空间正义视角下国家公园地役权的科学利用——以普达措国家公园为例

刘岳秀，张海霞

（浙江工商大学 旅游与城乡规划学院，浙江 杭州 310018）

一、国家公园的空间公正与地役权

目前，我国保护地体系存在“一区多牌”、保护资金严重不足、资源权属关系复杂等问题。[1]国家公园是以尊重“大自然权利”与增进“人类享受”为主旨的积极人为生态空间建构，其在保护生态系统完整性、促进资源合理利用和保障国民游憩权等方面具有积极意义。[2]在生态文明和百年富强中国语境下，2013年十三届三中全会提出建立国家公园体制，并在《加快生态文明制度建设的指导意见》和《生态文明建设体制改革总体方案》中进一步明确了关于国家公园建设要求，2015年正式启动9个国家公园体制试点区，2017年国务院正式发布《建立国家公园体制总体方案》，十九大中提出“美丽中国”的生态建设目标。作为打破现有自然资源管理制度低效和混乱的重要手段，我国国家公园体制试点建设的核心目标是在保护为主的基础上实现全民公益性优先，既不能损害保护地内及周边社区原住民的利益，又需满足全国不同利益相关者的合理诉求。[3]

自1970年起，西方国家发起包括特许经营制度在内的公用事业市场化运动以提高效率、减轻政府财政压力和促进市场竞争。国家公园特许经营制度在兼顾生态环境保护和经营效率上具有积极意义，同时还满足国民游憩和社区居民利益最大化的诉求。因此，无论是在发达国家还是发展中国家，特许经营制度已经成为提高公共事业行政效率的重要管理工具。我国国家公园体制试点区存在人与地两方面的约束，即国家公园内有大量原住民，土地使用权大多不属于国有。[3]土地是人类赖以生存和发展的物质基础和环境条件,是社会生产活动中最基础的生产资料,土地权属的分配在很大程度上决定了经济利益的分配。[4]另外，我国国家公园建设是以保护生态系统完整性和维护全面公益性的生态人为空间构建，任何空间的环境保护和社会经济发展不能以损害其他空间特别是弱势群体空间的环境正义为代价。国家公园内特许经营制度土地权属问题主要矛盾在于设立特许经营制度后空间内利益关系平衡状态被打破，当地社区作为利益相关者中最具威胁性和相对弱势的群体，在国家公园空间重构中处于被动地位，导致了弱势群体的空间被剥夺、当地社区居民的边缘化等问题。[5-7]本文以空间正义视角聚焦于国家公园内特许经营制度的土地权属问题，分析特许经营制度设立过程中各方利益冲突，提出国家公园内特许经营用地管理模式。

（一）地役权：国家公园特许经营空间公正的政策工具

国家公园体制试点区的设立不可避免会与当地社区居民就生存、生活、生产所需资源产生竞争，在博弈过程中，国家公园管理局与当地社区居民力量的不均衡，有可能导致在各项工作的实际推行过程当中产生分配不均、管理混乱、强征强占等乱象，引发一系列纠纷和争议。国内学者对如何保障更加合理的空间权益分配和维护当地社区权益提出建立社区共管契约制度、[8]以契约或合同形式从法律方面保障稳定的权属关系、[9]建立保护区分类和分级的动态管理制度、[10]对土地的利用方式和利用强度进行限制，继而合理补偿。[11]各地在国家公园建设中对集体土地权属的处置有三种典型模式，包括集体土地所有权改变、所有权不变使用权改变、所有权与使用权均不变。[12]上述三种处置模式并不能彻底解决土地权属问题，这就要求寻求更好的解决方法。

空间正义强调土地、空间、环境等稀缺资源在不同群体之间公平分配。所谓空间正义是指正义的空间维度，即将空间视为物质性的存在，在空间生产和生活中注重维护不同阶层、不同群体公平占有、利用空间来进行生产、生活的权利。[13]基本思想内核包括具有社会价值的资源在空间合理分配、对弱势群体的剥夺减少到最低的限度。[14]本文研究的国家公园特许经营土地权属问题所要求的空间正义包含资源分配公正和补偿公正。资源分配公正指资源权属关系的安排和制定在法理上必须是公正的、正义的，权属的划分和界定需兼顾最优化和社会阶层和谐；资源补偿公正是对权属问题的补充，将当地社区居民的土地、空间界限界定明晰，将土地上的附属财产合理安置。

