以改革办法解决安全难题，努力提升基建本质安全水平

文／葛兆军 白林杰 吴至复 彭开宇

国家电网有限公司（以下简称“国网公司”）党组高度重视基建安全工作，2017年“5·7”和“5·14”事故之后，要求基建部会同人资部、体改办、产业部等13个部门开展专题研究，用改革的办法破解影响施工安全的难题，用壮士断腕的决心推进改革，从管理模式、组织机构、劳动用工、薪酬分配、管控机制、市场机制、考核机制、技术装备、技术措施、管控手段等方面，统筹研究提出了一揽子配套政策，推动基建队伍改革发展，强化落实安全管理责任，有针对性地解决施工单位“以包代管”、监理单位“形同虚设”、业主管理“层层衰减”、分包队伍“散兵作战”等重点问题，夯实施工安全基础，提升基建本质安全水平。

一、12项配套政策研究成果概要

（一）施工现场关键点作业安全管控措施

为更好地向施工一线作业人员普及现场关键点安全管控要点，提升一线人员安全意识和基本技能，坚决杜绝因一线人员缺乏基本安全常识、野蛮施工作业引发的低级安全事故，采取了以下管控措施：一是印发了《施工现场关键点作业安全管控措施》口袋书，吸取近年来基建安全事故教训，明确了施工现场关键点作业风险提示、作业必备条件、作业过程安全管控措施，划出关键作业施工安全管理的底线、红线，作为强制性措施；共发放口袋书13.25万册，要求各单位组织专门师资力量，开展“下班组式”培训，共培训一线作业人员10.35万人次。二是完成输变电工程施工作业票修订，将施工现场关键点作业安全管控措施纳入施工作业票，明确施工作业任务分工、安全必备条件、技术要点，落实“签字放行”要求，推动管控措施有效落实到作业现场。三是启动了安全警示教育视频培训教材编制工作，以图文并茂、通俗易懂的方式，加强一线作业人员安全培训，进一步提高宣贯培训实效。

（二）输变电工程安全责任量化考核意见

为有效推动安全责任落地到具体单位和个人，严格落实“尽职免责、失职追责”要求，一是研究印发了《国家电网安全责任量化考核指导意见（试行）》，明确了安全管控关键点责任单位和关键人员的量化考核标准，将安全责任具体落实到单位和个人，实现安全管控责任“对号入座”和量化评价考核；组织省公司根据实际研究制定实施细则，省公司组织所属建管、施工、监理单位制定个人安全责任量化考核奖惩实施细则，逐级抓好落实。二是建立了两级基建安全责任落实督查及量化考核常态机制，组建国网公司、省公司两个层面督查专家库，由两级基建部门安质处带队，组建督查组对施工现场进行“四不两直”督查，并进行月度分析点评；依据督查结果定期对参建单位及关键人员进行量化考核排名，与队伍招标、同业对标、企业负责人考核及个人奖惩挂钩，并建立约谈警示机制，推动安全管控责任落实，确保一级对一级负责。

（三）关于加强线路工程作业层班组建设的指导意见

为坚决根治“以包代管”问题，严格落实施工单位安全质量管理主体责任，研究制定了《国家电网公司关于加强线路工程作业层班组建设的指导意见》，一是明确了线路工程组塔、架线只能劳务分包，劳务分包队伍必须在施工单位作业班组骨干的组织、指挥、监护下开展具体作业，严禁采取专业分包或分包队伍自行施工。二是明确了施工单位线路组塔、架线作业班组骨干配置的最低标准（班长兼指挥、安全员、技术兼质检员）及任职资格，推动施工单位强化技能人才补充、培养和配置，切实加强作业层班组建设，牢牢把握施工单位安全质量管控主动权。

