干部能上能下畅通机制研究——以武汉市住房保障和房屋管理局为例

●武汉市住房保障和房屋管理局联合课题组

2015年，中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》后，湖北省、武汉市相继出台了相关实施意见和细则。在实践中，这些文件的出台为在基层推行干部能上能下提供了制度保障，但当前仍存在干部能上能下机制不畅等突出问题。

一、当前推行干部能上能下面临的障碍

从总体上讲，我们党和国家已经形成了一套相对稳定合理的干部管理制度体系。但在执行过程中依然面临着一些障碍，突出表现为“五大阻力”，亟待解决。

1.传统官本位思想带来的阻力

一是不正确的“上下观”。长期以来，“干部职务只能上不能下、不犯错误不会下、下了必是犯错误”等陈腐观念在部分人头脑中根深蒂固的存在。当有的干部提出辞职或者组织决定调整其工作岗位时，周围的人往往认为这个干部犯了错误，被调整岗位的干部家属亲友甚至产生埋怨情绪。二是不正确的“权力观”。少数干部存在“官贵民贱”等封建思想，把权力和岗位看成自己的“私产”，以致在工作中不比责任、不比贡献，信奉只要平稳做官就好。三是不正确的“荣辱观”。由于长期存在的领导干部职务终身制，社会上产生了“上荣下辱”“升官耀祖光宗，去官有辱门楣”等观念。不少领导和管理部门对干部“下”有畏难情绪，宁愿以妥协换和谐，不愿得罪人，以求相安无事。

2.干部任用过程中人情关系带来的阻力

在全面从严治党背景下，干部选拔环节唯票、唯分、唯GDP、唯年龄的“四唯”问题得到有效解决，但当前部分单位干部选拔环节又出现了“新三唯”问题，即任人唯亲、任人唯利、任人唯圈。任人唯亲表现为选人用人局限于特定关系人，如亲属的亲属、同事的家人、同学的密友等；任人唯利表现为选人用人局限于能够带给其利益的人，把提拔重用干部看成是可以立即“兑付现款”的买卖，有的甚至还做成“期货”；任人唯圈表现为把选人用人局限于“圈内人”，通过老乡会、同学会、战友会等形式，或拉帮结派、排除异己，或封官许愿、相互提携。“新三唯”严重破坏了干部选拔各环节的公正性和严肃性，致使一些单位无视组织原则，提拔重用德才不达标者甚至长期带病的干部。

3.干部考核评价不实带来的阻力

一是重年度考核，轻日常考核。干部日常考核不成体系，多数考核以定期考核为主，很少进行日常测评，难以随时掌握领导干部的思想动态。实际操作中，由于平时不算账、年底糊涂账，“大家你好我好都合格”，各级组织人事部门对什么是不称职没有明确的规定。二是重定性考核，轻实效考核。干部考核评价指标体系不科学，指标笼统，没有针对单位规模、岗位性质、权责大小分门别类制定指标，考核沦为“打钩考核、印象考核”。考核得出的结论往往具有很大的模糊性，尤其是干部“下”的理由，往往不足以让人口服心服。三是重违纪惩治，轻关怀激励。当前还存在“重惩治，轻激励”的倾向，惩治靠高线，激励就低线。过去认为“捻不上筷子”的小事，现在都会成为干部违纪的导火索。

4.干部调整安置出口不畅带来的阻力

虽然早在20世纪80年代我国就对领导干部能下进行了一些探索，但大多因实际工作中不好操作而终止。2016年以来，各省陆续出台了推进领导干部能上能下实施细则，虽然大都对被调整下来的干部安置做出了说明，但基本限于“采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式予以调整”的简单方式，缺乏系统安排和操作程序。总的来看，当前被调整下来的干部安置政策滞后，降职、免职、停职、转任等渠道还没形成系统。除了职务安排外，还面临着如何保障相关待遇的问题。在现行干部终身制尚未打破的情况下，行政机关的干部一旦失去干部身份离开机关，就在养老、就医、住房等方面失去了一定的保障。

5.相关制度配套缺失带来的阻力

一是缺乏科学合理的干部评价制度。由于缺乏完整科学的评价体系和评价标准，致使对考核对象的评价存在片面性、主观性和随意性。二是缺乏有效运转的竞争淘汰机制。干部人事管理部门不易准确把握干部不称职的标准，不能提供客观、公正、准确的不称职干部的材料，使干部“能下”缺乏有力依据；干部任期制不够完善，对干部的任职目标、任职期限缺乏科学统一的规定。三是缺乏回炉再造的干部教育制度。有的单位简单地让干部“下”，不注重必要地培养开发使用，没有通过集中学习教育、组织座谈、专家心理疏导等措施，让干部“回炉淬火、加钢锻造”。四是缺乏不拘一格的干部启用制度。有些单位不加区分、简单粗暴地将“下”的干部全部打入另册，永不录用。特别是对于一些“下”后工作表现出色、为单位做出突出贡献的干部多年也不理不问，任其自生自灭，寒了干部的心。

