中央苏区的制度体系建设

秦正为

（聊城大学政治与公共管理学院，山东 聊城 252059）

国民大革命失败后，中国共产党开始独立领导中国革命，不但通过“八一”南昌起义开始创建自己的军队，而且通过井冈山等革命根据地开始创建自己的政权，从而建立了中华苏维埃共和国。在中央苏区，中国共产党在政治、经济、文化、社会管理等方面进行了一系列的制度体系建设。这些制度体系，既适应了当时革命形势的需要，也为以后的制度建设提供了鉴戒。关于中央苏区的制度建设研究，已经取得一些成果，如中央苏区的民主政权建设、政权形态的特点、经济建设的经验教训及其启示、文化政策及其启示、文化建设的重大举措、社会管理和社会保险政策、社会问题与党的社会工作、党建工作、毛泽东党建思想等等。不过，这些研究都是单项制度的研究，没有从宏观的方面进行制度体系的研究。因而，进行这一问题的研究大有必要。

一、中央苏区的政治制度体系建设

（一）中央苏区的政治制度体系建构

中央苏区的政治制度体系建设包括党的领导、权力机关、行政机关、司法机关等以及相应的法律法规体系。党的领导，是苏区的鲜明特色，苏区的党组织是与政权系统并行的领导系统。苏区党的最高领导机构，1931年1月前是中央苏区中央局（红一方面军前委），此后是新的中共中央局（转移而来的中共中央），下辖机构依次是省委、（特委）、县委、（区委）、乡委（市委），分别对应政府的各级机构，党委主要领导同时兼任同级政府领导。党的领导是一元化领导，即不但要求“个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央”［1］（P62），而且在同级党政民各组织中居于绝对领导地位，向苏维埃政权和各种非党组织派出党员干部并组建党团。权力机关，是各级苏维埃代表大会。全国苏维埃代表大会是全国最高权力机构，有权制定宪法和其他法律，选举产生闭会期间的最高权力机关——中央执行委员会，中央执行委员会选举其闭会期间的最高权力机关——中央执行委员会主席团、最高行政机关——中央人民委员会；省、县、区、乡等地方各级苏维埃代表大会是地方权力机构，有权制定地方法令，选举产生地方各级执行委员会，地方各级执行委员会实行“议行合一”，既是权力机关又是行政机关，选举产生其闭会期间的执行委员会主席团。行政机关，由中央人民委员会、省—县—区—乡（市）执行委员会及其主席团构成，中央人民委员会设有外交、劳动、军事、财政、国民经济、粮食、教育、内务、司法等人民委员部及革命军事委员会和工农检查委员会，地方各级执行委员会设有除外交外的相应各部和委员会。司法机关，是法院，分为最高法院（1934年2月初前为最高法庭）、省—县—区裁判部，作为行政机关的一部分，分别隶属于中央执行委员会或接受同级苏维埃主席团的指导，但又实行垂直领导，具有司法职能上的相对独立性。为了建立和规范各机构的关系，苏区先后出台了一系列的法律法规，如《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国中央政府组织法》《地方苏维埃政府的暂行组织条例》《中华苏维埃共和国选举细则》《苏区党团组织与工作条例》等，逐渐形成了一套法律体系。

