍了长三角地区的养老融合。信息的闭塞，不利于不同地域、不同机构对于老年群体的综合评估，不利于老年群体的实际生活与医疗护理，同时也不利于养老和医疗成本的有效管控。

(4) 养老体系地域间同质化明显，协同合作的互补机制缺乏。作为全国经济发展最为迅速的区域之一，长三角的养老产业在近几年也取得了长足进步。但是就目前的产业特征和发展思路来看，沪、苏、浙、皖四地具有明显的同质性，而个性化、地区化、模式化、目标化的特征并不明显。这就造成长三角在养老融合过程中，缺乏支撑相互融合的互补资源优势。地区之间的异质性和个性化是促进老年人口流动的重要推力之一，也是区域间优势互补的重要前提，而目前各地的养老服务体系大多采用了居家养老、社区养老、机构养老的多层次体系，养老产业也多围绕着观光养老、医养结合展开，并没有充分利用各地资源优势建立具有独特性的养老服务体系，这也成为目前制约长三角养老融合发展的重要瓶颈之一。

3.市场瓶颈：养老社会化力量不足与市场运营滞后

目前各地政府在养老服务中不堪重负，养老服务面临着社会化、市场化程度不足的实际障碍。

(1) 社会力量尚未在养老服务中发挥更大作用。尽管长三角各地都在以社会力量兴办养老机构或参与养老服务业上有所尝试，并出台了资金补助、税费减免等一系列优惠政策扶持社会组织，但总体来看，社会力量在促进养老区域融合上的作用依然较弱，一些社会组织承接公共服务的能力较差，并没有能够在养老机构运营、服务队伍培养、服务标准制定等方面发挥主体作用。而且，从数量上来说，养老服务产业相对老龄人口总量来说规模偏小，尤其是一些运行规范、服务优良的养老机构分布不均衡，各省市之间的差距十分明显，这一点实际上不利于长三角地区的养老融合。

(2) 商业保险与社会保险缺乏有效衔接机制。商业保险与社会保险的有效衔接直接决定了长三角养老融合的实际质量。目前，仅仅依靠社会保险的基金投入并不能满足老年群体的实际养老需要，养老金、医疗保险水平不足以满足老年群体的养老需求，商业性保险应成为养老储备的重要组成(黄英君等，2007)。目前，长三角各地商业保险在养老服务中的地位较弱，服务网络优势并没有得到很好地体现，一方面，商业保险与各地养老保险、医疗保险之间的融合缺乏有效的衔接机制，相互之间的结算手续繁琐，另一方面，商业性保险公司的实力资质良莠不齐，可信度差距明显，不利于商业保险的优势发挥。

(3) 养老服务队伍专业化水平不高。本质上，实际养老服务水平的高低很大程度上取决于服务人员的专业化程度。目前，长三角地区从事养老服务的工作人员大多呈现大龄化、受教育程度低、职业技能不足、流动性较强等特征，并且地域之间的养老服务水平差异巨大。就上海一地而言，近5万养老护理人员中拥有国家资格证书的仅占17%(《上海养老服务发展报告》,2016)。这种状况一方面由于各省市缺乏对于养老服务人员的培训与考核，另一方面也因为养老服务的回报相对较低，年轻的专业化人才不愿深度融入。双重原因带来养老服务队伍的发展滞后，能力不足，这在客观上造成了老年群体对于异地养老的不满与排斥，从而在很大程度上限制了长三角养老服务的协同发展与共同提高。

五、 长三角地区区域养老融合发展的机制建设

长三角地区经济发展水平的同步性、地理位置的相近性、开放便捷的交通联系以及历史文化的亲和性，都构成了长三角地区城市融合养老发展的有利条件，使得在这个区域内的养老融合可能而且可行。未来的发展方向是加强长三角养老融合的机制建设，助推各地养老服务协同发展，让长三角地区老年人可以根据各自需要选择养老地点，同时优质的养老服务资源能够在区域内优化配置，满足长三角各地老年人多层次、多元化的需求。

1.长三角地区区域养老融合发展的总体思路

所谓融合，应该是功能分工协作基础上的合作和一体化。为了实现长三角区域养老融合，应通过规划和建设，使长三角区域内各城市形成定位准确、分工明确、功能互补的养老服务格局。本文认为长三角区域养老融合包括两个方面——老人的自由流动和养老资源的最佳配置。

首先，面对区域内一线、二线城市日益趋重的养老压力，输出养老已是大势所趋。要通过破除体制障碍、加强政策引导、建设连锁养老院和养老社区等方法逐步引导老年人从人口密度大、人均养老资源紧张的一线城市转移至周边环境优美、生活便利、生活成本低的二、 三线城市安度晚年，在缓解一线城市的养老服务压力同时，对于二、 三线城市也将是一个巨大的新兴产业。

