推进城管综合执法体制改革努力提高城市管理服务水平——安阳市深化城管体制改革的实践探索

罗 文 樊祥胜

“城市管理应该像绣花一样精细”。如何管理好、运行好、维护好一座城市，是全球城市治理的共同难题。正是源于这一理念，安阳市委、市政府按照中共中央、国务院和省委、省政府关于推进城市管理体制改革的总体部署和要求，统筹生产、生活、生态三大布局，把深化城市管理综合执法体制改革作为提高政府治理能力的重要举措，积极探索适合本地的城市管理模式，构建了管理、执法、服务“三位一体”的大城管格局，提高了城市管理和公共服务水平。近期，我们对安阳市深化城市管理体制改革的实践进行调研，感到其探索和经验颇具创新意义和启示价值。

一、安阳城市管理体制改革的实践

党的十八届三中全会《决定》提出，“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。中共中央、国务院印发了《关于深入推进执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），为城市管理事业的发展明确了方向。安阳市委、市政府用全面改革的思维和综合治理的方法，扎实推进城管综合执法体制改革，实行台账管理，强力推进。

一是强化组织领导，完善改革推进机制。成立以市长为组长的推进城管综合执法体制改革领导小组，市编办、市政府法制办等相关部门为成员单位，组成改革推进机构。建立了市委改革办负责督导、市委经济体制改革领导小组负责协调、市政府分管领导领衔推动、市编办牵头落实的推进机制，分工负责，自上而下，逐级推动。制定改革推进路线图和时间表，挂图作战，组织开展调查研究、意见征求、方案修订等工作，逐级把握改革顶层设计，推进工作深入开展。

二是强化前期调研，夯实改革基础工作。组织推进城管综合执法体制改革领导小组成员单位骨干到合肥、临沂、商丘等地市进行学习考察，在充分借鉴外地市改革做法的基础上，提出城管综合执法体制改革总体思路，起草改革方案。对改革涉及的机构和人员编制情况进行全面普查，列出改革前后的机构、编制和人员分布比对台账，理清机构编制人员调整的总体框架，为改革中机构综合设置、更名、编制调整、人员整合奠定了基础。对改革涉及的执法职权进行清查，编制执法权限划转清单，为执法职责整合移交做好准备工作。

三是强化沟通协调，全面落实改革任务。结合河南省城市管理改革的有关意见，对实施方案进行修订，对改革核心问题和事项进行细化，召开市政府常务会议专题研究后，安阳市正式出台实施方案。将市城市管理行政执法局更名为市城市管理局，加挂市城市综合执法局牌子，作为全市城市管理和综合执法工作的主管部门，为市政府组成部门。改革后，安阳市城市管理局所属机构和部门共有18家单位，构建了大城管格局。明确了城市管理的主要职责是市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理三个方面的全部工作，以及公共空间秩序管理、违法建设治理等5个方面的部分工作，集中了中央规定的所有行政处罚事项。按照“集中整合、优化设置，权责一致、职责清晰，重心下沉、统分结合”的原则，完成了市、区管理职能和执法职能划分，实行市、区两级管理和执法。市级主要保留了涉及全市范围和跨区域的管理、执法职能，侧重于管理职能；能够下沉的管理和执法职权全部交由各区行使，区级侧重于执法职能。将《安阳市城市管理综合执法条例》作为安阳市第一部地方性法规纳入立法计划。市人大内司委、法工委、城建工委和市政府法制办、市城管局等部门组成地方性立法工作班子，按照立法调研、法规起草、立法论证、意见征求、逐级审查、社会公示、依法报批等程序，经河南省人大常委会第28次会议审议通过，该地方性法规于2018年1月1日起正式实施。投资1423.68万元，完成了数字化城管系统二期工程项目建设并通过省住建厅验收，实现建成区110平方公里全覆盖。加强城管执法队伍建设，制定全员轮训计划，分期分批组织干部培训338人次。建立执法全过程记录制度，为一线中队配备执法记录仪260台，每个中队配备摄像机、照相机装备各一部，实时记录执法情况。建立了行政处罚公示、重大案件法制审核等制度，规范执法行为。按照一线城管执法人员每人一座的标准配备了执法车辆，全市共配备执法车辆129部，为方便执法行动提供了保障。

