深化城管综合执法体制改革推动城区管理服务水平稳步提升——开封市在推进城区城管综合执法体制改革中的实践与探索

王 晖 李雨飞 刘荣虎

城市管理行政执法（简称城管执法） 是城市管理的重要组成部分，在维护城市环境秩序、化解社会矛盾、加强社会管理和创新中发挥着执行和监督的作用。在推进依法治市过程中，城管执法经历了突出专业性与倾向综合性的探索尝试。随着城市管理现代化进程加快，城管执法已成为汇集多维度、多层次、多领域工作的复杂巨系统，综合行政执法成为适应发展的必然选择。在2017年以来开展的这次城区城管执法体制改革中，河南省开封市按照中央和省委、省政府的部署要求，结合城区城市管理工作实际，围绕构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城管执法体制目标，不断在理清职能职责、构架体制机制、调整充实力量、解决突出难题上用心发力，有效促进了城区城管综合执法体制改革的日益深化，推动了城市管理服务水平的有效提升。2017年9月和11月，全国城管执法体制改革工作座谈会和河南省城管执法体制改革现场会先后在开封市召开；2018年，开封市被确定为全国城市管理执法部门集中行使5方面16项行政处罚权试点城市。

一、开封市推进城区城管综合执法体制改革的背景分析

城管综合行政执法改革起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作，至今已有20多年时间。自《行政处罚法》出台后，国务院就相对集中行使行政处罚权试点工作作出部署，先后在120多个城市和3个直辖市开展城管综合执法试点这一探索性实践。试点城市经过多年的实践探索积累了不少经验。2015年12月20日，中央城市工作会议在北京举行，习近平总书记出席会议。同年，中共中央、国务院联合下发《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，对城管综合执法体制改革作出部署。自此，全国性的城管综合执法体制改革全面展开。2016年，河南省委、省政府出台意见，就深化全省城管综合执法体制改革的目标、原则等提出明确要求，为推进全省城管综合执法体制改革确定了方向。

开封市城管综合执法体制改革是在全国全面深化改革的大背景下展开并不断走向深入的。从某种程度上可以说，开封市城管综合执法体制改革起步相对较早，在落实中央和省里的部署要求、深化城管综合执法体制改革中，具备一定的基础。

一是市、区两级都已建立相对独立的城市管理行政部门。2005年10月，为落实“相对集中行政执法权”工作，开封市在市公用事业局的基础上，将原市建委的市容市貌和环境卫生管理与执法权划转至市公用事业局，组建成立开封市城市管理局，加挂市城市管理委员会办公室牌子，作为市政府单独管理的行政工作部门。同时，市属各区也各自设立城市管理局，为各区政府管理的行政部门，以独立或与住建局合署办公的形式开展工作。这为市、区两级组建新的城市管理综合执法机构创造了条件。

二是市、区两级部分城管行政执法权已实现分级集中行使。2005年的“相对集中行政执法权”工作，对市、区两级城管行使行政执法权进行了初步界定，确定市本级行使市城市管理委员会日常工作和市政设施、公用事业、园林绿化的管理与执法权及供水、燃气等公用事业执法权，同时将市容市貌和环境卫生管理执法权分片交给各区，实行重心下移，属地为主。这与此次深化城市执法体制改革的基本精神相符，减少了这次改革的难度和工作量。

三是市、区两级已建立一定的配套保障措施。2010年7月，为配合推动全市“数字化城管”建设，开封市建成数字化城管信息系统，将井盖、路灯、邮筒等城市元素纳入城管执法信息化管理范畴，实时通过信息化和移动通信技术对城市部件和事件信息进行处理、分析和管理。同时，开封市设立市城市数字化管理监督指挥中心，为市城市管理局管理的事业单位，具体负责全市数字化城管信息系统运行维护和管理，并将涉及城市管理的6个区政府、58家市直单位及相关企业纳入责任单位，统一考评，基本实现了“大城管”模式。