第二，目前长三角地区各地养老机构的发展在体现出不同地域特色的同时还存在着不平衡性，而这种特色和不均衡正是区域融合的依托和关键。浙江省、江苏省、安徽省在养老机构服务价格、养老服务土地供给等方面有很大优势，而上海的养老服务机构在医疗技术、服务水平等方面有得天独厚的条件。因而在推动老年人异地养老的同时，应进一步拓宽异地互动的养老市场，加强养老资源的流动，促进养老服务机构的品牌化、规模化、连锁化运营。

2.加快长三角地区区域养老融合发展的对策建议

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随着2016年6月《长江三角洲城市群发展规划》的发布和实施，长江三角洲地区区域一体化进程明显加快，这为区域内养老融合的发展提供了有利条件。2016年5月27日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。区域养老融合应以长三角区域一体化为契机，以习总书记的讲话为指导，从构建领导协调组织、系统评估科学规划、打通制度政策壁垒、构建信息服务平台、培育连锁养老机构、动员社会力量等几个方面积极推进。

(1) 强化推动养老融合发展的组织体系，成立“长江三角洲社会事务协调与管理委员会”和“长三角养老融合发展行业协会”。未来长三角区域的养老融合，首先在组织体系上要有保障。养老融合意味着养老服务业必须走整体发展的道路，也意味着建立良好的合作协调机制，而主导性的组织机构则是促进融合的关键。各地政府应尽快成立“长江三角洲社会事务协调与管理委员会”，负责异地养老过程中所涉及的各项事务。可在上海设立总部，江苏、浙江、安徽三省设分支机构，在各省所属地级市设办事机构。

同时，政府在发挥主导作用的同时，应该从管理养老服务的具体事务中解脱出来，一些职能要相应地转移给市场和社会。长三角地区养老服务的社会力量总体上来讲在资金规模、经营理念、管理模式、专业化水平上都具有一定的优势，行业成熟度较其它地区来讲相对较高，因而具备成立“长三角养老融合发展行业协会”的条件。通过行业协会的建立和运作，能够规范行业行为、提高服务质量、保障公平竞争、优化资源配置，推进养老服务整体水平的提高和长三角区域养老服务一体化发展。

(2) 重构长三角区域养老服务的功能体系，对各个城市的养老功能进行定位，通过错位发展实现相互补充。区域养老融合的功能体系主要包含两个层面的内容：一是中心城市的发展要处于支配地位，这种支配地位主要体现在物流、人流、信息流、资金流。二是城市间要有明确的分工与合作，通过综合评估区域各城市的人口特征、产业特征和资源优势，合理定位各城市的养老功能，形成分工有序、功能互补的区域养老体系。

首先，根据养老资源的集中程度以及老年人的流动方向，分为中心城市和目标城市。结合区域内主要城市养老服务业的发展状况和当前的养老压力，以及最新的国家城市地位，确立中心城市。所谓中心城市，一方面是指养老服务资源的集中地，作为区域养老融合的整合、协调中心。长三角的上海、杭州、南京、合肥等地老龄化水平均较高，这些城市养老服务的需求总规模较大，内部各层次、各类别服务的需求结构多元，对于服务的质量和水平上有较高的要求。同时，这些城市的基础设施、公共配套都相对完善，汇集、累积了大量优质的养老服务资源，养老事业和产业的发展无论在区域内还是全国都处于领先地位。另一方面, 中心城市是异地养老老年人主要的流出地。这些城市因为人口、土地、产业结构等因素的制约，养老服务发展受限，依然不能满足本地老年人的需求。在长三角一体化的战略中，这些城市可通过异地养老，化解自身的养老压力。

而位置上处于上海、杭州、南京、合肥周边的气候适宜、环境优美、基础设施和公共服务相对完备而生活成本又不高的小城镇，如扬州、镇江、湖州、马鞍山等则是区域养老融合的目标城市(张卫、马岚、后梦婷，2017)。这些周边城市与中心城市的养老服务产业形成产业梯度，走产业互补和差异化发展的道路。尤其可以先行选择部分地区作为试点城市，规划建设异地养老示范区。

其次，根据城市特性分为承担不同养老融合功能的城市。不同城市因所处区位、城市规模、产业定位和发展水平的区别在养老服务方面也具有适宜养老的不同特质，这种差异性是促进都市圈融合发展的基础条件。在合作和竞争的过程中会形成分工，同时也形成了互补性。因此在养老融合上要注重体现各自差别，突出各自特色。

