新时代国家监察体制改革的几点思考

令小雄 张富田

（中共定西市委党校，甘肃 定西 743000）

党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”［1］深化国家监察体制改革是党中央健全党和国家监督体系的有力制度保障，是事关国家长治久安大局的政治改革和顶层设计。

一、国家监察体制改革——新时代政治体制改革的优势选择

深化国家监察体制改革体现了新时代中国特色社会主义政治改革的核心问题和优势选择，聚焦了党的十九大理论与实践创新的亮点，是对党的执政方式和领导体制的深度革新完善。从政治体制改革的视域和历史逻辑可以看出，深化国家监察体制改革将政治改革的自主性与适应性相统一，体现了政治权威主导、“试点政治”和“于法有据”等实践特征，既适应中国政治价值、现实政治体制，又借鉴了国际反腐经验。

政治体制改革的突破口选择，必须体现改革所要解决的权力结构问题和所要实现的政治发展目标问题。遵循联动性原则，比如，规避政治风险或避免出现颠覆性错误，要使改革的推进既不会影响政治稳定和社会发展，又推进起来风险较小或社会可承受度高，能起到“牵一发”而“带全身”的功效。遵循相对独立性原则，要使改革的推进既不被更深层的问题所牵制又能单独突破。把国家监察体制改革作为当前政治体制改革的突破口恰恰满足了以上原则，由此产生了相应的改革优势效应。

中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》。推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。为加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。在联动性方面，国家监察体制改革涉及了国家权力监督制约体系和运行机制的重构。国家监察体制改革强化了党对反腐败工作的统一领导，形成了党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现了对所有公职人员监察全覆盖，解决了监察范围过窄的问题，实现了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。过去，纪、法中间存在一片广阔的模糊地带，对行使公权力的公职人员监督没有跟上，一定程度上存在犯罪有人管、违法无人问的现象。改革后，监察委员会在党的直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，调查职务违法行为与职务犯罪行为。各级监察委员会行使国家监察权，专门履行监督执法职责，形成行政权、司法权、监察权既独立又协调的国家政权结构新形态。执纪审查与依法调查有效对接，强化监察机关与审判机关、检察机关和执法部门的有效衔接，确保了制度优势转化为治理效能。

国家监察体制改革将改变监察权受制于被监督对象甚至受被监督对象领导和干预的现状。因此要看到，国家监察体制改革是对旧有政治体制实行内部突破。先配置权力资源，再调整权力结构和关系，进而改变旧有的政治运行方式，根据风险较小原则，国家监察体制改革在改革策略上坚持稳步的渐进改革方式，不会对现行政治体制和政治稳定造成冲击。国家监察体制改革不断理顺党与国家政权机关的权力关系，让国家政权机关拥有专门的监督组织，又通过合署办公体制，坚持党对各级监察委员会的全面领导，党通过监察权实现对全部公职人员的监督管理。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。这样，既不避讳触及政治体制改革的核心问题，又巧妙地提供了可行的解决方案，从而提升了党的领导权威，革新了党的执政方式和领导体制。

国家监察委员会正确区分了违反党纪与违反国法的行为界限。纪检监察合署办公实际上可视为执纪与执法相结合的一种工作方式，为新时代探索党政职能分开、强化党的领导提供了借鉴，有利于实现监督执法与监督执纪的协调统一。当然，国家监察体制改革具有相对独立性，与之关系最为密切的纪检体制和司法体制改革已先行启动并取得成果，为国家监察体制改革提供了外部制度支持，包括建立完善司法人员分类管理制度、纪检机关内设机构的调整合并、检察官员额制改革等。

