论我国立法对利益的调整

2018-02-19张瑞

学术探索 2018年2期

张瑞

(华东政法大学研究生教育院，上海 200042)

我国的改革已经进入深水区和攻坚区，触及的利益越来越核心，利益矛盾也越来越尖锐，同时利益诉求也越来越多元化，面对这样的情况，对利益调整的要求也越来越高。我国立法从一开始就与改革的推进有不解之缘。党的十大届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中又明确提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”[1]从这个意义上讲，建设社会主义法治体系要求立法在利益调整方面发挥更大的作用。

一、利益调整中立法的功能优势

改革开放以来，我国的利益格局已经发生并将继续出现巨大的变化。政策、立法以及司法等都为利益调整起了重要的作用。但是，与其他调整方式相比，立法的稳定性与确定性等特点决定了它的调整在功能上具有优势。尤其是在全面推进依法治国的时代背景下，通过立法调整利益的意义越来越大。

(一)立法为利益调整提供稳定的环境

十一届三中全会决定，把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上。从此，我国开始重视立法工作。这种重视的出发点是：我们要将工作的着重点转移到社会主义现代化建设上，需要各种规章制度和劳动纪律；而法律的稳定性、连续性和权威性，能为社会主义现代化建设提供稳定的环境。[2](P9)1993年国家提出建立社会主义市场经济的目标之后，人们的行为更加需要稳定的法律提供行为指引，对法律的需求也就更加强烈。

此外，从计划经济向市场经济的转变，它的根本是各方利益的大变革。改革政策因具有灵活的特点，只能为各方利益的改变提供高屋建瓴的框架结构，并且只有通过了实践的检验才是成功的。在实践中，我国改革政策的全面展开实施，往往是先经过“试点”。因此，改革政策具有一定的实验性，有时候只是决策者的愿望，人们很难根据政策准确地指导自己的行为。立法则不同。立法能现实、直观地指引人们的行为，因为“法是在矛盾的焦点上划杠杠，什么许做，什么不许做，令行禁止，要很明确……因此它只能是社会实践经验的总结，是实践证明是正确的政策的法律化、条文化。”[3](P139)

与政策相比，立法的稳定性决定了社会活动主体能够根据立法决定自己的行为，预测他人的行为；同时，执法活动以及司法判决能根据稳定的法律更加具体地保障利益调整的实现，因而形成稳定有序的发展环境，在稳健中实现利益的调整，保障社会和谐稳定地发展。

(二)立法保障利益调整作用的发挥

在不同的时期，促进社会发展的动力的表现形式各有不同。在农耕时期，对土地的拥有、良好的耕种技术是社会发展的动力；在资本主义时期，资本是社会发展的强大动力来源。反思这两个不同时期的动力来源，虽然表现形式不同，但是二者的本质都是利益的诱导。社会主义国家发展的动力也逃脱不掉利益的作用。[4](P4～15)新中国成立之初，我们需要解决的问题是提高生产力，填饱人民的肚子。这就决定了国家的任务是“华北全区，现在均已解放，目前主要是发展生产。政府工作之好坏，也决定于经济之能否发展，则是我们工作的主要方向”。[5](P50)根据当时中国的实际国情，确实需要集全国之力，改善人民的生活。因为“传统的社会势力、利益、习惯和制度在这些社会中根深蒂固。要改变或摧毁这些传统势力，须将权力集中于现代化的推行者手中”。[6](P118)实际上，这项制度能够成功的关键，就是将人们的利益聚集起来，集中在一点。我国传统社会主义模式虽然发挥了很大作用，但是，随着社会生产力的提高、科学技术的进步、国际国内环境的变化，内在矛盾逐渐暴露，社会发展和进步的动力越来越弱。

我国的经济社会发展之所以在改革开放以后取得了瞩目的成绩，最主要的也是充分重视并运用了利益这一动力源泉。“一定利益的追求也就成了人们对与获得满足相关的各种外部客观可能性条件需求的动力。”

由此可见，社会的发展必须来源于人们对利益的追求。如果不需要任何努力，就能获得维持生存等利益与需求尚且阻碍主体自身的进步，遑论对社会发展带来益处。“尽管人们千百次地咒骂‘私’字给社会带来了不平和罪恶，一旦真正剥夺人们的个人利益的动机后，又出现了一个社会弊病：惰性十足，效率低下。”[7](P127)