二、实践中推动干部能上能下的成效与困境

当前，干部人事制度改革逐渐进入深水区和攻坚期，从中央到地方，都在积极地进行探索。武汉市房管局乘着改革的东风，着力在疏通“出口”、优化素质上动真格，基本形成了领导干部能上能下、优胜劣汰、进退有序的用人格局。

1.武汉市房管局推动干部能上能下取得的成效

一是群众基础好。数据显示，武汉市房管局员工对本单位党的十八大以来干部选拔任用工作成效的满意度较高：绝大部分员工（占92.7%）对本单位党的十八大以来干部选拔任用工作的成效满意，其中，48.3%的人认为“很满意”，44.4%的人认为“比较满意”，“不满意”仅占2%；超过半数员工（占56.2%）认为本单位开展干部能上能下试点工作成效“非常显著”，29.4%的员工认为“成效一般”，仅有4%的员工认为“没有达到预期成效”。

二是从政环境优。从政环境优良，对一个地区或单位推进各项工作具有潜移默化的积极作用。数据显示，在问及本单位是否已初步形成了“能者上、庸者下、劣者汰”的从政环境时，87.4%的员工认同这一结论，其中，43.7%的员工“完全认同”，43.7%的员工“基本认同”，仅有4.4%的员工“不认同”。

三是专题学习实。在问及本单位是否组织过《党政领导干部选拔任用工作条例》和《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》专题学习活动，绝大多数员工（占78.2%）认为在干部中组织过专题学习活动，其中，57.3%的员工认为“在全体干部中组织过”，20.9%的员工认为“在部分干部中组织过”，仅有3.4%的员工认为“没有组织过”。

2.武汉市房管局推动干部能上能下工作存在的不足

一是以系统思维谋划干部能上能下亟待加强。在问及本单位当前干部“能上能下、能下能上”有机结合方面存在的问题时，接近半数的员工（占43.3%）认为“没有作为一个整体看待”，21.6%的员工认为“没有建立再教育、再提升、再启用的制度机制”，13.1%的员工认为“把‘下’的干部打入另册”，11.5%的员工认为“忽视思想政治工作和心理疏导”，10.5%的员工认为“没有建立党内问责的救济制度”。

二是以问题导向推进干部能上能下亟待破题。推进干部能上能下工作，必须聚焦当前员工反映强烈的突出问题，持续用力，久久为功，才能不断开创工作的新局面。数据显示，员工在反映干部“上”和“下”方面的问题均较为集中。在干部“上”的方面，反映强烈的前三个问题分别是：25.2%的员工认为近几年“基本没有破格提拔干部”，22.3%的员工认为存在“少数后备干部备而不用”的现象，19.7%的员工认为“干部工作民主不够”；在干部“下”的方面，接近一半（占43.5%）的员工认为“调整不适宜担任现职的领导干部”落实最差。

三是以党务公开倒逼干部能上能下亟待改进。党中央于2017年11月专门出台了《中国共产党党务公开条例（试行）》。数据显示，本单位在党务公开工作方面稍显薄弱：大约1/3的员工对相关制度“不清楚”，如36.1%的员工“不清楚”本单位是否执行过领导干部职务任期制度；28.1%的员工“不清楚”本单位在推进干部能上能下工作中是否规范；33.3%的员工“不清楚”本单位是否建立了定期分析研判干部队伍的制度。

三、构建推进干部能上能下畅通机制的对策建议

推动领导干部能上能下是一项系统工程，要着力构建能进能出、能上能下、能下能上、优胜劣汰的干部流动机制，推动形成上得硬气、让得和气、下得服气、汰得顺气的良好用人导向和从政环境，激发干部队伍活力。

1.突出先决点，创新完善思想观念更新机制

一是树立系统理念。“上”和“下”是辩证统一的关系，二者互相依存、互为前提，并在一定条件下互相转化。必须树立系统观念，不能人为割断“上”“下”之间的内在联系。二是厘清价值观念。推动干部能上能下，首先应当确定其核心价值目标。推动干部“上”“下”只是手段，目的是进一步激发干部队伍的内在活力，建立激发干部干事创业热情的新机制。三是更新传统“官”念。广大干部要牢固树立公仆意识，破除“官本位”意识，打破不犯错误不调整、不到年限不下来和只能升不能降、升荣降辱、官贵民贱等思想观念，打消“做碌碌无为太平官”“不求有功但求无过”“没有功劳有苦劳”的想法，正确对待组织调整和群众评价，增强能“官”能“民”的意识。四是排除私心“杂”念。党委班子和组织人事部门要牢固树立制度建设和党规党法意识，把干部调整看作是一项常态化、制度化的工作，克服好人主义思想和“护犊子”的心态，大胆推行干部“下”的举措。干部个人要树立能升能降的观念，正确对待自己、对待组织和群众，克服自负心理、抵触心理、吃亏心理、埋怨心理、嫉妒心理、堕落心理，排除“下”的思想和心理障碍。