（二）中央苏区的政治制度体系特点

中央苏区的政治制度体系，是适应中国国情和革命需要建立起来的，因而显示出独有的“中国化的苏维埃政权体制”特点。［2］第一，自下而上的建立路线。由于中国革命受到苏俄的巨大影响，因而在政权建设上也“移植”了苏维埃模式，但由于三大武装起义“城市中心”道路的失败，苏维埃政权的建设也走了一条与苏俄不同的道路。苏俄的苏维埃道路是“先中央后地方，由城市到农村，自上而下的发展过程，呈现辐射的发展方式”，［3］（P222）而中共苏维埃政权的建立则正好相反，是通过先农村后城市、自下而上的“聚集型”方式发展起来的。［4］（P316）第二，单一制的国家结构。 尽管同是“苏维埃共和国”，但苏联（苏维埃社会主义共和国联盟）是联邦制，而中华苏维埃共和国则是单一制。在苏联的联邦制下，最高苏维埃实行两院制（联盟院、民族院），而中华苏维埃共和国则实行一院制，由中央人民委员会直接下辖各人民委员部和地方各级政府。第三，工农民主专政的国家性质。《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众的。在苏维埃政权下，所有的工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众都有权选派代表掌握政权的管理；只有军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削的人和反革命分子没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。”［5］（P464）这就明确表明了国家政权是属于工农群众的，他们享有广泛的选举权和被选举权，并且这一规定在现实中得到贯彻落实。1931年11月至1934年1月，中央苏区进行了三次民主选举，很多地方参加选举的人占选民总人数的80%以上，妇女享有同男子平等的权利，在政府代表中一般占20%以上。这种工农民主专政和广泛的民主，根本不同于国民政府的一党专政，给中国政治民主带来了新的气象。第四，民主集中制的组织原则。工农民主专政体现了广泛的民主，表现为各级苏维埃代表大会开展的普遍的民主选举和各机关的民主决策，同时党的领导的一元化和国家结构的单一制，又使政权体现出集中的特点，表现为“个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央”的组织原则和“议行合一”的运行机制。这种民主集中制，既不同于西方的“三权分立”（立法、行政、司法），也不同于国民政府的“五权分立”（立法、行政、司法、考试、监察）。第五，简洁高效的机构设置。当时的苏维埃机构，无论是中央还是地方，均高度精简。《地方苏维埃政府的暂行条例》明确规定：“每个乡苏维埃政府只配不脱产工作人员3人，城市（县苏维埃政府所在的县城）苏维埃政府19人，区苏维埃政府15人，县苏维埃政府25人，省苏维埃政府90人。 ”［6］（P553）即使在中央政府，每个部包括部长在内也仅有3至5名工作人员，个别大的部只有8至9人。这与当时臃肿的国民政府形成鲜明对比。苏区的政治制度体系的特点，既体现了新生政权的性质和本质，也适应了当时的革命形势和现实需要。

二、中央苏区的经济制度体系建设

（一）中央苏区的经济制度体系建构

中央苏区的经济制度体系建构，是通过相关机构的设置和相关法律法规的颁布实现的。为了加强经济建设，1933年2月决定增设国民经济部，由财政部长邓子恢兼任部长（后由林伯渠、吴亮平继任），下设设计局、粮食调剂局、合作社指导委员会、国营企业局、对外贸易局等；省、县苏维埃政府也设有国民经济部。由国民经济部的设置，可以看出其基本职能和重点任务。对此，中央人民委员会在第10号训令中也做出了明确指示：目前经济建设上的中心工作，是 “农业与工业生产的发展，粮食的调剂，合作社的扩大，对外贸易处的建立，国有企业的发展等”；经济建设的根本方针是“提高苏区的各业生产，扩大对内对外贸易，发展苏区的国民经济，打破敌人的经济封锁”，并强调指出“这在目前激烈发展的国内战争环境下，有第一等重要意义。”［7］1933年8月，中央苏区南部17县和北部11县经济建设大会，分别在瑞金和博生（即宁都县）召开，毛泽东、林伯渠等参加了南部17县经济建设大会，掀起了苏区的经济建设热潮。苏区关于经济建设总的法律依据，是在中华苏维埃第一次全国代表大会上通过的 《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国劳动法》和《关于经济政策的决议案》。在此指导下，中央政府及相关部委和地方政府制定和颁发了如 《中华苏维埃共和国暂行财政条例》《工商业投资暂行条例》《合作社工作纲要》《对于没收和分配土地的条例》等条例、命令、训令、纲要、决议、布告等法律文件，从而使之形成了一套经济法律体系。尤其值得一提的是，毛泽东《必须注意经济工作》和《我们的经济政策》的两篇名作，前者是毛泽东在1933年8月中央苏区南部17县经济建设大会上报告的一部分，后者是毛泽东在1934年1月中华苏维埃第二次全国代表大会的长篇报告，成为整个中央苏区经济建设的纲领性文件和经验总结。

