新治理观视域下城市社区建设的中国道路

文／张 平 吴子靖

城市社区建设是在党的领导下，在政府主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。[1]步入中国特色社会主义新时代以来，在全面深化改革，努力建设中国特色社会主义的热潮中，在转变观念、锐意进取，全面建设小康社会的背景下，我国城市社区建设迎来了大发展的良好契机。以习近平同志为核心的党中央立足于我国经济社会发展最新态势，对社区建设在理论层面提出了新理念、新表述、新论断，形成了中国城市社区建设新治理观，城市社区建设转向社区治理；在实践层面作出了新要求、新部署、新安排，形成了城市社区建设的中国道路与中国方式。[2]及时总结新时代中国特色社会主义背景下我国城市社区建设的基本经验，深刻认识我国当下社区建设的新发展，有利于把握城市社区发展的基本走向，科学研判城市社区治理过程中的新情况，并以此为依据来预测社区治理的新特点、新任务，由此进行顶层设计，有针对性地制定相应的政策和策略，促进我国城市社区治理科学、和谐、健康、持续发展。

一 理论创新：城市社区建设的新治理观

改革开放到党的十七大期间，我国的城市社区经历了由社区服务到社区建设和社区管理的过程。中办发（2000）23号文件《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》和中办发（2010）27号文件《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，都以“城市社区建设”的字样统领城市社区工作，其中提及了城市社区建设的意义、指导思想、目的、原则和任务等，并突出了党和政府的领导和主导作用，强化社区管理和服务功能。党的十八大报告中指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”[3]这是党第一次将城乡社区治理的基本思想和理念写入重要文献中。党的十九大报告中进一步指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[4]这是党明确提出社区治理的国家战略和国家任务。由此，以习近平同志为核心的党中央赋予了 “治理”概念在中国语境下更为崭新而明确的时代内涵和政治内涵，提出了社区建设的新治理观——调动一切积极力量参与社区建设，这是党中央治国理政实践中一个重大的理论创新。[5]

社区建设的新治理观体现了党和政府对社区建设内涵和要求的认识越来越明晰、把握越来越准确、运用越来越科学。首先，新治理观突显了“以人为本”的治理思维。社区治理秉持以人民为中心的发展思想，坚持依靠居民、依法有序组织居民参与社区治理，实现人人参与、人人共享。与社区建设和管理相比，社区治理更加强调主体合法权力来源的多样性，社会一切积极力量都可以成为社区治理的主体更多强调多元治理主体之间平等、合作的网络关系，通过各主体之间的合作过程，将原先由国家和政府承担的责任越来越多地让渡给各种社会组织、私人部门和公民自愿团体，实现治理的多向度；更加鼓励参与者自主表达、协商对话、达成共识，从而形成符合社区居民整体利益的政策结果；更多采用市场的、法律的文化的、习俗的等多种方法和技术，实现对社区公共事务的合理科学规范与引导。[6]社区治理实质上是在社区范围内，多元化的治理主体以多样化的治理方式，共同有效处理社区公共事务，从而增强社区凝聚性、提高居民自治能力增进社区整体利益最大化和可持续发展的过程其次，新的社区治理观与我国政治民主建设相联系、相衔接。社区治理本属社会治理范畴其目的是促进社会发展与和谐。由于中国特色社会主义建设的整体布局是“五位一体”格局要想取得社会主义建设的最佳效果，必须强调经济、政治、文化、社会、生态建设相互协调共同发展。社区治理作为保障人民群众直接行使民主权利的重要方式，有着深远的政治意味它是我国基层民主政治制度的生动实践体现最后，新的社区治理观指明了社区治理的领导力量、基本内容和实现途径。新的社区治理观强调当代中国社区治理必须坚持党组织领导从根本上保证社区治理的中国特色与中国道路界定了现阶段我国社区治理的重点内容和实现途径，即不断扩大居民有序参与、加强社区居民议事协商、强化社区权力监督，发挥社会各界各阶层群体的积极作用，促进实现社区公共事务共治、公共问题共解、公共成果共享的社区治理机制。总之，城市社区建设新治理观的提出是马克思主义中国化的又一项最新成果，是党对社区发展规律认识和把握的又一个新飞跃。