2.突出起始点，创新完善忠诚干净担当干部的选任机制

推动干部能上能下是一个动态过程，干部“上”是干部工作环形结构的起始点。“上”得硬气，才能“下”得服气；“上”得好，减少“带病提拔”，才能减少“下”的难度。一是“上”的标准硬。要把忠诚干净担当作为新时代选用干部的根本标准，把“五个过硬”标准贯穿干部的培养、识别、选拔、任用、管理、激励的各个环节。二是“上”的民意硬。要注重考评主体的多元化，克服目前“干部推荐干部”“官选官”的弊端，逐步提高选任的民主化程度，拓宽群众参与渠道，在民主测评、满意度测评、民意调查时要有各方面群众代表参加。三是“上”的胆识硬。要切实落实党委在干部选任中的领导把关作用，严把干部标准关、干部提名关，坚持民主原则、程序原则、群众公认原则，做到主体清晰、程序科学、责任明确，为敢于担当的干部撑腰鼓劲，对实绩特别突出的干部要打破常规大胆提拔使用。四是“上”的导向硬。把握选拔任用干部的根本价值取向，坚持事业为上、以事择人、人岗相宜，健全以岗位胜任为重点的择优任用机制。

3.突出重难点，创新完善不适宜担任现职情形的识别机制

一是增加“下”的情形。以中央《规定》明确的不适宜担任现职的10种情形为基准骨干调整情形，以湖北省《实施意见》提出的20种应当调整的情形为基本依据，结合单位实际，增列“下”的情形。二是细化、具体化“下”的情形。针对现存不胜任现职的标准细化、可操作化不够的问题，可结合单位实际，抓住干部队伍建设中主要矛盾的主要方面，对中央《规定》和湖北《实施意见》明确的不适宜担任现职的情形进一步细化、具体化。三是量化“下”的情形。首先要与领导干部考核相结合，推行量化考核的方式。能够量化的考核内容尽量量化，把绩效考核、综合考核的结果作为不胜任现职的可视化、数字化依据；其次要与群众路线相结合，推行群众满意度测评的方式。对于难于量化的指标，可在考核、考察工作中充分依靠群众，把领导干部周围的一般干部和群众确定为谈话、民意测评的对象，注重民意和口碑，为干部“下”提供准确依据。最后要把定性结果用频率或比例等数量形式进行转化。

4.突出切入点，创新完善考准考实干部政绩的考评机制

一是考评主体的多样化。考核评价干部，既要听取本单位干部群众的意见，也要听取上级单位的意见，还要听取与房管局工作有联系的单位和服务对象的意见。二是考评内容的职责化。针对考核指标对岗位区分度不高、考核内容重点不突出的问题，要按照中组部、人力资源部、国家公务员局的有关规定，根据领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标。三是考评方式的日常化。要按照习近平总书记关于干部日常考核的要求，以组通字[2014]36号关于公务员平时考核的相关规定为依据，建立经常性的干部考核评价机制，真正形成“全程留痕、实时监控、过程管理、动态评定”的绩效考评新机制。四是考评结果数字化。健全完善领导干部政绩考核评价体系，建立年度考核、季度（年中）考核、日常考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察等一揽子考核评价体系，其中电子日志考评得分按一定权重计入综合考评总分。

5.突出关键点，创新完善不胜任现职干部的动态调整机制

一是出示黄红牌“强制下”。充分运用考核的结果，对干部显露的苗头性、倾向性问题“早打预防针”，在调整前先亮黄牌，予以黄牌警示。经组织诫勉后仍然不能胜任，还是大错不犯、小错不断，特别是日常考评排名仍然靠后的，给予红牌警告，或暂时停职停岗安排培训；红牌警告达到两次以上的，要坚决予以调整。二是凡考核考察不合格者“必须下”。探索单位干部聘用管理机制，把日常考核、绩效考核情况作为聘期考核的重要依据，排名靠后的领导干部要及时下。加强初任领导干部试用期跟踪考核管理，把日常考核、绩效考核情况作为试用期满考核的主要依据，不合格、不胜任者坚决取消任职资格。三是实施任期+竞岗方式“淘汰下”。探索实行“任期+实绩考核+竞岗”的干部管理机制，将任期制和竞岗制结合起来。无论是选任还是委任、聘任的干部，都实行任期制，限制任职时间，最多只能连任两届。实行正副职分类竞岗，竞岗成功后再“上”岗；竞岗不成功的，必须退出领导岗位。四是个人申请“自愿下”。探索建立干部申请辞职机制，对不满退休年龄，但由于身体、家庭等原因，已不适宜继续担任领导职务的，经本人申请、组织综合考虑，对具备退出条件的，改任非领导职务或调整工作岗位。对主动辞职的干部，应在一定期限内保留其相关待遇。