美国国家公园内部土地权属包含联邦土地、国家公园或私人土地信托合作、私有土地三种形式，[15-16]其土地权属问题的处理方式包含以下三种情况：大多数土地所有权归联邦政府之外的第三方所有，且土地最初的使用不会过于偏离当地规范；国家公园通过购买、征用土地或捐赠实现对土地的控制；国家公园通过公共地役权限制土地利用方式和强度，其公共地役权制度类型多样化，强调意思自由。[17]结合我国国家公园土地所有权的现状进行分析，上述前两种情况并不适用于我国国家公园特许经营范围内的土地政策。而公共地役权制度作为一种在不改变土地权属的情况下，通过调整所有人与使用人之间权利义务关系，不仅降低园内保护需求的实施成本，还能更加合理地保障空间资源分配公正和“拆占”补偿公正，实现国家公园内特许经营制度的空间正义要求。

（二）域外在公益用地上应用公共地役权的经验

作为地役权的特殊类型，公共地役权是为了公益事业、公共利益或公众便利而使相关不动产所有权人或使用权人容忍某种不利益或承受某种消极不作为的负担和权利。[18]其存在价值就在于其既避免国家征收供役地的成本，又充分利用供役地均衡公益与私益关系，是不同于征收、征用及租赁等其他土地利用制度的独立制度。[19]美国和法国作为大陆法系和英美法系的典型代表，经过长时间的摸索演变已形成相对成熟完备的公共地役权体系。

1.美国的环境保护地役权制度：契约机制+公益性

美国环境保护地役权包含自然保护地役权（conservation easement）和历史文化遗产保护地役权（preservation easement），指权利持有者对于不动产施加限制或积极性义务的一种非占有性利益，[20]是土地所有人与政府或公益信托组织通过契约设定的一种特殊地役权。19世纪80年代，地役权被用于保护波士顿地区的公园道路，传统地役权逐渐应用于公共领域。19世纪晚期，各州相继建立代表公众接受私人土地的土地保护信托机构，成为环境保护地役权使用范围扩展的基础。20世纪70年代，私人土地信托数量增加，滞后的法律规范系统造成权利滥用、管理缺失等问题。随后，为环境保护地役权发展奠定里程碑式的《美国统一环境保护地役权法》与配套的《保护地役权联邦税法》颁布，将环境保护地役权以地役权的概念设立为一种非占有性财产性利益。截至2009年，已经有49个州出台了有利于保障保护地役权实施的相关法律。

（1）环境保护地役权通过订立契约方式设定的公共地役权。环境保护地役权遵循政府或公益机构代表的需役人与拥有土地所有权的供役人之间充分协商的原则，通过订立行政合同的形式实现公私利益的平衡。因此，环境保护地役权的设立过程充分体现了自愿性，订立合同的双方在合同生效后都承担一定的负担，即政府或公益机构负担起保护自然资源环境或公众合理利用的功能，土地所有权需根据合约内容限制或实施对自然资源保护有利的行为。

（2）环境保护地役权是为公共利益实现而存在的公共地役权。环境保护地役权设立目的是为了保护森林、草原、湿地等自然资源和历史文化遗产，广泛用于国家公园内自然资源的保护，因此具有明显的公益性。政府和公益组织通过公共信托制度获取自然资源的管理权，这些公众机构不会从中获取任何利益，仅仅是自然资源名义上的持有者，作为实际受益者的不特定公众享有最终的收益权。

2.法国的行政地役权制度：法律强制性+政府补偿

法国行政地役权指为了满足公共服务的需要，公共服务机构或行政机关可以对私人财产加以供役义务，供役地权利人一般不能拒绝此项义务，同时行政机关需给予供役地权利人相应的补偿。[21]表现为国家或者不特定公众因公众利益的需要对私人财产施加权利限制，是一种行政行为。自15世纪起，法国承袭罗马法建立具有封建制度的地役权制度。法国大革命将所有权从封建桎梏中解救出来，废除了具有封建制度的地役权仅保留“对物”的地役权。与英美法系国家保护地役权不同，大陆法系国家因不承认地役权中供役人的积极义务和遵循物权法定原则导致公共地役权的设立困难重重。基于环境保护、交通和文化遗产等公共利益需要，在此背景下法国采用立法的途径确立公共地役权。

（1）行政地役权是通过法律强制规定设定的公共地役权。《法国民法典》中明确提到“为公共的或地方的便宜而设立地役权，由特别法令规定之”。[22]带有强制性的行政地役权设立后，私人土地所有权者必须承担此义务。当公共利益和私人利益发生冲突时，往往会牺牲私人利益来保障公共利益的实现。