（四）关于加强线路工程核心劳务分包队伍培育及管控的指导意见

为解决分包队伍多、杂、散的问题，推动零散农民工向成建制作业工人转变，研究制定了《国家电网公司关于加强线路工程核心劳务分包队伍培育及管控的指导意见》，一是明确了劳务核心分包队伍准入条件、培育支持政策、择优使用原则，核心劳务分包队伍必须具备长期稳定的技能骨干，施工单位在优先择优使用、核心人员培养、工程结算等方面出台具体的培养扶持政策，建立互惠共赢的战略合作关系，每年进行核心劳务分包队伍量化评价和动态调整，形成公平竞争态势，推动核心劳务分包队伍逐步成长为业务精干、服务优质的劳务作业专业公司，形成施工单位有力支撑，从机制上杜绝没有核心人员、没有实际作业能力的“皮包分包队伍”进入分包市场，让“干得好、干得多”的队伍“干得更多、干得更好”。二是明确了施工单位强化核心分包队伍人员“四统一”管理有关要求，强化分包队伍核心人员培训及管理，提升分包队伍业务素质。三是明确了国网公司各级财务、审计、经法、监察等相关专业强化分包管理的有关要求，确保劳务分包依法合规。

（五）关于加强项目管理关键人员全过程管控的指导意见

为了解决一线关键人员配置不足、能力不足、责任心不足、履职不到位等问题，研究制定了《国家电网公司关于加强项目管理关键人员全过程管控的指导意见》，重点“管住关键人”，对关键人员配置及履职状况做到“心中有数”。一是统一建库，将业主、监理、施工三个项目部及作业层管理骨干作为项目管理关键人员（简称“关键人员”）进行全过程管控。二是持证上岗，在国网公司层面建立统一数据库对关键人员信息进行集中管控和查询核实；统一明确关键人员岗位任职资格及培训持证上岗要求。三是招标核实，将关键人员配置作为施工监理招标硬约束，修订公司施工、监理招标文件范本及统一合同文本，从机制上杜绝成建制人员配置不到位、实际能力不足的施工、监理单位进入施工、监理市场。四是履职监督，采取远程监控（应用工程现场视频监控、人员管理系统、移动应用等信息化手段）和现场督查相结合的方式，强化关键人员现场履职监督。五是量化考核，在安全质量责任量化考核中对关键人员进行量化评价考核，并与个人绩效工资挂钩。

（六）基建安全日常管控体系优化方案

为科学合理地减轻各级管理人员案头工作负担，切实提升基建安全管理实效，国网公司研究制定了《国家电网公司关于基建日常管控体系简化优化的实施方案》，在系统梳理国家、行业、公司相关法律法规、制度规范的基础上，优化完善安全管理工作流程，归并精减过程档案资料和日常信息报表，形成了第一批减负清单，精减日常案头工作量40%左右。同时，进一步明晰基建安全工作重点及各级管控责任，确保各级管理人员突出重点抓落实，集中主要精力抓实现场管控。

（七）施工单位技术装备配置规划及计划、预算安排

为建立施工单位技术装备定期补充、创新提升的常态机制，一是研究制定了《国家电网公司基建施工企业装备配置管理办法》，将施工单位技术装备购置纳入年度综合计划和预算安排，将施工装备技术创新项目纳入年度科技项目，形成施工单位技术装备购置应用、创新研发的良性态势。二是将7种、2.9亿元施工装备急需采购计划纳入了2017年综合计划和预算安排调整，其余28种、2亿元装备采购计划纳入了2018年综合计划和预算安排。三是形成输变电工程19种施工装备创新研发需求，纳入了公司2018年科技项目，从专业化、标准化、系列化三个方面创新提升施工装备技术水平，提高机械化施工能力。

（八）施工监理企业劳动用工及薪酬激励指导意见

为有效解决施工作业层“空壳化”、监理单位人员素质严重不足，推动存量人员下一线，规范增量人员补充方式，为从根本上解决施工“以包代管”、监理“形同虚设”的问题创造条件，研究制定了《国家电网公司关于加强施工监理企业劳动用工与薪酬激励的指导意见》。