二、国家监察体制改革的法理依据及原则遵循

（一）国家监察体制改革的法律依据

国家监察体制改革充分体现了新时代党中央强调的“重大改革于法有据”的法治理念。监察体制改革的法律依据就是全国人大常委会的授权。国家监察委员会由全国人民代表大会产生，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。不再保留监察部、国家预防腐败局。国家监察体制改革体现了国家权力结构的调整变革。从国家权力结构看，国家监督权与行政权、司法权并立，将监察权从行政权、司法权中剥离出来。国家机构架设为“一府一委两院”，监察委员会作为国家机构，独立行使监察权；从完善党的领导看，监察体制的“国家”化，有利于完善党的自我监督，党的领导与监察的关系由“党-行政监察”模式转变为“党-国家监察”模式，实化党的集中统一领导。宪法政制结构由“一府两院”变革为“一府一委两院”，有利于党内监督和人民监督的有机结合。国家监察体制改革强化了对地方反腐败的领导，在落实双重领导体制的同时强化了垂直监督，下级纪委书记由上级纪委提名考察，调整完善权力结构，设立各级监察委员会，有利于构建党集中统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，对所有公职人员实现监督全覆盖，加强了国家监督。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。推进国家监察体制改革，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

由全国人大常委会授权展开监察体制改革，在宪法学理论上有充足的合宪性解释空间。监察法本身属于反腐败法范畴，国家监察体制改革不仅会推动反腐败法的创制，而且会倒逼国家法治建设，使之成为法治反腐的推动力。

（二）推进国家监察体制改革应遵循的原则

1.党的统一领导原则。党的领导、人民当家作主、依法治国三者是有机统一的。国家意志体现了以人民为中心的发展思想，体现了党的意志和人民意志的统一。国家监察体制的改革通过人民代表大会形成国家意志，再由国家相关各级职能机构贯彻执行，实现了党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。

2.人民主权原则。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。设立国家监察委员会涉及国家机构之变动与国家权力结构之调整，这就要求监察委员会必须通过人民代表大会设立并对其负责。

3.法治原则。首先，要通过修改宪法和法律，为设立监察委员会创制充分的宪法依据。第十三届全国人大一次会议于2018年3月1日表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，随即于2018年3月20日表决通过了《中华人民共和国监察法》。国家监察体制的改革始终运用法治思维和法治方式开展工作，做到了有法可依，注重程序合法。其次，要制定监察委员会组织法等相关法律，确保监察委员会依法组建。再次，要完备监察委员会的工作制度机制、规范工作流程，实现精细化运行。

4.权力制约原则。组建监察委员会的运作必须做到既有利于强化对国家机器的监督，实现对国家公务人员的全覆盖，又有利于国家反腐败机构的自身监督和外部监督，包括人大监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等。根据监察法规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。

5.精简高效原则。监察委员会的工作内容不是简单的合署办公、协调案件、统筹关系，不搞摊大饼式的机构覆盖、人员覆盖，而是实现工作覆盖［2］。因此，必须遵循精简高效原则，丰富监察手段，将政府监察和检察反贪、反渎、预防腐败等力量有效整合，充分利用监督、调查、处置三大职权的合理的分工合作，确保高效运转，从而推进党和国家监察的一体化、程序化和法治化。

三、国家监察体制改革立法的路径选择

（一）依据宪法制定本法

制度建设的核心问题在于立法。制定监察法，同时也涵括了修宪、释宪和相关法律修改等内容。2018年3月11日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》。《宪法》第七节第一百二十三条规定：中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关，第一百二十四条规定：中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，第一百二十六条规定：国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责，第一百二十七条规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。

国家监察委员会立法遵循渐进式原则，采行“先总后分”模式，先出台具有基本法属性的监察法。前期已通过《中华人民共和国监察法（草案）》向全社会公开征求意见，《监察法（草案）》二审对部分内容作出修改，增加保障被调查人合法权利、删除不起诉应当征求监察机关意见等内容。国家立法机关已确定，待现实条件成熟后，再制定国家监察委员会组织法和国家监察程序法等单行法律。国家监察委员会改革将促使国家监察体制由“党政分工”向“党政合体”转变，形成一府一委两院的“四元立体架构”，优化国家政权治理结构。2018年3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌，举行了新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。