（二）中央苏区的经济制度体系运行

中央苏区的经济制度体系运行，表现为土地政策、公营经济、合作社经济、私营经济、对外贸易、财政金融等方面。对于土地政策，《中华苏维埃共和国土地法》规定：“没收地主、富农、反革命及农村公共土地”，“地主不分田，富农分坏田”，以“最有利于贫农、中农利益的方法按人口或者按劳动力平均分配；分配给农民的土地允许农民出租、买卖”。对于公营经济，适度发展。公营经济，既包括最早建立和处于重要地位的军需工业 （如枪械所、被服厂、印刷厂等），也包括后来发展的民用工业（如制糖、制药、造纸等），还包括邮电、通讯、交通运输等部门，其经营方式主要有公营商店、贸易公司、对外贸易局等，实行“厂长负责制”；公营经济虽然数量有限，却是苏区的经济中坚。对于合作社经济，大力发展。合作社经济，既包括农业中的劳动互助合作社、耕牛合作社、农具合作社、犁田合作社等，也包括流通领域的消费合作社、粮食合作社等，还包括手工业中的生产合作社、信用合作社等，这是工农群众反对剥削、集资入股、自愿互助的有益探索。对于私营经济，提倡鼓励。私营经济，包括大量翻身农民的个体农业和个体手工业，也包括少量的私人工商业，它们的发展符合国家利益和人民利益的需要。对于对外贸易，在赤白交界地带构建了较为完善的对外贸易网，以苏区的农产品换取白区的工业品，并实行较为灵活的外贸政策，即允许自由贸易，又实行必要的监管。对于财政金融，建立起了巩固的制度体系。财政收入实行人民税收，即统一累进税，主要有农业税、工业税、商业税、关税等；统一财政、会计管理制度；成立国家银行及地方分行、兑换处、收买金银处等，发行纸币；建立国库制度，等等。苏区经济制度体系的构建和运行，有适应当时革命的需要，也有建设新社会的考虑。对此，毛泽东在《我们的经济政策》中明确指出：“我们的经济建设的中心是发展农业生产，发展工业生产，发展对外贸易和发展合作社。”［8］（P130-131）“我们的经济政策的原则，是进行一切可能的和必须的经济方面的建设，集中经济力量供给战争，同时极力改良民众的生活，巩固工农在经济方面的联合，保证无产阶级对于农民的领导，争取国营经济对私人经济的领导，造成将来发展到社会主义的前提。 ”［8］（P130）