在这种粗略划分的基础上，各地市应找准自己在养老服务业中的产业定位，提炼出自身的产业特色，根据定位和特色产业制定符合区域经济发展的战略。在此基础上明确城市养老服务业的发展路径，今后在资金的投入方向及额度、设施的建设及改进、机构的规划和布局上都将更有针对性和指向性。从长三角整体来看，这将有利于养老服务资源在整个范围内进行优化重组和最佳配置，提高资源的利用率和有效性。

(3) 破除城市群之间的体制机制藩篱，在现有基础上加快养老融合步伐。中国的行政边界往往成为市场的边界。养老融合是否能够顺利推进，一体化的制度环境和政策体系起着决定性作用。习近平总书记在主持中共中央政治局第三十二次集体学习时特别强调，要着力完善老龄政策制度，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。在区域养老融合中，政府主要责任在于创造良好的政策和制度环境。

首先，要推进城市群社会保障的同城化，区域内的居民要实现社会保险的互认和衔接，这是推进养老融合的前提。早在2004年10月，江苏省就与上海市正式建立了异地居住退休人员养老金资格协助认证机制，但因设限较多，真正能够受益的人员则不多(吴睿鸫，2016)。2009年开始，长三角地区不断进行社会保险互认及转移接续制度的探索，苏浙皖沪三省一市达成了数十项合作协议，分别涉及养老、医疗、工伤、失业等业务经办及信息共享(冯兰蔺，2011)。目前杭州、安吉、嘉兴、湖州、宁波、镇江、大丰、连云港、扬州、常州、南通、马鞍山已实现跟上海的异地就医联网结算，当前长三角地区实现医保互通的城市已达12个(新民晚报，2017年8月9日)。在现有政策体系基础上，要加快打破行政分割的进度，出台一批统一的包括异地养老内容的社会保障政策和异地养老实施细则等政策体系，为化解地区之间政策不一、 待遇不一的难题提供制度保障。其中政策的细化程度、实际的可操作性要特别注意，建立成本共担、利益共享机制。

其次，大力培育长三角共同的养老市场。构建长三角“养老服务市场”的框架和基本规则，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，促进市场发展，尤其是推动要素市场的发育与完善(彭正波，2008)，鼓励联建或跨市共建养老服务设施。在此基础上，政府要加强对养老服务的监管，提升养老保障的规范化水平，保证老年人在异地养老过程中能享受到全程无缝化专业服务。一是出台并完善规章制度，包括服务提供方的准入、监管、退出机制，使得区域融合的养老服务能够“有法可依”。二是加强标准化建设。包括服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务产品等标准。

最后，出台各种优惠政策，鼓励老年人异地养老和目标城市承接异地养老。可选择异地养老有一定基础的城市，如湖州、扬州可作为养老融合的先行地和示范点，根据具体的运行效果再对政策进行逐步调整并扩大覆盖面。对承接异地养老项目的城市和机构而言，政府应给予更优惠的扶持政策和更大的补助力度，降低其运营风险，从而有效地促进其发展。另外，长三角地区试点机构可以享受上海市养老床位运营补贴、机构综合责任保险、医保政策互联互通等政策。对于异地养老的老人，在养老服务价格、文化体育消费、交通景区票价等方面给予老年人优惠，降低老年人的异地养老成本。

(4) 构建养老服务信息平台，借以实现区域内养老服务的资源共享和供需对接。养老需求和服务信息在整个区域内的共享是做好养老融合的前提条件，因而长三角统一的养老服务信息平台的建设是不可或缺的。

第一，针对养老机构与有需求老人之间信息不对称的问题，该平台提供本区域不同地区关于养老机构设施、环境、费用标准、服务项目等具体信息，让有异地机构养老需求的老年人通过比较选择合适的地点和机构。它能够有效对接有异地养老需求的老年人与有床位资源、服务资源的目的地相关机构，在老年人与养老服务行业之间架起一座桥梁，满足不同老年群体的多元化需求，使其利用养老资源更加方便。

第二，除去老年人的需求和服务提供者的对接外，养老服务行业本身各主体之间应形成完善的互动养老产业网络，以此建立起异地养老互动和资源共享的长效机制。比如借助此平台开展促销活动或产品推介，还可将把旅游和养老相结合，与旅行社、度假基地达成合作协议，有针对性、周期性地开展互动养老项目。

(5) 培育连锁养老机构和连锁养老社区，将其作为区域养老融合的主要形式推动养老融合的实现。连锁经营是区域养老融合的实现途径和主要载体。它使得有异地养老需求的老人能够迅速在其它城市找到熟悉的、符合要求的养老服务，获取标准化的照料资源。它采用市场化、产业化的方式，使得养老融合的过程能够更加快捷有效。