深化完善施工监理企业用工机制方面，一是盘活企业内部人员存量，施工监理企业一线人员占比达80%以上，如因业务发展需要的，可由省公司统筹，通过内部市场平台在所属地市、县公司范围内，选拔合适人员支援施工监理企业。二是优化毕业生招聘学历及专业结构，重点补充一线紧缺专业人才。三是优化社会化用工机制，以省公司为单位加强用工总量管控，省公司指导施工监理企业根据实际业务需要，在总量控制范围内动态调整社会化用工规模，并报上级单位备案。四是推进专业技术人才引进。对于在国网公司系统内难以调剂、急需紧缺的专业技术人才，各单位可在公司下达年度用工计划内，根据工作实际按照“一事一议”的方式申请开展社会招聘，报国网公司审核通过后实施。

健全完善施工监理企业考核分配机制方面，一是指导各省公司优化施工监理企业工资总额管理机制，工资总额核定与企业利润、营业收入、产值等指标紧密挂钩，实现工资总额与企业效益和产值同向升降，并在省公司工资总额计划内单独申报。二是指导施工监理企业深化岗位绩效工资制度改革，加大一线岗位薪酬激励力度，与项目安全、质量等目标量化考核相挂钩，调动一线员工积极性，有效落实安全质量责任。

（九）基建相关机构及职责调整完善方案

为有效整合公司建设管理和监理队伍资源，统筹加强工程项目管理，强化落实业主、监理、施工单位安全责任，研究制定了《国家电网公司基建相关机构及职责调整完善方案》，具体内容如下。

（1）加强省公司层面工程项目管理：一是将省经研院建设管理中心、监理公司独立出来，合并组建省建设分公司（省监理公司），采取两块牌子一套人马模式，定位为工程项目管理专业公司，履行省公司层面建设管理单位职责和监理单位职责，省建设分公司（省监理公司）设立不超过3个职能部门、3个项目管理业务机构。二是统筹业主项目部、监理项目部力量，同时承接建设管理、工程监理任务的，合并组建监理项目部（业主项目部），加强现场工程项目建设全过程管理。三是全过程工程咨询试点单位“一步到位”，组建电力建设全过程工程咨询公司，现场将业主项目部、监理项目部整合成项目管理部，减少现场一个管理层级，优化管理流程和要求，做实甲方项目现场管理。

（2）加强地市层面工程项目管理：将地市公司项目管理中心从建设部独立出来，作为地市公司二级机构，定位为工程项目管理专业机构，实现对基建、配网、技改、大修、营销等工程项目建设过程集约化、专业化管理(根据需要设基建项目管理组、配网项目管理组)，强化工程项目现场管理。

（3）加强各级基建部门的建设职能管理：省公司、地市公司建设部负责本单位基建进度、安全、质量、技术、造价、队伍的专业管理及监督考核，不再担任业主项目经理直接负责现场工程建设过程管理。调整省公司建设部项目管理处职责，负责工程技术管理、项目部标准化建设及监督考核、特高压及常规工程建设统筹协调等职责，不再负责省公司直管项目现场建设过程管理职责。省公司建设部特高压管理处（选设，部分单位有）项目现场建设过程管理职责及人员划转到省建设分公司（省监理公司）。

（4）加强所属施工企业安全管理：在保持现有机构数量不增加的情况下，依据相关法律法规要求独立设置安全监察部，加强现场安全监督检查，强化落实施工安全管理主体责任。

（5）动态核定人员编制满足项目管理实际需要：建立省公司动态核定建设管理单位人员编制的机制，总部不再控制省公司所属单位人员编制。即省公司根据本单位未来三年年均项目建设任务和现场项目部人员配置最低标准要求，动态核定并下达本单位省建设分公司（省监理公司）和地市公司项目管理中心人员编制数量。

（十）施工集体企业瘦身健体优化整合指导意见

为有效解决施工集体企业施工水平参差不齐、实际作业能力不足等问题，根据公司印发的《突出核心业务实施瘦身健体推动集体企业改革发展工作方案》，在推进施工企业整合的同时，重点加强核心能力建设：一是加强作业层能力建设，通过技能人才补充优化，组建成建制作业班组，自行承担变电安装、调试和线路组塔、架线等核心业务，劳务分包作业必须在施工集体企业作业班组骨干的组织、指挥、监护下作业，坚决杜绝违规分包、违法转包。二是加强施工管理能力建设，施工项目部能够实现对自行作业班组和分包作业队伍施工安全、质量、技术、进度等进行有效管控。三是加强技术装备补充和管理，严禁劳务分包队伍自带技术装备及施工工器具进行作业。四是严格依据实际承载力承接施工任务，施工集体企业根据自身实际能力，参与施工市场竞争，量力而行承接施工作业任务，确保施工作业安全。