（2）行政地役权由政府单方面补偿供役人。行政地役权由《法国民法典》作出原则性的规定，具体的设定事项由专门的行政法令规定，虽然政府机构也会给予供役地人一定的补偿，但供役地人处于弱势地位。

3.美法两国地役权比较及对我国的启示

法国行政地役权和美国环境保护地役权分别代表域外设立公共地役权两种典型模式，即强制性设立和行政合同设立。强制性设立公共地役权指政府按照法律规定，单方面强制要求与土地所有人订立公共地役权，并给予一定程度上的补偿。土地所有人在该项制度中处于弱势群体，强制性为公共利益牺牲私人利益。行政合同设立公共地役权指在需要设立公共地役权的土地上，由政府或公益机构与土地所有人就公共地役权的相关内容协商订立合同。购买方式包括以货币形式向私人土地所有者购买地役权、以相毗邻土地与私人土地所有者交换、通过减免税费等政策向私人所有者购买地役权。

公共地役权是有别于租赁、征收、征税等土地利用方式，在保护和利用需求的基础上对土地资源更加合理并符合国家公园定位的一种独立制度。法国的行政地役权直接由《法国民法典》作出原则性的规定，与我国目前的法制现状比较接近。美国的保护地役权制度类型多样化，强调意思自由。我国国家公园特许经营地在设立公共地役权制度应是在设定原则性规定基础上强调约定设立，由特许经营制度相关利益主体充分协商订立契约，在协商不妥但又必须维护公共利益的情况下再强制设立公共地役权。

二、普达措国家公园体制试点区案例

（一）案例地概况

普达措国家公园试点区位于云南省迪庆藏族自治州，包含碧塔海自然保护区和“三江并流”国家级风景名胜区。作为全国9个建立国家公园体制试点区之一，普达措国家公园试点区经过了漫长的探索过程。2006年8月1日迪庆州政府成立普达措国家公园，原“迪庆州碧塔海属都湖景区管理局”更名为“普达措国家公园管理局”。2007年6月21日，普达措国家公园作为国家林业局批准的国家公园正式挂牌。2016年10月26日，普达措国家公园试点方案通过国家发改委专家评审。根据《普达措国家公园体制试点方案》，将公园内部分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区4个功能分区，各功能分区的土地权属情况相差较大（见表1），游憩展示区和传统利用区归集体所有。为保护生态系统的完整性，国家公园内部特许经营制度只能在生态保护价值小、人类活动强度大的游憩展示区和传统利用区开展，因此，普达措国家公园体制试点区在特许经营用地上将面临土地权属纠纷多、土地确权压力大、社区补偿不到位等问题。

表1 普达措国家公园体制试点区的土地权属情况

（二）案例地特许经营用地管理问题

1.土地确权工作滞后

囿于我国特有的历史背景和社会发展脉络，保护区的土地权属问题一直没有得到有效解决。普达措国家公园体制试点区由碧塔海自然保护区和“三江并流”国家级风景名胜区重组构建的自然保护地体系，其中，游憩展示区与传统利用区占地面积47.7平方公里，全部为集体土地，包含2个自然村和近千名社区群众居住，并分布有农场和牧场。在进行土地确权工作时，存在集体土地分到户时界线不清导致农户之间出现产权不明晰，部分农户将分到户的集体土地通过签订流转合同而转租给其他农户，在租赁未到期的情况下强行流转极易引起土地权属纠纷等问题，导致确权工作量大、过程繁杂、耗时长。

2.国家公园的管理体制不合理

普达措国家公园所辖区域历经漫长的管理体制变革期，区域内管理模式奉行管经分离以制衡的原则，将管理权分割到林业局等相关部门，经营权由香格里拉政府成立的国有独资公司迪庆州旅游发展集团有限公司普达措旅业分公司掌控，负责景区内部各项经营活动及其他服务项目。普达措国家公园试点区建立后，国家公园管理局随之成立。因当地政府和各管理部门事权归属不清晰、国家公园制度建构不完善等因素，国家公园内部的管理权由以林业局为代表的管理部门占据、经营权由普达措旅业分公司占据，国家公园管理局未实际掌控所辖区域内经营活动的参与权与否决权。因此，当景区内部经营活动与国家公园理念相违背时，国家公园管理局无法落实应尽的职责。

3.当地社区补偿措施不到位

普达措国家公园自2006年开通运营，有部分社区居民在园内参与烧烤零售、出租防寒服、动物陪照等旅游服务，在经营过程中出现经营无秩序、社区群众破坏公共设施，存在安全隐患等问题，因此，普达措国家公园在保护区域内限制社区居民开展特许经营活动、禁止砍伐狩猎、水产养殖等，景区内部经营活动由普达措旅业分公司垂直管理，当地居民直接退出特许经营活动，由于自然资源产权不清晰，在开展补偿工作时易引发补偿不公正、社区居民与政府及社区居民之间出现利益纠纷等问题。