现代化城市管理工作在内容、维度、层次上都趋向复杂多元，开封市虽然在深化城区城管综合执法体制改革上具备一定基础，但在具体城管执法工作中，仍然存在一些困难和问题，亟待克服和解决。

一是存在多头执法、重复执法的现象。当时涉及城管领域的职责还没有完全整合到位，城管、规划、住建、环保、工商、水利、公安、食药监等多部门分别承担部分城市管理职能。城管局内部行政执法权也没有全部集中，市政设施、园林绿化等执法权分别委托不同单位行使。这种多个执法主体并存的状况，容易造成多个部门多头执法、责任不清，还会出现对同一对象、同一事项重复检查、交叉处罚等问题。

二是基层执法力量有待加强。街道办事处作为城市基层一线机构，承担大量的城市管理事务，城管执法的重点应该在街道。街道办事处作为区政府的派出机构，受区政府委托负责辖区内的管理、服务与稳定工作，权力范围不大，但是所承担的建设、管理、服务、稳定、发展等职责却不少，而分配到城管方面的精力、人力、物力也确实有限。同时，城区基层执法队伍没有整合，力量分散，虽多不强。执法人员工作量大，待遇低，与长效化、精细化管理的要求不太相符。

三是市、区两级执法管理机制不顺。市、区两级城市管理局都各自设有执法队伍，但由于隶属不同层级，事权和责任划分还不太清晰和明确，配合协调有时需跨越不同层级和部门，内部沟通协调机制没有完全理顺。同时，城市管理考核、督查、奖惩机制还不太健全和完善，各级、各部门间信息共享机制还不太健全，容易产生“易管之事争着上，难管之事推诿让”的现象和问题，影响城管执法效果。

四是执法保障不力，执法安全和执法效率难以保证。城管执法相关配套法律不成熟，主要还是依据行业性法规、规章开展执法，执法权威性不够；执法队伍不够专业，执法装备设备不够齐全；城管执法与公安机关联动机制不够顺畅，容易产生强制措施难以执行、执法过程遭遇暴力抗法等现象和问题。若遇暴力抗法给执法人员造成伤害，往往按《治安管理处罚法》处罚，警戒和严惩作用发挥不明显，在一定程度上影响了执法的安全和效率。

二、开封市推进城区城管综合执法体制改革的工作实践

开封市是八朝都会，历史文化底蕴深厚。开封市委、市政府立足实际，明确提出了建设“实力开封、文化开封、美丽开封、幸福开封”的发展思路。城区城管执法工作水平与城市形象，城市对外吸引力，城区人民群众的宜居感、安全感、自信感、获得感息息相关。市委、市政府对城市执法体制改革工作高度重视，成立了以市长为组长的改革领导小组，多次召开市长议事会、市委深改领导小组会、市委常委会协调研判，各级单位按照“精简统一、机制创新、重心下移、属地为主”的原则，稳妥有序地推进城区城管体制改革。

一是对照范围，澄清涉及城市管理的部门（单位）职能与机构编制底数。这是深化城区城管执法体制改革的前提。这个阶段工作的重点是吃透上级文件精神，全方位掌握情况；难点在于区分清楚核定的职能、机构编制与实际履行职能、编制人员情况的异同。开封市对照省级文件明确的城管执法范畴和承担城管职能部门（单位） 的“三定”方案、权责清单、机构编制方案，采取查阅资料、实地调研、开展座谈、集中研讨等方式，对城管、住建、规划、工商、环保、水利、食药监、公安等8个政府部门所承担的城管职能与全部职能的比例情况进行了反复梳理，全面掌握了履行城管执法任务的11家事业单位的机构名称、规格、领导职数、核定编制、在编人员、经费形式等，梳理出涉及城管执法范围内的行政执法权350多项，区分出运行中的具体情况。如市工商局负责流动商贩管理，实际上此项工作未开展；市规划局负责违章建筑查处工作，实际上2014年市规划局已将此项查处工作交给了各区政府，只保留了对违章建筑的处罚权。

