多措并举，全方位保障电网工程施工现场安全

国网山东电力 隋 涛 方 威

一、电网工程安全生产形势

党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理对于安全生产工作做出了一系列重要指示、批示，深刻阐述了安全生产红线、安全发展战略、安全生产责任制等重要理论和应用方略，对于我们深刻理解安全生产工作的重要性和紧迫性，充分认识安全生产工作的长期性、复杂性、艰巨性和反复性，系统把握安全生产工作的总体思路和主要任务，具有十分重要的政治意义、理论意义和实践指导意义。2014年新修订的《中华人民共和国安全生产法》及《电力安全生产监督管理办法》，从法律、法规层面明确了电网企业是电力安全生产责任主体。2017年国网公司系统内发生多起电网工程人身伤亡事故，“5·7”“5·14”事故教训惨痛深刻。电网作为关系国计民生和保障国家能源安全的重要基础设施，目前尚处在建设施工高峰期，线路工程组塔、架线、深基坑、有限空间作业、临近带电体施工等高风险作业仍将长期存在，安全生产形势十分严峻。现场施工既要保证“不出事”，还要保证“干成事”，这就要求电网工程建设人员要牢牢把握“安全是最大的效益”这一理念，将安全生产稳定局面提高到政治高度和大局高度去认识、去实践，确保施工现场安全可控、在控、能控。

二、电网工程施工现场不安全因素分析

（一）人的因素

（1）在短期利益思想的冲击下，项目管理单位、施工单位往往忽视工程建设合理工期因素，没有对工期进行全过程整体把握和合理安排，仅仅注重项目开工及竣工送电投产计划，尤其是临近送电投产关门节点突击推进工程施工，在进度及绩效考核的双重导向下，安全管理、转序管理甚至违章治理等“影响”工程快速推进的重要管理工作存在缺失，在进度、质量、效益与安全发生矛盾时，往往是安全让步，没有把安全当大事抓，对安全生产心存侥幸。

（2）现场施工管理人员安全意识淡薄，对安全生产政策、法规认识不足，严重缺乏安全生产技能，作业任务布置后，施工管理人员组织分包人员进场施工往往忽视作业环境安全风险分析，不清楚安全措施和安全工作标准，习惯性的违章屡禁不止。现场管理人员对什么是违章，如何避免违章没有清醒的认识，即便知道违章也存在“怕得罪人，不敢管，不愿意管”的问题，长期积累下来，现场施工违章习以为常，或是只抓现象不抓落实。专职安全员职权有限，办法不多，管理力度欠缺。著名的海恩法则指出“每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1 000起事故隐患”。

（3）分包队伍劳务人员素质较低，随着我国基础设施建设规模日益扩大，从事电网建设的队伍也迅速壮大，分包队伍多以农民工为主，大多数人没有经过任何培训，缺乏安全技术知识和安全操作知识，安全意识和自我防护能力较差。

（二）机械因素

电网工程部分施工总承包单位长期依赖分包单位，违规使用分包单位施工机械甚至绝缘工器具，重使用，轻管理，保养不及时，经常是设备坏到不能工作才进行维修。对防护装置，或弃而不用，或失灵不修复就使用。机械设备老化，该报废的不报废仍在继续使用。安全文明施工费没有做到“专款专用”，没有按规定配备安全保护用品，或配备了安全防护用品而不愿使用，或保护用品质量低劣，根本起不到保护作用。施工现场用电不规范，在高空线路作业杆塔或设备临边不设围栏或防护网，电器设备未进行有效的接地接零，没有必需的漏电保护装置，电线、电缆破皮、老化、乱拉乱扯，管理混乱造成漏电等。

（三）材料因素

电网工程涉及的材料种类多，按供货渠道来分主要有甲供材料和乙供材料。对架空输电线路而言，铁塔、导线、金具、绝缘子等为甲供材料，基础内部材料（如混凝土、钢筋、地脚螺栓等）为乙供材料。受目前低价中标大环境影响，到货材料质量参差不齐，特别是乙供材料，技术规范审核把关不严格，普遍存在到货验收不严格、仓库保管不善、出入库记录流于形式的问题。材料上的管理混乱是造成架空输电线路工程发生事故的重要隐患之一。