三、中央苏区的文化制度体系建设

（一）中央苏区的文化教育制度体系

中央苏区文化教育的领导机构，党委方面是党的各级宣传部，中央宣传部设置了审查科、翻译科、材料科、统计科、出版科、编辑委员会、文化工作委员会等；在中央政府是教育人民委员部（徐特立任部长），下设初等教育局、高等教育局、社会教育局、艺术局、编审局和巡视委员会，各省设有文化部、教育部，各县设有文化教育科（委员会），各区、乡设有文化教育委员会。这些机构就文化教育建设做出了一系列重大决策（特别是“古田会议决议”对宣传的重视），发布了一系列 “指示”、“命令”、“布告”、“训令”等，出版了《苏维埃教育法规》等，使文化教育逐渐制度化、法制化、规范化。毛泽东在“二苏大”上亲自制定了文化教育的总方针和中心任务。他说：“苏维埃文化教育的总方针在什么地方呢？在于以共产主义的精神来教育广大劳苦民众，在于使文化教育为革命战争与阶级斗争服务，在于使教育与劳动联系起来，在于使广大中国民众都成为享受文明幸福的人。”中心任务是“实行全部义务教育，发展广泛的社会教育，努力扫除文盲，创造大批领导斗争的高级干部。 ”［9］（P46）苏区教育分为干部教育、义务教育、社会教育三个层次。在干部教育方面，先后创办了苏维埃大学（毛泽东任校长）、马克思共产主义大学、中央红军大学、中央农业大学、中央列宁师范、中央红军护士学校、卫生学校、高尔基戏剧学校、无线电通讯学校等一大批大学和中等专业学校。在义务教育方面，创办列宁小学，到1933年底基本实现了区区有高级小学、乡乡有初级小学。在社会教育方面，大力提倡在各机关学校军队等设立文化教育的俱乐部、列宁室，还有日学、夜校、半日学校、补习班、识字班、识字牌（挂于地头路口，认识后才通行）等。对此，埃德加·斯诺曾感叹：“在有些县里，红军在三、四年中扫除文盲所取得的成绩，比中国农村任何其他地方几个世纪中所取得的成绩还要大，这甚至包括晏阳初在洛克菲勒资助下在定县进行的‘豪华’的群众教育试验。在共产主义模范县兴国，据说百分之百八十的人口是有文化的——比那个有名的洛克菲勒资助的县份还高。 ”［10］（P159）在此过程中，大批文化宣传队开展的各种各样的文化宣传活动也如火如荼。可以说，苏区文化教育之所以取得巨大的成就，就在于构建起了相对完善的制度体系。

（二）中央苏区的文学艺术制度体系

中央苏区文学艺术的组织结构，主要是俱乐部列宁室。俱乐部列宁室，具有宣传、教育、娱乐三种主要职能，设有演讲股、文艺股、文化股三个核心机构，接受当地党政军机构的直接领导，又直接领导和带动本地本部门的文艺运动。俱乐部列宁室的任务，在1933年6月《俱乐部的组织和工作纲要》中有较为详细的计划安排，也可以根据上级的中心任务和本地本部门的实际情况，自由灵活地采取和创造文艺形式，因而极大地推动了文艺运动的发展。文艺运动首先是戏剧。1931年在瑞金成立了八一剧团，标志着苏区文艺运动由自发到有组织、有领导的转变，文艺运动逐渐兴起。1932年在瑞金成立了工农剧社总社，成为苏区戏剧运动的中心，在各省县设立分社，在工厂、工会、合作社、学校以及各苏维埃政府机关、群众团体设支社，各军队的军团宣传队也先后成立了分社或支社。1934年创办高尔基戏剧学校，先后培养了1000多名学员，编成了60多个戏剧表演队。还成立了蓝衫团等戏剧团体，创作了近百个革命戏剧，如《我——红军》《残忍》《黑奴吁天录》等。除此以外，文艺运动的突出表现是标语和歌谣，大量朗朗上口、言简意赅的标语流传，大量的“红色歌谣”涌现，如《上前线》《战争动员山歌》《生产建设山歌》等。另外，美术、新诗、通讯、散文、杂文、小说等方面的许多作品也得以创作和传播。

（三）中央苏区的新闻出版制度体系

中央苏区新闻出版的领导机构，有闽西列宁书局、中央出版局、中央革命军事委员会出版局、中共中央党报委员会、中央教育部编审委员会、马克思主义研究总会编译部、马克思共产主义学校编审处等。发行部门，是党委的中央局发行部、政府的中央出版局总发行部和地方苏维埃政府发行科，地方设立红色书店、推销代派处、叫卖队等；事业单位发行系统主要包括各类工农红军学校、报社建立的发行机构及邮政邮递系统等。印刷部门，有中央政府印刷厂、中央革命军事委员会印刷厂等。出版的新闻报刊约有130余种，其中影响较大、发行较多的主要有《红色中华》《青年实话》《红星》（邓小平任主编）《斗争》《党的建设》《苏区工人》《苏维埃文化》等。其中，《红色中华》于1931年12月11日创刊，是中国共产党在革命根据地创办的第一张中央铅印大报，也是中央机关报，发行量最多时达4万余份；《红星》报是中央革命军事委员会机关报，拥有500多人的通讯队伍。这些报刊以宣传党的方针政策、报道苏区斗争生活为主，也开辟了文学艺术栏目，登载诗歌、散文、小说、故事、戏剧、杂文、漫画等作品。与此同时，苏区还出版了300多种图书和近万册文件。