（十一）开展全过程工程咨询试点的实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）以及住建部2017年101号、137号、145号文件（《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）、《住房城乡建设部等部门关于印发贯彻落实促进建筑业持续健康发展意见重点任务分工方案的通知》（建市〔2017〕137号）、《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145号）和发改委发布的《工程咨询行业管理办法》等文件要求，结合国网公司实际有序开展全过程工程咨询试点，研究制定了《国家电网公司关于开展全过程咨询试点的实施方案》，具体内容如下。

（1）明确了开展全过程工程咨询试点的总体思路和原则要求，主动适应国家全过程工程咨询改革形势要求，积极探索输变电工程建设管理新模式，切实提高建设项目现场全过程管控实效，有效解决业主项目部、监理项目部两层都薄弱、两层都不到位等问题，全面提升基建本质安全水平，按照依法依规、注重实效、有序推进的原则开展改革试点工作。

（2）确定了试点单位及试点范围，按照国家推进全过程工程咨询试点的地域范围，选择北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、四川七个省市公司开展省公司层面的输变电工程全过程工程咨询改革试点。

（3）明确了改革试点的主要内容及工作要求，改革试点主要内容包括调整组织机构、优化管理界面及流程、强化人才补充和激励、创造良好改革条件四个方面，要求7家试点单位按照国网公司明确的统一要求适时开展试点，积极向属地住建厅汇报实施方案，积极争取采取直接委托方式开展全过程咨询的有关政策，研究制定具体操作方案，细化明确机构设置、人员配置、主要职责、管理界面、管理流程、管控要求、业务委托、业务运作、费用支付等内容。总部相关部门加强业务指导和审查把关，确保操作方案依法合规、具有可操作性。

基建部将结合试点实施情况，编制全过程工程咨询项目管理部标准化管理手册，开展基建相关制度梳理完善工作，为全面推广实施奠定基础。

（十二）推进质量监督体制改革的实施方案

国网公司已积极与国家能源局沟通，一是争取剥离挂靠公司系统的省电力工程质量监督中心站非电网工程质量监督职能。二是在国网公司层面设立质量监督分站，挂靠基建部管理，办事机构设在中国电科院质监中心，协助基建部对27个省电力工程质量监督中心站进行业务指导，并具体负责组织开展特高压等跨区重点工程质量监督。下一步将继续跟踪国家能源局改革方案，并根据相关要求推进公司系统质量监督体系深化完善。

二、12项配套政策的内在逻辑及配套关系

12项配套政策归纳起来核心是“做实现场两级管理”“抓住两个关键因素”“加强三个支撑保障”“健全两个管控机制”。

（1）做实现场两级管理：一是做实施工单位作业现场管控。加强施工单位作业层班组建设，确保劳务分包作业在施工单位组织、指挥、监护下进行，从根本上解决“以包代管”问题。二是做实甲方现场工程项目管理。整合建设管理和工程监理资源，统筹加强工程项目管理。

（2）抓住两个关键因素：一是抓住项目管理关键人，通过统一建库、持证上岗、招标核实、现场监督、量化考核，进行全过程管控。二是抓住现场作业关键点，划出关键作业施工安全管理的底线、红线，作为强制性措施，落实“签字放行”要求。

（3）加强三个支撑保障：一是加强施工监理企业人力支撑保障。明确了施工、监理企业长期职工、社会化用工补充渠道，重点补充急需技术技能人才；建立面向一线的薪酬激励机制，推动存量人员向一线流动，下决心解决一线“空壳化”、机关“贵族化”问题。二是培育核心分包队伍形成施工单位有力劳务支撑保障。通过严格准入、培育支持、择优使用等政策，推动核心劳务分包队伍逐步成长为业务精干、服务优质的劳务作业专业公司，形成施工单位长期稳定的劳务支撑。三是加强施工技术装备支撑保障。研究制定基建施工企业装备配置管理办法，建立施工单位技术装备定期补充、创新提升的常态机制。