（四）施工方案因素

施工方案是指导现场施工安全有序开展的重要技术文件。部分施工单位对“凡是有施工作业必有施工方案”的观念认识不深刻，对施工方案管理不严肃、不认真。常见的问题有：凭借经验代替施工方案；不会根据不同的作业地点有针对性地提出不同的作业方法；施工现场盲目组织分包人员进行施工；因没有施工方案而造成现场施工机械或工器具选择不恰当；因为没有施工方案造成施工机械及人员报审混乱，施工方案全员交底缺失，分包人员对施工作业整体情况没有做到心中有数，只能机械地执行施工现场指挥人员的安排。

（五）施工环境因素

电网工程，特别是输电线路工程，施工作业点有99%以上在野外，线路工程点多面广的自然属性导致每一处作业环境均存在各自的特点，地埋管线、有限空间、孔洞、带电线路、地形环境、交通状况、天气情况等均有差异。部分施工单位作业前风险识别、勘察工作不到位，没有针对性地采取安全措施或采取的措施不满足现场实际安全防护需要。

三、保障电网工程现场安全的措施

2018年5月3日，国网公司刘泽洪副总经理在基建安全事故反思教育活动启动会上指出“要严格落实现场安全作业必备条件”，从上文论述上提及的“人、机、料、法、环”5个要素提出以下保障施工现场安全的措施。

（一）控制人的不安全行为

人的因素是造成现场安全失控并最终导致事故的决定性因素，也是最难以控制的因素。2017年国网公司下达的电网建设12项配套政策对项目管理关键人员、线路作业层班组骨干及核心分包队伍提出了明确的要求，目的就是要从源头上控制住人的不安全行为，层层落实各级项目管理人员安全职责。12项配套政策是必须贯彻执行的项目管理纲领性文件，通过“5·14”事故后的深入思考，建议从以下几个方面减少人的不安全行为。

1.认真开展施工单位承载力分析

国网公司《施工项目部标准化工作手册》（2014年版）明确规定“施工项目部人员应保持相对稳定，项目经理不应同时承担两个及以上未完项目的管理工作，安全员、质检员必须为专职，不可兼任项目其他岗位”，意味着一位施工项目经理只能同时承接一项在建工程；同时手册要求施工项目经理“由具备良好综合管理能力和协调能力的管理人员担任”。施工现场存在很多需要施工项目经理协调解决的事项，特别是在信息化程度高而且交通便利的今天，施工现场的协调事项可以占施工项目经理有效工作时间的70%以上。一旦施工项目经理同时承接两个及以上在建工程将导致施工项目部关键人员承载力不足，分散施工现场安全管控精力。施工项目部全体人员必须常驻施工现场，现场成为项目部人员经常接触的环境，这样有利于施工项目部开展施工现场安全管理。对于承载力不足的施工单位，一律不允许承揽公司系统工程。

2.彻底解决“以包代管”问题

国网公司《输变电工程施工分包管理办法》［国网（基建/3）181—2015］规定，施工企业是输变电工程分包管理的责任主体，要求分包管理人员与分包队伍同进同出作业现场，严禁“以包代管”现象。从国家法律、法规层面上来看，安全责任是不能分包出去的。因此，所有电网工程应彻底解决当前“以包代管”的突出问题，电网工程特别是主体工程施工技术、施工组织能力及协调能力应牢牢掌握在施工单位现场人员身上，劳动防护用品、安全工器具及大型施工机械全由施工单位提供，让劳务分包单位真正仅凭“劳务身份”参与项目建设。

要彻底解决“以包代管”问题还需要做到以下几个方面：一是坚持“学习工作化，工作学习化”，现场是最好的培训基地，通过现场“传、帮、带”及施工单位自有人员力所能及的实践，逐步掌握工程全部施工要点，让施工单位人员亲自分析并解决遇到的安全质量问题，通过该途径培养施工单位组塔、架线班班长兼指挥、质检兼技术、安全员等关键岗位人员，建立组塔、架线施工班组向施工项目部管理人员晋升机制，通过一段时间的磨合即可确保施工单位关键岗位关键人员具备现场安全管理、指挥、组织及协调的工作能力。二是坚决杜绝劳务分包按工程量结算，要以国网公司“深化基建队伍改革、强化施工安全管理”12项配套政策为契机，通过建立“线路工程作业层班组+核心劳务分包队”的模式，由班组骨干人员带领、指挥、监督劳务分包人员进行施工，安全上重点落实好作业票、交底、站班会及验收等关键环节，劳务分包合同按照实际劳务用工量和分包单位进行结算，从源头解决劳务分包单位提供机械、材料，分包人员自行施工等“以包代管”的突出问题。