二是结合实际，梳理城区城管综合执法工作的内涵。这是深化城区城管执法体制改革的索引。这个阶段工作的重点是顶层设计，难点在于提出的方案必须经得住系统科学的推敲，必须缓解现有矛盾和问题，工作量多在隐性的谋划设计和反复论证上。围绕改革目标，开封市确立了“一个执法机构、一支执法队伍、整体配备编制、分层同步推进”的总体思路。一个执法机构，就是市、区两级分别依托现有城市管理局设立新的城市综合执法机构，城管执法职能统一整合后归新设立的城市综合执法机构承担。一支执法队伍，就是市、区两级各自将分散的城管执法职责、编制和人员整合，在原城管监察支（大）队基础上分别建成一支城管执法队伍，受局机关委托具体承担城管执法任务。整体配备编制，就是城区城管执法人员编制总量按城区常住人口万分之六比例核算（省级文件明确范围为常住人口的万分之三至万分之七），市、区两级城管行政人员和支（大） 队执法人员纳入核算范围。分层同步推进，就是市、区两级同步调整整合机构、划转职能和编制人员。

三是迅速推进，搭建城区城市管理综合执法体制改革工作架构。这是深化城区城管执法体制改革的主体。这个阶段工作的重点是将思路和方案落到实处，难点在于在法律法规框架内探索解决实际问题的办法。2017年6月底前，调整职能和机构编制的文件印发后，开封市、区两级分别在城市管理局挂牌成立城市综合执法局；城管执法支（大）队，机构和编制人员全部整合划转到位，初步展开工作。7月中旬，市城市管理局（市城市综合执法局）“三定”方案完成修订印发。10月中旬，市级部分执法人员招录工作展开。11月上旬，各区城市管理局（城市综合执法局）“三定”方案完成修订批复，自此，开封市城区城管综合执法体制架构得以理顺搭建。在此过程中，城乡一体化示范区（以下简称示范区）城管执法队伍执法资格问题需要综合考量。由于示范区是市政府派出机构，不是独立行政主体，没有资格赋予执法队伍行政权力。对此，开封市在示范区设立市城市管理局（市城市综合执法局）示范区分局，作为市城市管理局（市城市综合执法局） 的派出机构，与示范区城市管理局“一个机构、两块牌子”，同时设立的示范区城管执法大队归示范区分局管理，合法、合规、合理地解决了这一问题。

四是抓好融合，充实机构职能、权力、责任。这是深化城区城市管理综合执法体制改革的关键环节。这个阶段，主要工作是充实完善新体制内容，推动新体制无障碍长效化运转。开封市重点在建立与新体制契合的机制模式上进行了尝试。探索建立城管执法联席会议和部门协作配合机制，市、区分别成立综合执法协调领导小组，办公室常设在城管局，政府主要领导定期召集开会，以便共享信息、研究解决重大问题。对区城管部门探索实行“双重管理”机制，以区为主，领导班子由市城管局与区共同考核，城管工作主要领导的任命应征得市局同意。依托市城市数字化管理监督指挥平台，建立市、区综合执法管理指挥平台，探索建立“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”管理模式，形成覆盖城区的城管综合执法指挥调度网络体系。建立健全市、区、街道（乡镇）、社区管理网络，将城市管理、社会和公共服务事项管理统一网络化。建立城管执法与公安、检察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，接入市行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，实现行政处罚与刑事处罚对接。探索“城管+公安”模式，由市公安局一名副局长兼任市城市管理局（市城市综合执法局）副局长，行政执法警察大队加挂城市综合执法保障大队牌子等。

三、推进城区城管综合执法体制改革应把握的几个重点问题

开封市城区城管综合执法体制改革标准要求高，涉及层级、单位部门、编制人员多，可以说事务多头、轻重交织，时长不一、缓急有别，既需要综合考虑、全面统筹，又需要突出重点、具体把握。