我国立法从一开始承担的功能就是反映和确认改革，而我国实行改革开放的根本目的就是调整利益，为社会发展提供动力。从这个意义上讲，通过立法，使党实现利益调整的政策上升为体现国家意志的立法，这就将利益调整为社会发展提供的动力以更加权威和稳定的形式确认下来，更好地保障了它的作用的发挥。

(三)立法调整利益有助于公共利益的实现

立法作为国家行为，代表的是公共利益。然而，公共利益的内容并不具有稳定的品格，它是变动不居的。“并没有一个先验(a priori)的公益概念，一切端赖立法者之创制后，公益的内容，方会产生。”[8](P246～247)同时，立法者也不能凭空创制公益的内容。它必须依一定的准则而行。“公益概念的内容，须渊源于宪法的理念，斟酌国家任务及立国原则而由立法者具体来实践之。”[8](P253)我国1954年宪法的理念，与现行1982年宪法理念的不同，造成的不同立法结果就是，是否以实行社会主义市场经济为内容。这也就决定了，不同时期的立法所体现出来的公益内容是不同的。由此观之，立法想要体现的公益内容，与由国家在一定时期的任务所决定的国家任务的完成是一致的。

然而，立法能否成功地体现与国家任务要求相一致的公共利益，取决于它是否能够与社会个体所追求的利益相协调。从某种程度上讲，社会个体利益与公益有时候也会自觉地获得统一。虽然通常认为，追求自身利益的动机源自人性，不可更改，但是，关注公共利益的动机在每个人的心中也占有一定的位置。社会动机在个人利益悄无声息时能够支配并指导人的行为，“因为每一个人，即使其性情堕落不堪，社会动机，只要利己的动机保持中性，就是那些调整和决定其生活一般进程的动机，社会动机对人的行动施加的平和而持久的力量，除非在不寻常的情况中，能够约束反社会动机”。这为两者达成一致提供了一定的可能性。[9](P418～419)但是个人的社会动机对于自身利益动机的比较优势是需要条件的，这种优势的获得取决于人类生活于其中的社会环境。只有在人与人之间有了紧密的联系，相互之间有了利益相关性，人类才会关注相互之间共同利益的存在，才会出现关注共同利益的社会动机。能够培育出社会动机的环境具有这样的特点：生活在其中的人们不再把时间和精力都花费在解决温饱问题方面；也就是说，只有他们的物质利益已经得到了满足，才会有充分的时间和精力关注社会共同利益。“如果一个人没有自己的房子，那么他就无法参与公共事务，因为他没有适合自己的立足之地。”[10](P23)

综上所述，个人充分追求利益与公共利益的实现可能会和谐相处。但是，期望个人利益与公益自动统一，需要特定的社会条件，并且具有强烈的主观性，难以预期。为更好地公共利益，就需要代表国家行为的立法调整。

二、我国立法调整利益的方式

(一)减少与限制利益

我国立法对利益的调整是从减少甚至限制一些权力拥有者的利益开始的。 1978年，我国决定进行社会主义现代化建设与重视立法工作的时候，无论在经济领域还是政治领域，我们面临的实际情况是权力过于集中。邓小平明确指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，……应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业型的专业公司或联合公司。”[2](P6)同时，在政治领域，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象……”[2](P448)因此，通过立法减少并限制一些主体的权力，势在必行。这种在计划经济体制下形成的权力过于集中的现象造成的后果是，国家高度强调国家利益、集体利益一统其他利益。由于计划经济高度依赖政府的权力，因此在计划经济体制下，法律维护的是政府各部门的利益，以保证政府集权和经济统制。[11](P323)因此，立法调整利益的突破口就是改变权力过于集中的现象，打破原有的利益格局。这样才能充分发挥政府部门、企业和社会个人的主动性和积极性，进行社会主义下现代化建设。

在1979制定的多部法律中，立法首先在诉讼制度方面发挥作用。尤其是刑事诉讼法规定公、检、法三机关在办理刑事案件中，分工负责，互相配合，互相制约，一改之前党委直接下令逮捕人的做法。[12](P205～206)之后，通过修改宪法进一步打破了政治上高度集中的权力。1982年宪法就是在打破权力过于集中的现象的指导思想下修改而成的。修改后的八二宪法废除了实际存在的国家最高领导人职务终身制的安排，将国家各项权力做出了分配，最重要的是建立起了公民的基本权利体系。[13](P67～75)现行宪法剥夺了某些人和权力部门的利益，赋予了公民和其他部门一些新的利益，打破了原来令人窒息的利益局面，同时也营造了进行经济体制改革的政治环境。