3.制定合理工期，全面杜绝赶工期问题

电压等级、建设规模、施工投入、建设环境不同，电网工程所需的合理工期也不同，国网公司制定的合理工期是在广泛调研和正常条件下得出的指导工期。实际上每一项工程都有自己的特点，因此每一项工程合理工期均有所差异，推动工程按合理工期完成各阶段的工程量是杜绝赶工期的根本保障，这要求做好以下几点：一是全体参建人员要切实增强自身责任心，具体做法可以将阶段性工程量完成情况与参建人员绩效奖金挂钩，激励参建人员千方百计完成各阶段施工任务，而不是临近工程竣工关门时间节点才去突击赶工，将安全、质量管理要求束之高阁。二是阶段性召开工程建设协调会，协调解决工程建设过程中遇到的突出问题，依托各级政府力量解决好民事阻挠问题，特别是民事阻挠施工、耽误工程完成阶段性目标任务（部分工程甚至因此长期搁置）。三是面对重大活动或政府重点督办工程用电需要，供电公司要站在系统角度分析保供电的多种方案，认真梳理与此有关的电网工程剩余工程量及所需工期，谨慎对待剩余工程量较多的工程盲目赶工问题，确实需要通过电网工程解决保供电的，首先要解决施工力量投入问题，严格把控新增人员、机械入场教育、报审及交底关，修订施工方案的同时必须增加各级安全质量管理人员数量，增加测量工器具和现场督察频次，加大打击现场违章作业力度，确保现场安全质量可控。

4.落实安全生产“重奖重罚”制度

安全管理“重奖重罚”机制在各种文件上屡见不鲜，实际执行过程中“罚”得多，“奖”得少。这种安全管理氛围容易造成“现场安全管理是负担”的负面思想，因此要通过建章立制明确奖罚标准，将奖罚并重做到实处。“安全是最大的效益”，通过奖励做得好的典型引导广大参建人员向现场安全管理要效益，积极主动学习安全知识，掌握安全技能。

利用奖罚的约束力，要求作业人员严格按照各种规章制度进行作业，杜绝违章指挥、违反劳动纪律现象的发生。现场施工项目部、监理项目部各级人员应该坚决地赋予班组安全员、安全监理工程师奖罚的权力，对违章人员劝说、制止无效的情况下，该罚就罚，毫不手软。当然，罚款不是目的，是引导现场作业人员加强自身管理的一种手段，罚款的额度应有限。

（二）严把装备工器具入场关

当前，电网工程已进入“标准化设计、工厂化加工、机械化施工、模块化建设”的时代，各类生产作业已离不开机械设备及工器具。在彻底解决使用分包单位机械设备的问题后，施工单位要逐步理顺生产作业种类及工器具现状、机械设备操作人员技能水平及设备保养健康状况，并根据承揽工程的实际需要逐步完善自有机械设备及工器具种类和数量。施工单位工程管理部门及班组对设备使用情况进行管理，负责监督检查施工作业现场使用操作情况。施工单位在制作投标标书过程中，要真实提供用于拟承建工程的设备及工器具清单，评标过程中将施工单位设备及工器具情况纳入竞争性环节进行打分评价。针对当前机械化施工特点，施工单位除自有机械及工器具外，也可以通过国网系统或社会上大型装备租赁平台租用相关设备，但使用前必须有装备租赁合同及安全协议。

设备及工器具进场前必须按照要求进行报审，审查内容包括设备及工器具的保养维护记录、试验记录、出厂合格证明文件、操作人员作业证件，确保进入施工现场的设备为合格产品，没有隐患。施工前，将对应设备的操作规程以展板的形式放置于机械设备附近，便于随时查阅；施工过程中，操作人员要严格按照机械设备操作规程进行操作。加强设备使用前后及过程中的检查，确保设备始终处于良好的安全工作状态，防止设备损坏引发安全事故。各种设备上的安全防护装置要引起重视，安全装置是在设备性能结构中为保证人机系统安全而给主体设备设置的各种附加装置，是保证机械设备安全运转和在可能出现危险状态下保护人身安全的技术措施。实际检查过程中，部分施工单位操作人员认为安全防护装置使用起来麻烦，故意将防护装置拆除。这一行为实则是一种极大的安全隐患。机械设备安装防护装置有隔离防护装置、联锁防护装置、超限保险装置、制动安全装置、监测控制与警示装置、防触电安全装置、保险装置等。各级安全检查应将关键设备（如塔吊限位、电锯防护罩、各级电源箱体网门、漏电保护器、机械制动等安全防护装置）作为重点检查内容，作业现场应将安全防护装置纳入日常设备检查维护保养管理中。另外，要做好设备安装调试、拆除等过程的监控。