6.突出闭合点，创新完善被调整干部的正常复出机制

一是给援手，建立教育帮扶机制。要将对受处分干部开展教育帮扶前移至处分决定宣布之时，在处分决定宣布前，要了解受处分干部的思想状况和精神状态，做好思想教育工作；在宣布处分决定的同时，明确教育帮带责任人和具体整改目标及要求；在教育帮扶期间，要将受处分干部的处分情况、思想状态、工作业绩等信息录入信息库，实时记录交心谈心、学习整改过程，全程留痕、动态管理。二是给平台，建立康复锻炼机制。对能力明显不足的干部，给予接受教育培训的平台，召回进行“回炉淬火”；对缺乏担当精神的干部，可以选派到基层一线或急难险重的岗位进行锻炼，使其百炼成钢；对能力素质较好、人岗不相适的干部，可转岗从事其他工作，尽展所长。三是给位子，建立重新任用机制。纪检监察机关要常态化地开展回访教育，全面了解干部受处分后思想、工作方面的康复情况，为受处分干部正常复出奠定基础。处分期满，组织人事部门要按照干部管理权限对受处分干部进行全面考核，将其作为重新安排其职责的重要依据，并按规定恢复党员权利或解除行政处分；对认真汲取教训、重新打开工作局面、政绩突出并符合条件的，可重新提拔使用。

7.突出根本点，创新完善干部能上能下的制度供给机制

为受处分、调整干部的“复出”厘清制度轨道，是组织调整的“后续工程”。要根据湖北省和武汉市有关干部管理办法，创新完善被调整干部的正常复出机制，使能上能下步入良性循环。一是健全完善干部培养制度。根据建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系的要求，建立健全优秀年轻干部培养制度；健全完善领导班子和领导干部特别是后备干部、调整下来干部的跟踪培养、全程培养制度。二是健全完善干部考核评价制度。建立日常考核制度，规范日常工作电子日志及日常考评结果的运用，建立分类考核制度、近距离考核制度等。三是实行干部履职尽责项目化管理制度。建立突出业绩清单和负面清单，年终依据“三个清单”进行考核，实现以考事为中心的全方位考核。四是建立干部综合分析研判制度。以量化为主，坚持定性与定量分析相结合，显绩和潜绩分析相结合，集体与个人贡献分析相结合，日常考核与年度考核、绩效考核、目标责任制考核、任职考察相结合，同时考虑纪检监察、巡视巡查、审计方面的相关情况，全面、客观、立体、准确评价干部，为干部上、下提供依据。五是完善干部民主推荐制度。落实先调研推荐后会议推荐的规定。六是完善破格提拔制度。按照相关规定，贯彻落实中央、省委关于激励干部新时代新担当新作为的精神，对敢于担当、实绩突出的干部大胆破格提拔任用。七是健全竞争性选拔制度。突出实践实干实效，开展以履职尽责、干事创业为核心的竞争性选拔。八是建立干部能上能下黄红牌警告制度。以监督执纪“四种形态”为依据，建立干部履职尽责黄红牌制度。九是实行任期制。实行干部任期制，凡达不到任期目标或者有违法违纪行为的，解除职务；需连任的，按照“实绩考核+竞岗”的办法重新竞岗，连任不得超过两届。十是健全完善干部下后的管理制度。制定受处分干部教育管理使用办法，包括调整前的干部谈话制度和调整后的一对一帮扶制度、工作业绩记实制度、回访教育制度、正常复出制度等。十一是探索事业单位聘任制。在事业单位，先行试点探索聘任制。

8.突出包容点，创新完善干部能上能下的文化涵养机制

要创新完善干部能上能下的文化涵养机制，厚植能上能下的文化土壤。一是树立正确的舆论导向。充分利用舆论宣传平台，加强关于干部能上能下的党内法规的宣传和解读，让广大群众了解熟悉干部能上能下的政策，让能“官”能“民”的观念深入人心；加强对干部能上能下典型案例的宣传报道，特别是“为官不为”被调整的宣传报道，以实际成效教育引导广大群众破除干部只能升不能降的世俗观念。二是发展积极健康的党内政治文化。要教育引导党员干部弘扬以忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等为主要内容的共产党人价值观，坚决抵制官本位、官场术的庸俗文化的侵蚀。三是大力弘扬社会主义核心价值观。要发挥社会主义核心价值观在社会主义先进文化中的灵魂作用，在全社会建立新的价值观念导向机制，树立正确的价值导向，使每个人真正认识和感受到在各自的工作岗位上都能够实现自身价值。