二 制度创新：城市社区治理的弹性政策保障

步入中国特色社会主义新时代以来，在新社区治理观的指导下，中央和地方各级部门紧密结合社区治理实践进行政策调适，与时俱进，深入开展多层次、多形式的制度创建活动，出台了大量保障社区治理顺利实施的政策文件，社区治理创新的政策系统性、关联性、耦合性日益增强，初步建立了上下贯通、左右联动、务实有效的社区治理制度体系。

第一，强化中央层面社区治理政策引领支持。一是加强社区党建的政策保障。党是我国城市社区治理的重要领导核心。中央关于基层党建工作出台了若干政策文件，如《关于加强基层服务型党组织建设的意见》（中办发〔2014〕6号）、《关于深化“四风”整治巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果的指导意见》（中办发〔2014〕60号）等，对社区党建的任务、功能、载体、制度等作出了重要规定，指引着社区党建工作规范、高效运行。二是作出社区民主协商的政策规定。出台了《关于加强城乡社区协商的意见》（中办发〔2015〕41号），从总体要求、主要任务和组织领导三个方面提出了对城乡社区协商的制度规约，对于推进基层协商制度化、深化基层群众自治实践发挥重要指导作用。三是制定社区减负增效的政策规约。印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号），对社区行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等突出问题进行了强力约束，有效促进了基层社区行政化顽疾的化解。四是强化社区服务能力提升的政策保障。国家在志愿服务、社区信息化服务、社会工作服务、政府购买社会力量服务等方面出台大量政策，如颁布《关于推进志愿服务制度化的意见》（文明委〔2014〕3号）、《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（民发〔2013〕170号）、《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178号）、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），它们在完善社区服务体系，满足居民物质和精神文化需求方面发挥重要作用。五是加强和谐社区示范创建与社区治理和服务创新实验区的政策保障。步入中国特色社会主义新时代以来，为了不断推动社区治理全面提档升级，夯实党在城市的执政基础和社会治理的基础平台，以和谐社区建设示范单位创建、社区治理和服务创新实验区建设为内容的社区治理改革新举措得到全面深入实施。截至目前，全国和谐社区示范单位创建活动进行了两次，全国社区治理和服务创新实验区建设进行了三个批次。民政部出台了《关于开展第二次全国和谐社区建设示范单位创建活动的通知》（民函〔2013〕172号）、《关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》（民发〔2013〕13号），对于各地广泛开展富有特色的社区治理改革创新活动，推动全国社区建设工作再上新台阶，发挥了重要引导作用。六是出台了针对城乡社区治理的专门性政策文件，即《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中办、国办发〔2017〕13号），这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，提出了我国城乡社区治理的总体要求，规定了完善社区治理体系、提升社区治理能力、补齐社区治理短板等方面的内容，为开创新形势下城乡社区治理新局面提供了根本遵循。这一政策是社区建设新治理观的深入阐释，开创了我国社区治理实践的新纪元。

第二，提升地方层面社区治理政策保障力度。地方层面党和政府紧密配合国家政策导向，就社区治理的有关问题进行了政策规约。一是作出社区减负增效的政策保障。在中央政策的指引下，内蒙古、江苏省、福建省、山东省等都出台了社区减负增效的政策意见，对社区职能定位、社区工作准入等方面进行了规定，充分保证了本地区社区减负增效工作的健康运行。二是加强社区服务工作政策保障。如辽宁省、青海省、吉林省、江西省、广东省、青岛市等就社区服务体系建设、信息化建设、政府购买社会工作服务等方面作出了规定，这些政策比较全面地划定了社区服务体系建设的范围和内容，保障了社区信息化建设顺利实施，为各地完善社区服务管理奠定了基础。三是加强社区工作者队伍建设的政策保障。天津市、上海市、辽宁省等都出台了相关文件，规定了社区工作者的配置和职责，社区工作者的激励机制等。这些政策文件为建设一支结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的职业化、专业化、规范化社区工作者队伍，切实提高基层社会治理能力提供了坚实的保障。四是出台社会力量参与社区治理的政策。北京市、天津市、广东省等都印发了关于引导社会力量参与社区治理的文件，明确了社会力量的参与主体、参与平台和载体、参与机制和扶持政策、组织领导和保障等，有力地增强了社区居民自治功能，提升了社区服务能力。