行政执法体制改革后，安阳市的城市管理工作步入科学化、规范化轨道，调整充实了城市管理委员会组成人员，市人大常委会、市政协、市纪委、市委组织部、市委宣传部等有关领导任副主任，强化了监督指导和组织协调。每月召开城建例会或讲评会，协调解决重大问题。每年市财政拿出1000万元用于城管目标考核奖惩。2017年追加700万元作为违法建筑拆除行动奖补资金，有力助推了城市管理工作。建立改革涉及相关部门联动机制，推行函告制度，相关职能部门发现违法违规行为，及时函告，城管综合执法部门依法查处，查处结果反馈通报，强化了执法联动和配合。建立公安民警与城管综合执法人员联合执法机制，在市公安局新设立行政执法处，受市公安局和城市管理局双重领导，下设5个大队，按编制每个大队干警6人。其中4个大队驻各区城市管理局（综合执法局），1个大队驻市城市管理执法监察支队，负责维护城市管理行政执法活动治安秩序，优化执法环境。

二、当前城市管理执法存在的问题

随着市场经济的快速发展，安阳市城市管理压力不断增大，经过此轮城市管理综合执法体制改革，在机构设置、人员配备、执法装备等方面，有了很大进步和明显改善，城市管理工作取得了显著成绩。然而，不可否认，安阳在城市管理规范化、法治化方面还存在一些亟待解决的困难和问题，影响和制约城市管理工作的健康发展。主要表现在：

一是城市管理执法难。对安阳市来说，新成立的城市管理局（城市综合执法局） 属于新设机构，老百姓认知认同度不高，虽然出台了《安阳市城市管理综合执法条例》，但在执法过程中仍处于一种尴尬境地，面对执法相对人的质疑，与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”，其他涉事部门主动参与性不强，存在相互推诿、各自为政、出工不出力的现象。暴力抗法、阻挠执法的事件时有发生，虽然明确了公安部门要在城管执法活动中为之配备力量，但配合保障力度明显不足。缺乏专门的城市管理法庭，案件执行难，城市管理执法能力弱，呈现出心有余而力不足的现象。此外，城市管理领导体制和工作机制还不健全，部门的权责清单尚未理清，城管执法人员的权利义务、法定职责以及职责范围没有明确。城市管理委员会的作用没有得到充分发挥，数字化城市管理平台还有很大挖潜空间，大城管运行机制还不健全。

二是执法力量配备不足。河南省出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》要求各市县应根据城市管理和执法工作特点及城市发展需要，合理设置执法岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，但这个标准没有具体化，尤其是在人、财、物方面的管理差别很大，也很不规范，行政执法得不到充分保障。改革后，市县层面承担的城市管理和综合执法任务相当繁重，必须配备与之相适应的执法力量。

三是执法人员身份混乱。中央和省的意见要求统筹解决执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。调研得知，当前市县两级行政编制相当紧张，全部解决执法人员行政编制紧缺问题难度相当大。安阳市城市管理局行政编制22名，实有20名，9个内设机构，局领导职数一正三副，总工程师1名，官多兵少，人手力量明显不足。市城管局从其他部门整合调整过来的执法人员身份不尽相同，有参照公务员管理的，有事业全供、事业差供等类型，不利于城管执法队伍规范化管理。

四是执法保障机制不健全。城管一线执法人员大部分在户外工作，条件艰苦，工作量大，晋升空间小，一线执法人员和协管员工资待遇与工作强度和工作时间不成正比，且无法享受岗位津贴、补助。安阳市在城管执法体制改革中，提出对城市管理综合执法类公务员进行分类管理，同时参考公安等部门做法，为城市管理综合执法人员发放津贴、外勤补助和岗位补贴等，但目前尚没有上级文件规定和政策支持，落实难度较大，严重影响了城管人员工作积极性。此外，执法执勤车辆的采购、更新因没有专项编制而受到严格控制，无法满足实际执法工作需要。