根据试点改革优化方案，“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生”。这就意味着，监察委员会将作为独立的国家机构出现，鉴于其机构属性的变化，必须在宪法中增设专节，对其机构属性、宪法定位、职权范围等作出明确规定，并在宪法总纲中增加监察机关条款，增加对于监察机关人员任职与罢免的相关表述。《中华人民共和国监察法》第九章附则第六十八条规定：中国人民解放军和中国人民武装警察部队开展监察工作，由中央军事委员会根据本法制定具体规定，第六十九条规定：本法自公布之日起施行，《中华人民共和国行政监察法》同时废止。

（二）监察法的基础地位

党的十九大报告指出，要“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。监察法作为国家监察制度的基本法，是有关国家监察体制的基础性法律。其内容应当包括监察的组织设置、职权种类、监察对象、职权边界、基本程序等。

此前，我国承担法治监督和反腐败职能的机关众多，在政府内部有行政监察机关、审计机关、预防腐败部门，在政府外部有人大和司法专门机构，如检察院的反贪污、反渎职和预防职务犯罪的专门力量。这些重要的反腐败职能分布在多个机关中，多头负责，资源分散，难以形成高效的反腐败力量。正如有学者所总结的那样，“反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化，降低了反腐预防机制运行的整体效果”［3］。国家监察委员会以建立集中统一、权威高效的监察体制为核心目标，监察法作为配置国家监察权的基本法律，在立法过程中坚持正确的立法思路和立法导向尤为重要。

（三）构建高效统一的监察体制

2017年11月7日，《人民日报》第2版发表王岐山署名文章《开启新时代，踏上新征程》，文章指出：“国家监察委员会就是中国特色的国家反腐败机构，国家监察法就是反腐败国家立法。”国家监察委员会的设立在实质上提高了监察机关的宪法地位，赋予了监察机关新的宪法属性，这一点已经通过修改宪法得到确认。

在国家机关序列中，国家监察委员会是国家监察机关，处于与同级政府和司法机关平行的地位，依法独立行使监察权。监察法，一是明确了监察委员会的法律定位与权力运作机制。二是实现了监察对象全覆盖。从立法表述来看，刑法采用了“国家工作人员”的概念，公务员法则采用了“公务员”这一概念。《中华人民共和国监察法》则使用“对所有行使公权力的公职人员进行监察”的提法，相对上述两个概念，“行使公权力的公职人员”则是一个更大的范畴。三是完善监察手段和监察程序。制定监察法，修改相关法律法规，如用“留置”取代“两规”措施。应当赋予监察机关包括采取一定强制措施的监察手段，国家监察委员会除采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施外，还可以进入相关场所或驻地，要求监察对象提供其资产、收入及支出的详细资料，处置违法财产。《国家监察法》第五章第四十三条规定：监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定；设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案；留置时间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月；省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。四是强化对监察体自身的监督，形成对监察委员会的制约监督。国家监察委员会在接受党的监督、人大监督和司法监督的同时，更要加强自身建设，进行自我监督。监察机关不能“灯下黑”，监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、有担当的监察队伍。五是明晰监察委员会与司法机关的衔接机制。监察委员会所行使的权力并不属于宪法上所规定的司法权，而与司法权存在着严格的界限。监察委员会享有调查权，这一调查权与检察院享有的侦查权有所差异。当监察委员会认为被调查对象确实涉及刑事犯罪时，应当将案件移送司法机关，由司法机关行使相应的批捕和公诉权。

四、国家监察体制改革的实践导向

（一）政治权威的主导模式

在中国政治改革过程中，执政党是核心的政治权威力量，主导着政治改革的性质和方向，决定着政治改革的进程和水平。国家监察体制改革体现了政治权威主导的成果，表现了党和国家最高领导人的权威和人民意志的统一。政治权威是国家监察体制改革的第一行动主体，主导了整个改革决策、目标设定和政策选择，为改革提供了最基本的发展动力。

国家监察体制改革是对现行权力结构和利益关系的重新调整，涉及监察权力结构、检察权力结构、预防腐败权力结构的调整，必然要触动相关利益主体的利益。政治权威推动调配所有相关的改革资源，优先配置给国家监察体制改革，让国家监察体制改革率先进入实施。政治权威的政治立场和价值取向决定了国家监察体制的改革方向和顶层设计。政治权威对国家监察体制改革本身的关注推进了国家监察体制改革能够进入全面试点，这样一种主导模式具有纵向推进、试点推广和利用已有改革资源强势推进改革等优势。