总之，步入新时代中国特色社会主义以来，国家和地方各级党委、政府都深刻认识到社区治理的重要意义，紧密结合中央关于社区治理系列决策精神，紧跟社区治理改革创新的实践步伐，努力构建上下互联、规范科学、运行顺畅的社区治理制度体系，积极推进社区治理制度创新，让广大居民群众从社区治理创新中看到变化、得到好处、感到满意。

三 体制创新：城市社区治理的权责厘定

社区治理的体制创新是根据社区现实要求，在社区的机构设置、管理权限划分等方面进行的改革和发展。步入中国特色社会主义新时代以来，城市社区治理在体制方面进行了创新探索，力求梳理清晰党、政府和社区的权力与责任，充分释放社区活力，构建多元参与的治理局面，以达到优化社区公共物品及服务提供效能，实现基层群众自治的目的。为此，社区减负增效成为各地政府社区治理体制创新的当然选择。社区减负增效需要清晰界定党、政府和社区的权力边界、各自的职责清单，既保证政府惠民政策在社区得到较好落实，又最大限度地发挥社区的自治功能，让政府依法行政和社区依法自治形成有机衔接。[7]例如，江苏省南京市实施了“四位一体”的社区治理体制改革。南京市从减负政策规定、街道体制改革、社区服务信息化和社区资源整合四个方面，对社区进行了全方面的改革。一是南京市委、市政府出台社区减负七项规定及实施细则，保证减负工作顺利进行；二是实行街居体制改革，做大街道行政服务中心，回收社区行政服务职能，社区去“行政化”。实施公共服务外包，政府向社会组织购买公共服务，释放社区居民自治和社工活力。目前南京市已形成区、街、社区三级社会组织孵化与服务体系，社会组织发育良好，为服务外包提供了良好前提；三是全力推动智慧社区载体和平台建设，南京市统一规范上千个社区工作记录，并将数据信息电子化保存，推动各部门信息相阅，促进了社区服务水平再提升；四是实施社区场地综合使用，整合社区医疗、教育、文化、体育等相关场所和设施提升为民服务效能。另外，加强社工整合作用培养“全能型”社工，实现“一口受理”，探索“全区通办”。南京市充分调动政府、市场、社会力量推动基层治理体制改革，彰显了新治理观的内涵，逐渐形成自治鲜明、主体多元、居民认同的社区治理新格局。

湖南省长沙市雨花区在社区职能厘定方面做了创新尝试。一是厘清职责归本位。界定社区承接事项和配合事项，对302项社区事务48个信息系统、84块社区牌匾、72项考核评比、52个证明盖章进行删减、合并、修改，形成5张清单，实现“清单之外无权力”。建立社区工作准入机制，凡清单之外又确需进入社区的事项，向区社区建设领导小组提出书面申请，经其审核，报区委常委会研究同意后，方可进入。二是规范管理促提升。首先，规范牌匾悬挂。社区对外只悬挂社区党组织和社区居委会两块牌匾。社区统一设置党员服务、劳动就业、社会保障、社会救助、计生、住房保障综合治理和安全管理服务8个窗口，并依托社区公共服务综合信息平台建设，逐步实现综合窗口“一口受理”。其次，规范印章管理。出台规范印章使用管理办法，建立专人保管制度和登记备案制度，明确社区日常工作和出具证明用印范围。最后，规范考核评比。除组织、人社、民政、计生等事项单独组织外，其余一律实行综合考核，由街道统一组织实施。面向社区的各类评比活动，按照自愿原则进行，任何部门不得硬性摊派。三是创新服务保长效。加大政府购买公共服务力度，形成志愿服务、政府公共服务和市场服务“多元一体、互联互补的社区服务体系。全方位整合社区公共服务信息资源，利用手机短信、政务网站、微信和微博等多种方式，为社区居民提供便捷快速服务坚持事务不能随意下放，牌子不能随意挂，业务系统不能随意建，公章不能随意盖，工作不能随意考核等“五个不能”，通过大力清理，严格规范，社区工作事项大幅压缩、服务能力全面提升，社区实实在在减负担，居民群众真真切切得实惠。