三、对理顺城管执法体制的思考

深入推进城市管理综合执法体制改革，改进城市管理工作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是促进城市发展转型的必然选择，统筹解决好机构性质问题，理顺城管执法体制，明确城市管理执法人员身份，是为执法提供全面保障的前提和基础。

一是健全城市管理领导体制。按照中央的要求，新的城市管理工作内容整合了市政、园林、环卫、执法等涉及城市管理的职责，工作千头万绪，牵扯部门多，协调难度大。为此，必须切实发挥好城市管理委员会统筹全局的作用，加强市区之间、市相关部门之间的沟通协调，凝聚城市管理齐抓共管合力。统筹解决好机构性质问题，进一步对城市执法机构的自身性质、地位、城管执法人员的身份编制，给予科学合理定位，为城管执法提供全面保障。强化“以人民为中心”的管理理念，城市建设和管理要服务于人民生活的环境改善，尊重传统文化、地域风俗，不制定不切实际的“高大上”的国际化都市建设和管理目标。正确处理疏与堵的关系，建立小摊贩、小广告、垃圾清理等处置规范和标准，体现服务优先原则。

二是理顺城市管理执法体制。组建大城管格局，建立健全权责清单是城市管理体制改革的主要任务，进一步明晰执法权限，厘清权力边界，合理配置权力，把与群众生产生活密切相关、执法发生率高、多头执法扰民问题突出等类型的城管执法职能集中整合起来，使城管的综合职能在一个执法机构中顺畅地行使运行。当前，综合行政执法权在城管部门，而管理仍然各归相应的部门，现实工作中，不少管理部门把其应承担的管理职责也推向了城管部门，造成管理和监督检查权落空，因此必须进一步明确执法权与管理权归属问题。中央《指导意见》和改革推进会明确了城管执法架构，但对城管部门机构设置、领导体制、服装标志等细节未予定论。建议以省为单位统一城市管理执法机构职能，推广市区分级、管罚一体的城市综合管理模式，将市政、公用事业、园林绿化、市容、环境卫生、户外广告、建筑垃圾等管理职责与行政执法职责结合起来，提高城市管理效能。强化市、县（区）两级城管执法，将执法重心和执法力量配备下移，充分发挥区、街道的基础性作用，实现城管执法和服务纵到底、横到边的改革目标。

三是建立城市管理综合治理体系。科学合理的政府体制安排，是城市管理的重要依托和保障，既要发挥传统科层制纵向化、专业化管理的优势和长处，做到责任到人，职能边界清晰，更要关注多个管理部门之间作业领域的无缝对接和有机衔接，不留死角、不留空当。进一步深化城市管理综合执法体制改革，加大职能划转整合力度，打破行政壁垒，弱化利益部门化倾向，为满足人民日益增长的美好生活需要提供良好治理环境。建议设立专门的城市管理警察队伍或公安直属分局，强化城管、公安部门联动联勤机制，加强城市管理公安保障。健全城市管理人事、财务保障机制，研究制定城市管理人员特别是城管执法人员编制、执法车辆、装备、办公经费等配备标准，提高城市管理工作的规范化水平。参照公安干警岗位津贴和补助标准，适当提高城市管理执法人员的经济收入、福利待遇，改善执法人员工作条件等。采取多种途径加强城市管理队伍建设，增强队伍的凝聚力和战斗力。加强督导考核，推进专业化考核评估，用考核和评估引导城市管理工作，提高城市精细化管理工作水平。

四是有机整合共享网络数据信息。在互联网时代，数据资源必定成为城市管理的重要资源和支撑。加强城管综合执法平台建设，应将报警电话110复制到整个政府的城管执法机构，统一受理报案、投诉、检举等事项，建立统一完整的政府执法与服务平台。进一步整合公安、交警、城管等部门的监控管理系统，实现多部门数据在后台的互联互通、有机整合与共享，全面提高城市管理的智能化、智慧化水平。