三、国家公园特许经营用地科学利用的实现路径

（一）国家公园管理特许经营用地的制度保障

1.建立公共地役权制度

国家公园的土地所有人分为国有土地和集体土地。国家公园设立后国有土地归国家公园管理局统一规划管理，其开展特许经营活动不存在对供役人进行补偿等问题。与之相对，作为国家公园范围内的集体土地所有权仍归集体所有，国家公园特许经营地在集体土地开展各类经营活动时需要对集体所有的不动产权利进行限制，对其来说是一种利益牺牲。笔者认为，特许经营用地中的集体土地应设立公共地役权制度。

2.配套合理的补偿措施

国家公园特许经营地实行公共地役权的目的在于确保公共利益的实现和避免公共利益与私人利益发生冲突。国家公园特许经营地的设立剥夺了当地居民使用自然资源的权利，造成收入大幅度降低，贫困状况无法改善。当地社区居民的利益得不到保障等，易引发社区冲突，为摆脱贫困状态会采取偷伐、偷采等与自然资源保护目标相悖的行为，造成自然生态环境遭到破坏和增加国家公园管理部门的管理成本。因此，公共地役权的需役人即政府或不特定公众向供役人提供的补偿不得低于其权利未受限制时的平均收益。

（二）国家公园特许经营用地管理模式

国家公园特许经营活动的多样性和土地权属问题造成空间管制不连续性与管理目标不明确。公共地役权可以在确认公共利益保护需求基础上，以特许经营活动类型对土地利用程度为划分标准进行分区管理。美国国家公园特许经营服务类型包含住宿、餐饮、导游服务、零售、交通和其他六类。[23]我国国家公园特许经营准入项目还没有统一的明确规定，本文在参照域外特许经营项目准入类型的基础上，按照特许经营项目对土地利用程度分为完全限制型、部分限制型（如表1）。

表2 国家公园特许经营用地管理类型化与补偿方式

1.完全限制型特许经营项目

完全限制型特许经营项目指公共地役权设立后，在合同期内供役人对土地的一切利用程度完全受到限制。这类特许经营项目包含餐饮、住宿、商品销售、码头等。对于完全限制型集体土地所有人的公共地役权，合同的签订应遵循约定协商为主。国家公园管理局代表人与集体土地所有权人对双方的权利义务进行充分沟通协商达到公私平衡，签订公共地役权合同。如果双方协调不一致而又必须设立公共地役权时，可以采取法律强制性手段解决。

完全限制型特许经营项目对土地的完全限制会导致集体土地所有权人对土地的使用权完全被剥夺，国家公园管理局应该采取货币补偿和特许经营权两种形式的补偿方式。国家公园设立后特许经营地由国家公园管理局直接管理，禁止当地居民开展任何形式的经营活动。因此，国家公园管理局在特许经营招标时将可以由集体土地所有权人经营的特许经营活动经营权作为补偿方式给集体土地所有权人。在此基础上，国家公园管理局应支付供役地有偿使用费，该费用标准不能低于供役地权利人的平均收益。

2.部分限制型特许经营项目

部分限制型特许经营项目指公共地役权设立后，在合同期内供役人对土地的一切利用程度部分受到限制。这类特许经营项目包含水陆交通、生态旅游、导游服务、讲解服务等。与完全限制型特许经营项目相同，部分限制型集体土地所有人在设立公共地役权时应遵循合同签订约定协商为主，法律强制性为主。

部分限制型特许经营项目对集体土地所有权人对土地的使用权只是部分剥夺，根据具体的保护和利用需求对集体土地的使用进行限制。国家公园管理局应该采取货币补偿的方式，补偿额度应根据特许经营活动对土地的限制程度而决定。

（三）国家公园特许经营地用地的契约机制

我国国家公园特许经营地在设立公共地役权时应采用以协商订立契约为主，法律强制性做补充的模式。国家公园管理局对公园内部特许经营活动类型和所需占用土地会进行统一规划管理，换言之，特许经营地所需占用土地是确定的，继而在这部分土地上设立公共地役权制度。在确保公共利益实现强加到集体土地上的公共地役权是带有强制性的，集体土地所有者作为被动接受的一方已出现失衡。为避免因利益失衡引发冲突，应就公共地役权契约内容与集体土地所有者进行充分协商，在协商不成的情况下再采取法律强制性手段解决。