随着我国从计划经济建设到市场经济建设的转变，通过立法改变在经济管理领域中权力高度集中的情况也迫在眉睫。1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，以转换经营机制为重点进行企业改革、价格机制改革等。在这样的背景下，立法规定让政府部门占有的利益放于企业，让政府部门少管，以实现企业自主经营的目的；同时，取消政府部门因成立行政性公司而获取的经济利益。1992年国务院制定的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就是典型的这方面的立法。中共十四大之后，为适应社会主义市场经济的建设，立法进一步削减了政府部门在计划经济下既得的利益，并将它们分配给市场主体，进一步重新调整各个主体的利益布局。为此，在全国人大常委会1993年底制定的立法规划中，列举了152件需要制定的市场经济方面的法律。[11](P317)之后，立法不断地减少计划经济体制下政府拥有的利益，将它赋予各经济主体，为社会注入活力，实现社会主义市场经济体制的建立和发展。立法消减政府部门对社会控制的利益，放之于社会主体的利益调整功能，将会随着我国改革的深入持续发挥作用。例如，立法在逐步减少行政审批事项中，仍然发挥着作用。

在立法减少并限制权力主体利益实现的过程中，也会受到个人的影响。在面对关键利益的改变时，个人的影响尤其突出，这种情形往往是有影响力的个人推进了立法。例如，1992年在制定《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的时候，许多主管部门不愿意放弃对企业的各种权力，因而不同意这部法律。时任国务院总理的朱镕基在讨论每一章内容的时候，将涉及的主管部门都请来，一一劝说。[14](P139)这才通过实施。

限制并减少相关主体的权力是立法调整利益的一个面向，规定拥有权力的主体承担责任则是立法的另一方面。为了加强国家对经济活动的监督管理，立法机关制定了统计法、计量法、会计法等法律，为发展经济活动、保障劳动者的利益奠定了基础；制定环境保护法、水污染防治法等方面的法律，以加强政府保护、改善人民生活和生态环境的责任；制定食品卫生、药品管理等方面的法律，加强政府保护人民身体健康的责任等调整公权力机关权力与责任的立法。

(二)增加与保障利益

在计划经济体制下权力与利益相结合，利益的产生与分配高度依赖权力，导致我们在转变经济发展形式的时候，急需解决权力对利益不舍得放弃的问题。根据上一部分的论述，立法已经打破了原来的利益格局，减少并限制了一些权力主体的既得利益和可能获得的利益。伴随着这样的过程，社会活动主体逐步获得了追求自身利益的资格和空间。个人利益的获得不再依赖国家权力机关的分配，而是根据自己的能力获得。在这个时候，立法赋予个人追求利益的权利，并且及时承认追求的利益，以调动企业、个人等的积极性，进行社会主义市场经济建设。

经济快速发展的同时，也带来了一些不容忽视的问题。“改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，过去几十年计划体制下的短缺经济(卖方市场)不复存在，相对过剩的买方市场开始出现，同时那些在我们印象里只有资本主义社会才可能出现的现象如失业、通货膨胀、贫富差距、生产过剩以及黄赌毒等也切实发生在了我们的身边，人们开始迷茫、也开始思考。”[15](P3)这些社会问题的产生，立法机关通过减少权力机关的利益，增加社会活动主体利益的调整方式已经不能很好地解决。这就催生了立法对利益新的调整方式。这种调整方式就是维护社会中弱势群体(典型的是未成年人、老年人、残疾人、消费者、失业群体等)的利益，保障他们的基本生活。甚至在此基础上形成了社会法这一法律部门。立法对这种利益形式的调整有一个最基本的原则，就是扶持弱者，倾斜立法。[16](P30～37)全国人大法律委员会主任委员杨景宇也曾将社会法解释为：“规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。”[17]

立法倾斜保护一些群体的利益的调整方式，是在社会主义市场经济发展过程中形成的，同时完善了市场经济的发展。我国劳动合同法等劳动方面的立法、住房保障法等社会保障方面的立法以及老年人权益保障法等方面的立法，是立法保障弱势群体利益的典型立法。