连锁养老机构是建立在成熟的运营经验和品牌效应基础之上的，既有利于实现养老服务的标准化，又可以通过地域差异降低运营成本。比如在上海，有些需要机构养老的老年人因为床位紧张、收费较高等原因无法在短期内进入适合的机构养老(尤其是具有医疗康复资质的养老机构)，而这部分老年群体大多为高龄、失能、失智老人，其生活照料和医疗护理有着一定的专业性要求，工作量也比较大，仅靠家庭和社区并不能解决问题。对于这部分人群，就可以转移到周边城镇的品牌养老机构的分支机构，这些分支机构床位较多、收费标准较低，且环境优美，既缓解了一线城市的养老压力，又能充分满足老人的养老需求，还可以促进流入地的产业发展。

作为连锁经营式互动养老的实践者，上海和佑养老集团是我国发展较快的全国连锁型养老机构，分别在华北、华南、华东等地区建立了下属的连锁机构，这对于长三角区域养老融合有着很好的示范效应。长三角中心城市比较成熟的、资金雄厚的、有品牌效应的养老机构也可借鉴和佑的例子，在区域内其它地区开设连锁经营式的分支养老机构，各分支机构在环境设施、生活护理、医疗护理、餐饮服务等方面拥有统一的管理标准(张卫、马岚、后梦婷，2017)。

在居家养老方面，可以新建、培育连锁养老社区。由于养老社区的建设规模、配套设施、营造时间、资金投入、收益回报等原因，其实际运作难度比较大，涉及的因素比较多，需要有一定实力的企业来承办。2014年，长三角地区首个由保险公司投资建设的连锁养老社区“泰康之家·申园”落地上海松江。随着申园开业，泰康养老社区将在运营管理、服务流程、医疗配套、建筑规范、人员培训等方面形成统一标准的服务运营模式，这对于长三角养老融合是一个具有启发意义的开端。除了新建之外，还可以在社区已有的养老服务设施、资源的基础上培育社区连锁养老中心，这种改造升级性质的工程其成本和难度会远远小于新建一个社区，灵活性强，便于实施。

(6) 广泛动员社会力量，发挥市场在区域养老融合中的基础作用，加速形成长三角养老服务的大格局。习近平总书记提出的“老龄工作大格局”的具体含义是：党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制。这种“大格局”的理念和运作机制在区域养老融合中尤其重要。因此，在区域养老融合中政府的主导作用还应当特别表现为充分动员、组织社会各方面的力量，让尽可能多的养老服务的事务由社会组织和企业去承担，发挥它们的重要作用。主要包括以下几方面力量的参与：

一是社会团体，如中华慈善总会、红十字会等。这些社会团体大多有一定的历史沿革、组织体系完备、基金实力雄厚，同时也有自己一贯秉持的理念，因此如何将老龄工作与其理念相结合，合理地运用社会团体的组织架构、社会影响、运作能力来为养老融合做更多的贡献是关键问题。

二是非营利性组织。作为公有民办模式的主体，非营利性企业可以在政府的主导和引导下，根据老人的健康状况、经济收入、年龄阶段和个体需求，提供差异性大、特色性强的服务，具有灵活性、适应性强的特点。同时它可以采用与同行业组织进行联合的战略来提高市场竞争力，形成发展新优势。

三是各种类型的企业。养老项目大多投入大、周期长、回报慢，尤其是连锁经营的养老机构和养老社区，只有那些资金雄厚、组织管理成熟、有完备的运营经验，已经形成了一定的品牌效应的企业能够承担起这类项目的建设和实施。同时，它们能够更敏锐地洞察到养老服务的需求点，在充分、科学的市场调研的基础上采用最经济、最有效方式来提供服务。这种特点是政府和其他组织所不具备的。因而要抓住企业的这种特点，找到企业发展目标和区域养老融合战略的交叉点，走跨区域的品牌化、连锁化发展道路，推进区域养老融合的进度。

通过区域养老融合发展不但能够节约老人的生活成本，提高老年人幸福指数，也有助于缓解中心大城市人口压力，提高老年移入地的经济发展机会，促进养老资源的空间优化配置，对长三角各个地区经济社会的可持续发展都有着重要意义，是一个多方共赢的举措。长三角地区首先应积极探索跨区域养老新模式，通过组织体系、功能体系、制度保障、信息平台、实现载体、发动力量等方面加速推进融合进度，借助跨区域购买养老服务、试点并筹划建设养老服务产业园、鼓励有实力的养老企业走跨区域的品牌化连锁化发展等形式，合力破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍障碍，并提供良好的政策支持和社会环境。这也为我国打破行政区划，以城市群为单位解决养老问题提供有益的探索和宝贵经验。

参考文献：

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