（二）“试点政治”模式中国家监察体制改革稳步推进

国家监察体制改革遵循顶层设计与试点经验相结合的思路。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，这代表着国家监察体制改革试点正式启动。2017年6月23日，十二届全国人大常委会第二十八次会议对相关法律草案进行了审议。在国家监察体制改革试点工作取得实效并总结经验的基础上，2017年10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，明确了国家监察体制改革的架构、布局和重点。该《方案》强调，在当年底次年初召开的省、市、县人民代表大会上产生三级监察委员会，并要求整合反腐败资源力量，完成相关机构、职能、人员转隶，明确监察委员会职能职责，赋予惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段，建立与执法机关、司法机关的协调衔接机制。这项政治制度设置已完全进入常态化运行。试点政治是中国政治运行的一种特殊表现形式，契合了中国政治改革的渐进性和合理性。消除不确定性是“试点政治”的重要特征。试点通常是政治、经济和社会改革计划发展的先期步骤，它强调特定的因素与预期效果之间的关系［4］。党的十九大对与此相关的事项做出的重大战略部署，对于推动全面从严治党向纵深发展，健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重要意义。监察委的设立完善了反腐体制，加强了反腐效能，也是“事关全局的重大政治体制改革”，涉及国家权力的重组。

（三）国家监察体制改革的自主性特质

国家监察体制改革有其特定的实践逻辑，其改革行动具有相应的自主性。自主性越高，说明改革的制度化程度越高。国家监察体制改革的成败，在很大程度上取决于能否建立一个统一高效的反腐败机构。实践表明，国际社会反腐败机构成功运行的基本条件包括拥有独立地位，人员具有专业性，拥有广泛的权力以及能够保持可持续性。每一个要素都至关重要。国家监察体制改革与其他领域改革的路径不一样，不是实现分权或下放权力，而是实现监督权的集中统一。这决定了国家监察体制改革要先改变分散的权力结构，把分散于各组织的监督权力整合起来，再调整机构职能，进而实现新的机构、新的职能与新的权力的相适应。监察权配置关乎整个国家监察体制改革的目标实现程度。其主要体现为监察权的权威化和规范化，既表现为监察权的独立行使，也表现为监察权对其他权力的制约。和国际比较，中国新的监察体系所拥有的权力资源是充分而全面的。

为保证监察体系的有效运作，有必要制定类似于《中国共产党监督执纪工作规则（试行）》的程序性制度。比如监察委员会监督执法工作规则，既要规范监督权力的运行，又要加强对委员会内部机构及其人员的廉政管理，明确各机构之间的职责分工和人员配置，形成机构之间相互衔接相互监督的工作机制。特别是要适应现代科技发展趋势，建立专门的信息支持部门，为监督和调查工作提供后台数据支持、调查情报分析、心理行为分析以及相关大数据收集等服务，并适时进行社会舆情分析，为管理层提供决策支持。

《中华人民共和国监察法》第六章专门讲反腐败国际合作的。第五十条规定：国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。第五十一条规定：国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作。

国家监察体制深深地嵌入中国政治体制之中，其实践方式赋予中国政治“母体”特有的改革资源和政治优势。国家监察体制改革对于推动党内监督与国家监督、党纪检查与国家监察、依规治党与依法治国有机结合，健全党和国家监督体系，具有极为重要的实践导向意义，实现了党和国家监督系统更大范围的整合，形成了集中、统一、权威、高效的反腐体制，强化了反腐败治理体系和治理能力的现代化。

参考文献

[1]十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社,2017：10.

[2]吴建雄.国家监察体制改革的法理思考[N].学习时报,2016-12-15（6）.

[3]刘艳红.中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建[J].中国法学,2016（4）：218-244.

[4]沈士光.党的代表大会常任制研究 [M].天津：天津人民出版社,2014：122.