一是职权层级划分问题。科学确定应当集中的执法职能，按层级合理划分权限是城区城管执法体制改革要重点考虑的问题。在把握这个问题时，开封市既严格落实上级要求，又考虑实际需要，兼顾了科学性与执法实践要求的统一。在职能划分上，按照省级文件明确的标准范围，做到“该给的给全，不该给的决不纳入”，如初始考虑住建部门行政处罚权数量大且部分专业性强，全部划转怕难以承接，最终严格按照省级文件的要求全部划转；围绕开封市建设国际文化旅游名城的目标，在市城管执法支队内设立停车场管理办公室，用于加强市区机动车、非机动车停车场规划的实施和监督管理；在市、区两级执法权限界定上，采取条块结合的方法进行了划分，城区供水、燃气、供热、照明、排水、污水处理费征稽等行政处罚及跨区域重大复杂案件的处理由市级按条状负责，市政公用、园林绿化、清洁环卫等工作中大街干线的管理与执法由市级负责，背街小巷由各区分块属地管理。

二是权力交接过渡问题。在改革中，市级整合集中了8个部门11个单位行使的350多项行政权力，各区整合范围和规模参照市级执行。前期整合重点考虑权力边界的划分，开封市把握了既落实上级要求又结合开封实际的大原则，解决了合得起、放得下的问题；整合后则重点对接得住、展得开的问题进行了把握。城管执法在整个城市管理工作中占比很大，如此大规模执法权的集中转移，必须防止出现时间与空间上的任何断档或真空。对此，开封市重点采取“内”“外”综合着手的方法。外部协调每个执法权划转部门做好所有执法权行使流程图的绘制，规范每项执法权的实施依据、立案时机、调查手段、审查程序、办理环节、法定时限等要素及相关配套文书、资料，配以实例说明后移交；内部加强城市综合执法局的工作运转衔接，出台综合执法工作衔接实施办法，就局内科室和单位职责的划分、工作衔接的程序、沟通协调与通报制度的建立等进行规范，并专门统一了行政处罚案件移交工作。“内”“外”双修推动了执法权交接的有机过渡。

三是执法重心下移问题。城市管理的重点在基层一线。开封市的城区城管综合执法体制改革，把执法重心下移作为一项重要任务和目标，从多个角度进行把握落实。在职权划分上，坚持属地管理的原则，建立市监督考核、区总体负责、街道（乡镇） 具体实施的工作机制，强化区政府城市管理和综合执法责任主体地位。在权力下放上，将区级能承担的有关违法建设、市容环卫、市政设施、园林绿化等方面的310多项行政处罚和强制权一次性下放到各区城管综合执法部门。在基层执法队伍设置上，各区分别整合成立街道办事处（乡镇） 执法中队，具体落实辖区城管执法任务，着力解决多头、多层次、重复执法和推诿扯皮等问题。在执法力量保障上，严格按城区常住人口万分之六比例测算城管执法人员总量，市级保留一个执法支队，其他编制数各区按标准配满。同时规定按市级不低于1∶1、区级不低于1∶1.5的比例配备协管人员，新招录执法人员3年内的费用由市、区财政各承担50%，正式执法人员服装和执法记录仪的费用由市财政承担，在多重力量保障上都突出了执法力量下沉这个改革主题。

四是管罚区分结合问题。行政执法权的集中行使并不意味着城管执法机构与相关职能部门工作的绝对分离，管理与处罚的关系成为重点要把握的问题。在界定执法和管理职权范围时，开封市明确执法权的移交并不是管理权的移交，业务部门的行业监管责任主体地位没变，必须继续落实源头监管责任，履行政策制定、审查审批、批后监管、业务指导、案件认定移送等职责，为城管执法提供必要的检验检测、鉴定、认定等技术支撑。不能以执法代替管理，也不能以管理代替执法，更不能出现管理“真空”和“扯皮”。如执法权移交后，市政设施管理部门仍保持正常巡查和管理，发现问题及时按程序做好移交对接。同时完善城管执法机构与业务部门合作与执法协助机制，推进联合执法，促进信息与资源共享，实现有效治理。如业务部门在城市管理中实施了行政许可或在后续监管中发现了违法行为，必须及时告知城管执法机关；城管执法机关在查处后应及时向职能部门反馈，确保信息互联互通，促进协作治理。