综上所述，在新社区治理观的背景下，全国各地都在努力通过减负增效的社区建设体制创新，剥离社区行政管理职责，强化社区自治和服务功能，积极探索出民生服务新模式、新途径、新方法。

四 机制创新：城市社区治理的动能激发

社区治理机制创新是创造性地协调社区治理主体之间的关系以使其更好地发挥作用的具体运作方式。为此，我国城市社区积极探索以“社区+社会组织+社工”三维主体为核心的“三社联动”创新机制。“三社联动”是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作者为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入专业资源和社会力量，通过提供专业化、有针对性的服务，把矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区的一种新型社区治理机制。[8]实现“三社联动”是激发社会组织活力的有力举措，是推进社会工作专业化、职业化发展的有效途径，对新形势下创新社区治理、提升公共服务能力具有重要意义。

我国各地城市社区治理机制创新中涌现诸多三社联动的典型案例，例如，北京市朝阳区的“五联”工作法、济南市市中区的“四社合一”机制、广州市越秀区的“135‘三社联动’社区提升计划”等，彰显了地方特色和机制创新。尤其是北京市西城区、四川省成都市成华区在完善“三社联动”机制，实现社区、社会组织和社工互相支持、融合发展方面，发挥了显著的示范效应。北京市西城区形成了颇具特色的“三社联动”服务机制、工作制度、基础平台融合推进、协同发展的局面。西城区的“三社联动”服务机制包括三个层面：供给机制——在街道层面成立联合办公室，引入专业社工组织，重新整合行政、专业和社会资源；运行机制——联合办公室综合协调管理项目策划、申报、实施和评估工作；反馈机制——评价和监督专业服务项目对社区和居民产生的影响。“三社联动”的工作制度是保证服务机制顺畅运行的关键。即联席会议制度——分为街道和社区两个层次。街道层面解决项目规划、资金保障等较为宏观问题。社区层面主要解决居民服务诉求和服务项目落实等微观问题；信息联通制度——由联合办公室负责建立政府、社区居委会、社会组织之间的信息联通管道，促进需求与服务有效衔接；服务联办制度——根据社区居民需求，由专业社工带领社会组织以项目化的方式提供服务；需求反馈制度——设计和开发服务项目都以居民需求为中心，调动多种力量加以配合。“三社联动”基础平台体现为：工作平台——街道给予项目服务场所和办公设备，并保障财力和人力支持；专业平台——社工组织运用专业理论、方法设计和实施服务项目；人才平台——打造社区工作者、专业社工和社区志愿者协同平台，形成行政、社会和专业力量有机嵌入的共治机制。