（4）健全两个管控机制：一是健全队伍市场化激励约束机制。将现场关键人员配置作为施工、监理招标硬约束，从机制上杜绝成建制人员不足的队伍进入施工、监理市场；将具有一定数量且长期稳定的技能骨干作为核心劳务分包队伍的准入门槛，从机制上杜绝没有实际作业能力的皮包分包队伍进入分包市场。二是健全现场督查及量化考核机制。推动“关键人”落实责任，有效管控“关键点”。

三、实施推进及主要成效

此次改革重点和难点就是作业层班组和核心劳务分包队伍建设，涉及施工市场利益格局调整、管理体制机制革命性调整，改革难度较大。改革初期，持观望或排斥态度的单位不少。为有效推动改革落地，公司于2018年1月进行集中宣贯培训；2—3月结合复工检查进行逐家辅导推动；7月召开现场会总结典型经验，进行再部署、再推动；10—12月对各单位落地情况进行逐家验收，总结落地工作亮点，指出存在问题及差距，明确下一步工作要求。

（一）配套政策落地情况

从验收情况看，各单位改革落实情况总体较好，特别是年中现场会以后，各单位改革工作明显加快。当前基建配套政策改革取得阶段性成果，基建相关机构改革调整到位，一线关键人员补充到位1 994人，组建“领着干”的线路组塔架线作业层班组1 150个，培育核心劳务分包队伍1 170支，业主（监理）一体化项目部建设取得积极进展，严格执行招标硬约束否决施工投标文件383份，做实现场两级管控取得积极成效；建立全员责任清单，健全现场“四不两直”督查及量化考核常态机制，各级单位共督查项目3 176个，下发停工令58份、整改通知单2 625份，约谈基层单位353家，奖励先进个人4 800人次，处罚责任人5 468人次，安全责任进一步压实；建立安全风险“一本账”及风险管控值班机制，21家单位作业现场实现视频监控或移动应用APP管理，安全管控手段得到进一步加强。但各单位配套政策落地情况还不平衡，少数单位新模式尚处于起步试运行阶段，新的体制机制从建立到高效运转尚需磨合周期，在作业层班组建设、核心劳务分包队伍管控、关键人员能力建设、压实安全责任等方面还应持续深入推进。

（二）主要成效

当前以改革方式破解基建安全管理难题取得积极进展和成效，概括起来主要有六个方面：一是配套改革核心理念深入人心并自觉践行。抓住关键人、管住关键点，强化量化考核压实安全责任，做实现场两级管控，确保每个作业点安全可控等改革核心理念获得广泛认同，并逐步转化为自觉自愿行为。二是配套政策的协同效应积极显现。基建改革配套政策涉及管理模式、组织机构、劳动用工、薪酬分配、管控机制、市场机制、考核机制、技术装备、技术措施、管控手段等方面，这些措施协同发力，有效推动了基建安全基础夯实。三是基建安全常态管控机制逐步建立健全。通过一年的改革实践，逐步建立健全了队伍招标硬约束、基建风险管控、“四不两直”督查、量化考核、作业层班组标准化建设、核心劳务分包队伍管控、关键人员全过程管控等常态机制，基建安全日常管控力度明显加大。四是基建安全管理执行力和穿透力逐步提升。通过建立面向一线的劳动用工补充和薪酬激励机制，一线关键人员得到有效补充和培训提升，从抽考访谈情况看，一线人员的素质能力得到较大提升。绝大多数单位大幅度提高了一线人员的待遇，一线关键人员的积极性得到提升，安全责任落实得到改观，相关管理要求逐步有效渗透到作业现场。五是基建安全管理痼疾得到初步遏制。通过加强作业层班组建设、核心劳务分包队伍培育及管控，施工单位“以包代管”、分包队伍“散兵作战”逐步得到遏制，尤其是施工集体企业逐步转变观念、量力而行承接施工任务。统筹建管、监理队伍资源，做实现场业主管控，监理单位“形同虚设”、业主管理“层层衰减”等情况逐步改观。六是执行层面管理创新取得积极突破。各单位结合实际在执行层面积极实施管理创新，推动配套政策有效落地。其中北京、河北、山东、江苏、安徽、湖南、江西、重庆、黑龙江等单位落实较好，其他单位也取得了阶段性成果，正在深化完善过程中。如天津、山西、陕西等省公司加大政策支持力度，推动省送变电公司高质量发展；山西、湖南公司大力整合送变电施工企业，做实施工核心业务；河北、江苏、甘肃、黑龙江、山东推行班组定额和工效考核，安徽公司强化高校毕业生进班组，重庆、吉林、陕西公司加强班组标准化建设，北京、河北、湖南公司实现作业层班组和核心分包人员固化并统一调配，山东公司做实班组骨干培训，建立以作业层班组为管理单元的生产经营管控体系，确保施工作业管理能够下沉到作业点；江西公司制订标准化工作手册，推进现场项目管理部标准化建设，做实业主现场管控；江苏、湖南公司建立了优秀核心劳务分包人员转为劳务派遣用工机制，北京、西藏、新疆公司采取“一事一议”的方式招聘紧缺持证关键人员，打通了一线技能人员补充渠道。