个人的影响力对立法者赋予某些群体以利益能够发挥关键作用。《残疾人保障法》的制定就是这方面的典型例子。《残疾人保障法》从1985年就开始起草了，在全国人大常委会和国务院法制部门的指导下，反复修改18稿，经过了5年，仍是久拖不决。时任中国残联主席的邓朴方登门拜访了全国人大法律委员会的一些委员，有点像国外立法中“游说”的意味。并且特意要求江平在全国人大常委会上，为了《残疾人保障法》的顺利通过，专门做一个专题发言。[18](P369～371)

此外，立法在增加与保障某些群体的利益时，要求立法者辨别出他们的真正利益。在立法过程中，对于少数人的利益，立法往往是让位于多数人的利益，以实现立法的目的，实现相对的公益；对于弱势群体的利益，残疾人、老年人、失业群体，等等，立法出于同情的心理，倾向于向这些群体多分配一些利益。但是这样的立法态度也容易带来负面结果，因为立法者甚至是弱势群体自身并没有正确地判断何为自己的利益，这样的立法结果往往事与愿违。例如，将失业群体的保障线规定得与最低工资相接近，大大降低了这些人就业的意愿；对老年人的利益提高保护标准，造成的后果是，很多部门将老年人视为社会的负担、累赘。

(三)平衡利益

立法在打破原有利益格局的同时，也推动、促进新的利益形式、利益格局的产生与发展。此时，立法面对的环境是，社会中各种利益形式不断凸显，并且传统利益形式与新型利益要求不断发生碰撞。“立法涉及各个方面的利益，特别是在市场经济条件下，不同的利益群体、阶层，都会通过立法来反映或维护自身的利益。出现部门利益倾向和地方保护主义往往成为立法的难点。这个问题，地方立法有，国家立法也有，是‘老大难’，要下决心解决好。”[19](P7-9)这就意味着立法必须平衡各方利益，才能维护社会稳定，促进社会发展。

立法首先要注意平衡利益相关者之间的利益，尤其是强势主体与相对弱势主体之间的利益。《邮政法》的修改过程就体现了立法平衡利益相关者利益的精神。2006年，由国务院法制办牵头、国家邮政总局起草的邮政法征求意见稿发布，其中第十条规定：“信件的寄递由邮政企业专营；国际信件的快递业务和单件重量在350克以上的国内信件快递业务除外。”[20]如果这一条得以通过实行，将会极其不利于没有权力依托的其他快递公司，最终因社会公众反响强烈而被删除，实现了邮政部门和从事快递业务公司之间利益的相对平衡。

立法想要实现利益平衡需要综合考虑各种因素，人们对事物的认识规律就是其中之一。人们对事物的认识会随着社会的发展和认识能力的提高而发生改变，人们对自身利益的认识也是如此。彼时不认同、不接受的观念，此时会认为那对自身不利，而改变观念，带来对法律的不同需求。此时，立法应该顺应这种认识规律的变化而制定法律，这样才能不仅有利于法律的实施，也有利于社会的稳定发展，而不应该一味地矫正这种观念。1950年婚姻法中对“三代以内旁系血亲”是否允许登记结婚的处理就是典型案例。当时，无论是生活经验的活生生表现，还是卫生、医学工作者提出的意见中，都充分证明了“三代以内旁系血亲”结婚带来的严重后果。但是在当时，这仍然只获得少数人的认同。人们的感情上不能接受这样的禁止性规定。为此，立法不得不对三代以内旁系血亲是否结婚规定了“从习惯。”到1980年修改婚姻法的时候，人们对这一问题的认识有了很大的改变，三代以内旁系血亲结婚的危害为越来越多的人熟知，做出禁止规定也水到渠成。[21](P381)否则，法律虽然制定出来了，但是法律所提倡的观念并不是人人都能接受，造成法律的实施成本不可估计。法律对禁止燃放烟花爆竹的规定就是典型。科学研究表明，在人口聚集的城市大量燃放烟花爆竹所造成的空气污染(PM2.5)、光污染以及其他人身财产损害是相当严重的。基于此，北京的立法机关规定“禁放”烟花爆竹，但是禁不住市民的抵制以及巨大的执法成本，不得不改为“限放”。[21](P380)上海市的“禁放”规定虽然得以实施，但是看到付出的代价也会引起我们的反思：2015年年底，市委开了一系列的会，就是在探讨部署怎么保障禁燃令实施的问题。现在基层有4.4万的社区志愿者，除夕那一天所有上街的公安包括消防有5万人，社区的工作人员包括志愿者总共用了30万——基本上每个门栋旁都有人看着。