成都市成华区实施了“3435工程”，打造三社联动机制，提升社区治理和服务现代化水平。首先，强化“三个保障”，夯实联动机制。即加强组织领导，完善统筹推进机制，形成了“党政领导、民政牵头、部门配合、街道主抓、社区主体、社团主导、社工参与”的社区工作格局；加快政府职能转变，理清政府和社区职能清单，切实为社区减负增效；加强制度设计，制定了关于社会组织发展的“1+5”配套文件，推进“三社联动”项目化、实体化。其次，完善“四个体系”，优化联动结构。即完善“区域化”党组织体系，加强党组织在“三社联动”工作中的领导作用，提高社区凝聚力；完善“专业化”微自治体系，提升基层群众自治能力；完善“枢纽化”群团组织体系，加快“区-街-社区（驻区企事业单位）-院落”的群团组织体系建设，提升基层参与力；构建“联合化”驻区企业组织体系，提升区域协同力。再次，加强“三个统筹”，筑牢联动基础。即统筹“三社”平台建设，为“联动”提供阵地保障。如加强社区基础设施建设，完善“区-街道社区-院落”社会组织孵化和服务阵地体系，建立社区公益创投实践基地等；统筹“三社”队伍建设，为“联动”提供人力保障。完善“社区工作者+社会工作者+志愿者”联动机制，加强社区工作者的继续教育，将社区工作者和社工培训纳入区委党校主体培训计划；统筹“三社”经费投入，为“联动”提供财力支持。明确社区工作经费可按70%的比例用于“三社联动”。四是推动 “五个一体化”，实现联动融合。即社区工作者“社工化”，优化社区队伍结构；社区社工“组织化”，提升专业化水平；社会组织“社区化”，提升治理服务能力；社区工作“一体化”，提升联动源动力；治理服务“信息化”，实现联动方式现代化。

基于社会治理创新的需要，我国各地城市社区都在不断摸索社区治理新机制，分层次、分步骤逐步推进“三社联动”。“三社联动”的实施，拓宽了社会力量的参与渠道，激发了社会力量的参与活力，推动了社区服务的落细落实，引领并开拓出一条具有中国特色的社区治理新路径。

五 手段创新：城市社区治理的效率保证

步入中国特色社会主义新时代以来，在中央加强基层社会治理和服务体系建设总体部署的要求下，各地城市社区建设根据自身实际条件，积极探索社区治理手段创新之路。突出体现为利用互联网先进技术，把实现城市社区信息化建设作为改进工作手段、提升服务质量及治理能力的核心抓手，建设智慧社区。智慧社区建设来源于建设智慧城市的热潮，它是依托各种通信终端设备感知信息，利用通信网络传输信息，运用智能化处理平台挖掘整合信息，实现社区管理和服务的精细化、人文化、低碳化，为居民提供便捷、舒适的生活空间的综合系统。[9]目前我国智慧社区建设已经形成一批优秀经验，并起到良好的示范效果。例如，广东省佛山市禅城区遵循“把简单带给群众、把复杂留给政府”的核心理念，从居民需求出发，以信息技术提升审批效率，打通“信息孤岛”，着力解决居民办事多跑、多排队、重复交资料等难题。他们一是科学规划，有力推动。构建领导小组——功能组——镇街行政服务体系三层架构。强化制度建设，为改革顺利实施提供保障。二是化繁为简，优化服务。表现为“合门”“并窗”。以“一窗” 受理进入“一门式”系统的全部事项。培养“全科”工作人员，让其熟悉“一门式”服务系统的各项工作。三是制定标准，“推权入笼”。对政府审批事项进行全面梳理，厘清部门职责权限。编发“三个清晰告知”，形成统一的办事标准。四是革新技术，突破瓶颈。统一服务群众的“前台”界面，联通各部门的“后台”界面，为群众提供政务服务。五是创新思维，确保安全。社区公共服务综合信息平台建设与互联网的创新成果深度融合，延伸信息平台功能，依托APP与手机等移动终端实现互联互通。禅城区的社区信息化建设有效缓解了群众“办事难”问题；初步打破了部门壁垒，实现了信息共享；倒逼深化了行政审批制度改革推动行政审批权力标准化；加强了政府与群众之间的双向互动；同时也为政府科学决策提供了数据支撑。