（三）下一步磨合提升的主要任务

下一步深化改革重点磨合解决好两个方面的问题：一是施工作业层班组建设有待深化完善。部分省送变电公司作业层骨干力量薄弱，核心劳务分包队伍培育及管控不到位，作业层班组骨干人员与核心劳务人员尚未完全实现长期固化，现场磨合有待加强，有的单位出现扩大化的“同进同出”现象，现场依靠分包人员指挥，离“领着干”“自己干”还存在一定差距，还需持续深入推进。二是关键人员能力建设及责任落实有待进一步加强。部分单位关键人员配置尚未完全到位，部分项目的三个项目部及作业层部分骨干人员的现场实践历练不足，不能满足关键岗位任职能力需要。部分单位项目现场的安全教育培训、量化考核、风险作业管控仍存在不到位等问题，现场安全责任落实有待进一步加强。

针对以上问题及差距，重点推进四个方面的工作：一是进一步做实施工作业班组建设。重点是推动省送变电公司进一步做实作业层班组建设和核心劳务分包队伍培育及管控。针对当前部分省送变电公司施工作业层力量不足的问题，进一步打通“蓝领”技能工人补充渠道，加强关键人员补充和能力建设，充实作业层骨干力量，强化核心劳务分包队伍培育及“四统一”直接管控，做实施工作业层班组，并将线路作业层班组建设经验向变电工程推广，全面推动施工企业提升核心业务能力，更好地保障施工安全质量。二是进一步做实业主现场管控。重点是加强省建设分公司（省监理公司）、地市公司项目管理中心能力建设，严格落实业主现场管控责任。加强关键人员培训，严格现场履职考核，强化落实业主对施工单位资源投入、施工组织、措施落实等方面的监督管理责任。三是进一步加强现场人员管控。重点是以信息化手段固化改革成果，实名制全过程管控现场人员。建立“一人一卡”“一点一机”作业现场实名制管控平台，强化关键人员招标把关、进场核实、履职监督、量化考核，推动关键人员有效管控关键点。强化核心劳务分包人员个人能力及资信评价，统一实施“交规式”违章积分和 “黑名单”机制。通过移动APP和视频监控平台，强化每个作业点安全管控关键信息采集、汇总、分析，确保对每个作业点安全管控状况做到“心中有数”。四是进一步压实安全管控责任。重点是以常态化机制推动管控责任落实，提升基建安全管控整体水平。严格执行队伍招标硬约束、基建风险管控、“四不两直”督查、量化考核、作业层班组标准化建设、核心劳务分包队伍管控、关键人员全过程管控等常态机制，构建各负其责、逐级管控、可控在控的基建安全管控新秩序。