三、立法调整利益存在的问题及其解决

(一)立法调整利益存在的问题

虽然利益能够在立法中实现平衡发展，但是，立法对某些利益却无可奈何。对于有的利益形式，立法不得不“绕着走”，以至于难以实现各种利益类型间的平衡。这导致立法不适当地照顾某些利益，转移了利益的矛盾，损害了法律的权威。例如，1998年立法机关在审议国务院提出的公路法修正案草案时，发现了许多难以协调的利益矛盾。一是草案规定的内容对各方利益的认识不充分，不清晰；二是政府各部门之间协调不够，相互之间信息交流不完善，没有全面了解相关情况等等。虽然立法机关很明确地指出了问题，也因为对这些问题处理得不理想而导致第一次表决时因一票之差，没有通过。在这期间，国务院领导人给常委会秘书长打电话，要求各委员们做工作，试图说服他们使草案通过。但是这项草案出于急需启动的一项经济改革方案的考虑，最终的处理方案是会议审议通过修正案草案，至于立法机关提出的意见，由国务院在具体办法中规定。[22](P347～366)很明显，立法者已经清晰地审议出问题的症结在于各部门之间难以协调，之所以还会出现审议通过并实施的现象，是由于改革的迫切性。但是这种在立法中掩盖利益矛盾的做法，很快在配套规定的制定中又复发了，不但减损了法律的实施效果，也大大地影响改革的进程。这是因为虽然社会环境与政治环境都注重运用立法对利益的调整来改变各项建设的条件，但是想彻底地在固有的利益格局上“砍上”一刀，以阻断现在与过去，仍有一定的困难。

尽管立法能够有效地在原有利益关系上分出一个口子，松动一下，但是难以触动利益关系背后更深的各种关系。于是面对立法调整的利益关系，它只能回避，将矛盾转移。这样造成的结果就是，虽然有了相关的立法，但实施效果不佳，这不但损害了法的权威与效果，而且不利于改革的充分展开。1992年制定的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就是例子。这部法律旨在向企业放权，转换企业经营机制。但是在实施的过程中，政府机关通过成立行政性公司，将已经放归企业的正当权益又收了上来，又使企业成为行政附属物和经济盘剥的对象，形成改革倒退的趋势。[14](P269～270)

立法维持利益之间的平衡，维护社会稳定，固然是常态。但是它也常常在改革的关键领域不能达致目的，而其原因又恰恰是改革引起的。这似乎可以发现这样一个问题：立法能否实现利益平衡，取决于所立之法中的利益是否会牵涉到由改革而触动的强势主体的利益，主要是与权力相结合产生的利益；否则立法者只能基于为尽快启动改革提供依据的考虑，对它们“绕道而行”，实际上是不适当地照顾它们。

立法对以权力为依托的政府部门利益的照顾，已经成为人们批评立法中存在的问题的靶子，实际上，这也是影响立法质量，损害法律权威的症结所在。尽管立法机关一直强调要避免立法者不适当地照顾这种部门利益，但是在实践中，却很难成功。

(二)立法调整利益存在问题的原因及解决途径

对于造成立法不适当照顾部门利益的原因，研究者们似乎达成一致，大都将它归结为政府部门承担起草法律草案这一制度；也有少数研究者指出，政府部门职权不清、仍然受计划经济体制的影响是导致这种不良立法现象的原因。

这些固然是造成问题的原因，但是造成上述立法现象的根本原因是，政府部门试图以权力为依托在立法中寻求各种利益，但是缺少制约与监督这些利益的制度。通过下面描述的政府部门在立法中试图寻求的几种利益形式，就可以产生这样的认识。

政府部门试图通过立法获得的一种利益形式是，本部门行使权力的便宜。刑事诉讼法修改过程中公安部门的表现就是典型。首先，立法者、学者和社会公众的需求与实务部门的需求就不同。前者考虑的是保障人权，修法中体现进步的思想，相反，实务部门需要的是高破案率、证据收集的方便。这决定了当立法需要约束实务部门的权力时，它们就持反对态度。更甚至于，在谈到沉默权问题时，公安部门表现出明显的不合作态度。[23]这种现象的存在根源于各种现实的制约。公安机关对“沉默权”写入法律就曾表示：“沉默权，我们很赞同，但是现在条件还不成熟，我们的公安干警素质还没那么高。”[23]针对这种立法环境，立法者能做的就是逐步推进，不能强求相关权利写入法律，否则即使写入，没有实行的土壤，也只能是具文。