上海市在社区治理制度创新方面进行了有益探索。上海市为了不断改进基层治理方式提高社区工作效率，积极建设资源整合型信息化平台，形成了以社区事务受理中心为依托以“一门式”政务服务信息系统为支撑、以社区公共服务标准和规范为遵循的智慧服务模式其主要做法为：一是建立机制，对延伸到基层的公共服务事项、人员和资源实行整合。二是制定标准，对受理中心的设施建设、软件系统工作流程等进行规范，实现了全市街镇受理中心标准化建设全覆盖。三是细化服务，对服务网点布局、服务方式、办公时间做出人性化和柔性化安排。市民只要输入本人身份证号码选定办理事项，就可取得查询密码，对所办事项的过程、进度、跨部门办事结果、受理情况历史记载等信息进行查询和下载，实时追踪事项的办理进程。四是强化监督，对服务的进度质量和绩效等进行科学评估。建立“首问责任制”“收件回执制”“责任承诺制”等服务规范设立投诉电话和信箱，让受理中心接受市民监督。上海市社区公共服务综合信息平台建设有效促进了社区服务质量、人员素质和窗口形象的提升，取得了市民办事便捷、政府管理方便过程公开透明、行政成本降低、民生信息鲜活和社区和谐稳定的良好社会效益。

目前，城市居民利益诉求呈现多元化，对服务质量要求也不断提高，创新社区治理手段已经成为新治理观视域下社区建设的应有之义。城市社区信息化建设无疑是提升社区服务效率的重要途径。同时，它也将作为国家治理体系与治理能力现代化的实现形式之一，成为我国城市社区治理创新发展的重要支撑。

结 语

步入中国特色社会主义新时代以来，随着社会主义市场经济的深度发展，我国城市社区治理也不断取得新突破，形成了独具中国特色的城市社区治理新理论和新实践。首先，城市社区建设实现从管理向治理的转变，形成新的社区治理观。表现为社区建设由政府单一主体管理向多元主体、协同治理转变，建立了党领导下的政府、社区居委会、社区社会组织、驻区单位、居民等多元主体协商合作的新格局。吸纳社区中一切积极力量共同参与社区治理是未来我国城市社区发展的基本态势，它极大地整合了社区资源，改善了社区环境，满足了社区居民需求，促进了社区更好更快地发展。其次，新治理观视域下的城市社区建设走出了一条中国道路，形成了上下联动、系统完备的社区治理制度新体系；以减负增效、厘清权责为核心的社区治理新体制；以三社联动为主体的社区治理新机制；以信息技术为载体的社区治理新手段。中国式城市社区治理的新探索有效地推动了社区治理体系的完善与发展，提升了社区治理水平和效率，居民满意度和获得感不断增强，“以人为本”的治理理念得到彰显和弘扬，和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园目标正在逐步达成。

当然，在充分肯定我国城市社区治理实践取得重大进展的同时，不能失去自我反省。我国城市社区治理目前仍然存在社区居民自治和服务功能不强，社区居民自治活动的内容和载体比较单一，政府部门干预过多，社会和市场力量的参与缺乏长效机制等问题，需要不断以创新性变革加以克服。因此，社区治理的中国道路还只是开始，远没有终结。目前已经开拓的城市社区治理中国道路势必形成巨大延续性，推动中国城市社区治理以不断的创新开辟新的未来。

注释：

[1]民政部基层政权和社区建设司：《中国社区建设年鉴2003》，北京：中国社会出版社，2004年，第135页。

[2]张艳国、刘小钧： 《十八大以来我国社区治理的新常态》，《社会主义研究》2015年第5期。

[3]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第27页。。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第49页。

[5]朱光磊：《全面深化改革进程中的中国新治理观》，《中国社会科学》2017年第4期。

[6]严仍昱：《从社会管理到社会治理：政府与社会关系变革的历史与逻辑》，《当代世界与社会主义》2015年第1期。

[7]陈煜婷、何海兵：《推进社区减负增效的问题分析和对策建议》，《中国民政》2015年第23期。

[8]田舒：《“三社联动”：破解社区治理困境的创新机制》，《理论月刊》2016年第4期。

[9]郑从卓、顾德道、高光耀：《我国智慧社区服务体系构建的对策研究》，《科技管理研究》2013第9期。