（三）打破材料进场无序局面

电网工程材料从来源上分为甲供材料和乙供材料。甲供材料一般由国网公司总部或者网省公司统一批次招标采购；乙供物资一般由施工单位根据施工图纸资料提出物资需求清单，通过招标平台进行采购。当前部分工程材料进场无序主要原因如下：一是工程的可研分析和初步设计深度不足，受地方政府规划反复调整的影响，项目前期及工程前期阶段设计单位在设计时易出现路径资料收集不全、依据性不充分及地下管线物探测不明的情况，线路工程在这方面尤为明显。实际建设过程中，一旦发生路径大规模调整，通过批次招标确定的物资合同数量就会面临严峻挑战。甲供、乙供物资到货的不确定性造成甲供材料进场混乱，到货验收流于形式，进而导致一些质量低劣的产品进入现场，没有得到很好地管控。二是地市级施工单位往往在承揽本地电网工程的过程中忽视现场项目部及材料站的设立，将原本应存放在现场项目部材料站中的材料存放在厂家，需要时才通知厂家将材料直接送往施工场地，材料往往不经验收直接卸车投入使用。为做好材料进场管理工作，建议做好以下几点。

一是提高可研及初步设计的深度，反复充分论证路径依据、物探依据、沿线政府部门书面意见，对深度不足的项目坚决避免进入审批流程，防止建设过程中发生较大规模设计变更，影响材料供给需求与物资招标合同不一致的问题。二是电网项目必须设置现场项目部，项目部基本配置当中必须含有线路工程材料站，根据施工图纸数量要求及早将工程所需物资存放在材料站中，避免货物“即送即用”的情况发生，给材料到货验收留出充足的时间。三是材料站必须设置专人对进出库的材料进行登记，对材料站的材料进行定期检查保养，落实材料保管责任，防止因材料原因引发安全事故。

（四）堵住施工方案管理漏洞

施工方案作为指导现场施工组织的纲领性文件，集技术管理、安全管理、质量管理、施工组织于一体，技术措施做到位后可从根本上避免事故的发生。如《国家电网公司电力安全工作规程（电网建设部分）》（试行）提到的“停电、验电、挂接地”的技术措施做到位后，可从根本上避免将接地线错挂在有电线路上引发事故，当有感应电时加挂个人保安线又可从根本上保障不发生感应电触电事故，安全带“高挂低用”时又能从根本上防止高空作业人员坠落，因此施工单位要高度重视施工方案管理工作。另外，通过编制施工方案提前对施工作业现场的人、材、机、施工方法进行策划。施工方案各级审查和批准的过程既实现了现场施工组织的一致性意见，也体现了施工单位的整体施工水平和能力，是落实公司现场施工“一方案一措施一张票”管理要求的具体体现。全部施工作业应实现“有施工作业必有施工方案”的施工组织模式，施工现场通过站班会的形式（或班组级交底）对全体参建人员进行交底，严格按照施工方案要求组织现场施工作业。对于有重大施工作业风险的专项施工方案，施工单位要根据公司通用制度要求组织专家进行评审，落实评审专家审查意见后报审。当策划同现场实际不一致时，需履行施工方案修订程序后方可继续恢复作业，避免凭经验冒险组织现场施工作业，做到凡是施工作业均可追溯施工方案。

（五）纠正安全风险识别缺失

风险识别、评估与控制措施是保障施工作业安全的手段。施工单位在开展现场勘察（复杂作业要反复勘察）过程中，除研究制定施工方案之外，首先识别施工作业环境中存在的风险因素，保障所有风险均在掌控之中；其次对已识别的风险进行评估，明确施工作业风险等级及严重程度；最后针对不同等级的作业风险，制定相应控制措施保障现场施工作业安全，将措施落实到施工方案中并作为施工组织的一个重要章节，结合班组级交底，督促作业层班组将措施落实到施工作业当中，让安全措施切实保障现场作业人员的安全与健康，防止安全事故的发生，不断提高电网工程施工现场安全管控能力，提高企业的品牌形象与竞争力。

国网公司刘泽洪副总经理在基建安全事故反思教育活动启动会上提出，要从人、机、料、法、环五个基本要素严格落实现场安全作业必备条件，而电网工程包含安全、质量、进度、技术、造价五个基础属性，工程安全管理贯穿于工程建设全过程，只有加强安全意识，真抓实干，狠抓落实，才能防患于未然，做到“共保平安”。