政府部门试图通过立法获得的另一种利益形式是经济利益。《中华人民共和国道路交通安全法》修改过程中相关部门的争执就是例子。关于农用机动车(包括拖拉机、农用运输车)牌证发放的管理部门是由公安机关交通管理部门委托农业(农机)部门负责，还是由公安机关交通管理部门负责的问题，在国务院公安部门与农业部门之间发生了激烈的争执。[24](P7～10)这种部门之间的争执只是表面上的，实际上，它们夹杂着审批权、处罚权等权力背后的经济利益问题。

政府部门试图通过立法获得的利益形式还包括，将本部门的权力视为一种荣誉而积极争取与维护。对于这种由传统观念带来的对公权力的认识，在改革时期，需要积极发挥法律的引领作用，才有利于社会的整体发展。行政诉讼法的颁布实施就是典型例子。海洋环境保护法中规定，行政相对人对行政处罚不服的可以向法院起诉。针对这条规定，主管行政部门坚决不同意，他们说，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？[25](P49～51)在这种现象中，行政部门将公权力视为荣誉的象征，容不得他人质疑。这在制定《行政诉讼法》的时候，表现得尤为明显。政府法制部门普遍认为，政府拥有的权力是权威，不能允许公民告政府，甚至与有封建习气的“刁民”相联系。[25](P49～51)这种抵触情绪甚至蔓延到该法的实施。在实施的初期，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。[25](P49～51)如今，“民告官”已经成为一项行政相对人监督行政机关权力的重要措施。

通过对上述政府部门试图在立法中寻求的利益形式仔细分析，无论是何种利益形式，都离不开权力，有的是直接以权力本身为目的，有的则是以权力的获得为基础追求其他利益形式。基于权力本身就具有扩张的性质，政府部门通过权力的占有而试图在立法中获得的其他利益形式，与公民的利益相比，其本身也就强势，如果没有相应制约这些利益的制度，立法者就不得不承认它们。

对于促使立法改变对政府部门利益的处理方式，研究者们在理论上以及实践中都提供了一定的解决途径。例如，通过委托高校、律所等第三方主体起草法律草案，避免政府部门起草法案，但是实践中，这样的做法也产生了一定的弊端。由于这些起草部门对有些立法事项不甚了解，需要花费大量的时间和金钱以基本了解相关的事情并与相关的政府部门沟通，这就催生了一个新的利益团体。让由立法权的人大及其常委会提前介入法律草案的起草，或者由政府起草改为人大起草，这些都是解决问题的尝试与探索。然而，政府部门想要在立法中获得的利益缺少制约与监督，是造成立法者对这种利益形式“绕着走”的关键原因。从这一点出发，找到能够制约这种利益形式的制度，不失为一种实践途径。

将政府部门想要通过立法获得的利益公开，能有效地制约并监督这种利益。目前，我国的法律草案在提交到审议机关之后，才会公开，以征求意见。虽然这时候公开草案的内容，也能起到制约相关利益的作用，但是由于这个时候，草案已经定型，在文字上很难看出政府部门真正的想法，即使在字里行间识别出了，由于种种因素的限制，对它的制约作用收效甚微。因此，应该将法律草案的公开时间提前。在政府部门着手起草法案的时候，就应该将相应的起草内容公开，或者直接征询起草意见，并在规定的时间内，对这些意见做出反馈，必要的时候，全国人大专门委员会可以审查。这为第一阶段的公开。在草案形成以后和提交审议之后分别公开，并且与立法机关的审议意见一同公开。经过从源头到审议结果的公开，运用利益相关者和公众的力量形成对政府部门追求的利益的制约与监督。

结语

法律是治国之重器，良法是善治之前提。中国的改革带来了更加复杂的利益关系，在这样的背景下，制定出良法，立法需要有成熟的利益调整方式。在多年的立法实践中，我国立法对利益的调整已经有了一定的成功经验。总结经验，发现问题，并做出合适的制度安排解决问题，会极大地提高立法对利益的调整效果，提高立法质量，推进中国特色社会主义法治体系的形成。

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