四、中央苏区的社会制度体系建设

（一）中央苏区的医疗卫生制度体系建设

中央苏区的医疗卫生管理系统，由军队和政府两大部分组成。在军队中，设军委总军医处，下辖各单位相应设立卫生部、卫生队和卫生员；在政府中，内务部分管，下设卫生管理局，各省、县、区相应设立卫生部（科）。同时，建立“后方医院”、“工农医院”、“群众医院”和“贫民看病所”、“公共诊疗所”及“红色药店”、“药业合作社”等医疗组织，设立军医学校、看护学校，培养医疗人才。针对苏区经济环境落后、流行病肆虐的状况，1933年2月中央内务部制订了 《苏维埃区域防疫条例》，3月出台《苏区卫生运动纲要》，积极倡导和全面部署在苏区开展卫生防疫运动。为此，在瑞金专门成立了中央防疫委员会，全面负责防疫工作；要求各级苏维埃政府组织卫生委员会或卫生小组，具体负责当地的卫生防疫运动；设立公共看病处、诊所，方便群众急需；成立检查组，负责督促检查。在此过程中，各地将居民编成卫生班，定期开展卫生大扫除，并开展各级卫生运动竞赛。在此保障下，苏区的医疗卫生和人民群众的健康状况大为改善。

（二）中央苏区的社会管理制度体系建设

中央苏区的社会管理，主要是针对不同的社会群体成立不同的群众组织来实现的，主要有工会、农会与贫民团、妇女组织、共青团、儿童团等。全总苏区中央执行局（1932年冬中华全国总工会迁入后，与在瑞金的全总苏区执行局合并而成），是中央苏区工人运动最高的领导机构。农民协会和贫民团委员会，是贫苦农民的公民组织和生产、互助组织。妇女组织，分布在党组织、政府组织和群团组织之中，成为“妇女工作委员会”、“妇女运动委员会”等，专门负责维护妇女权益和开展妇女运动。为了改善妇女地位和保障妇女权益，中华苏维埃共和国政府于1931年11月正式颁布《苏维埃婚姻条例》，1934年又制定了《中华苏维埃共和国婚姻法》，并在《中华苏维埃共和国宪法大纲》做出明确规定，废除强迫买卖包办的婚姻制度，规定结婚与离婚完全自由，禁止童养媳，实行一夫一妻制，妇女享有选举权等。同时，苏区还开展了声势浩大的放足运动。针对流民，1930年6月毛泽东主持召开南阳会议，专门就流民问题作了讨论，并通过《流氓问题》决议案，规定给予流民经济、政治上的同等权利，同时加以思想改造、强制劳动等。针对当时的社会陋习，苏区政府明令禁止赌博、嫖娼、抽鸦片、缠足、束胸、穿耳等，开展禁烟戒毒运动、反宗教迷信运动等，提倡体育运动，开展丰富多彩的文艺活动，引导民众建立文明健康的生活方式。对此，毛泽东曾高兴地说：“谁要是跑到咱们苏区来看一看，那就立刻看见是一个自由光明的新天地。”［11］（P329）可见，苏区的社会管理已经形成了一定的制度，也取得了可喜的成就。

（三）中央苏区的社会保障制度体系建设

中央苏区的社会保障，主要包括劳动保障、拥军优抚、社会救济、社会保险等方面。在劳动保障方面，中央苏区政府成立了劳动人民委员会，下设劳动保护局、失业工人介绍局、经济评判局和社会保障局，地方政府设立劳动部及相应机构；颁布《中华苏维埃共和国劳动法》《关于违犯劳动法令惩罚条例》《关于失业工人运动的决议》等，规定了八小时工作制、最低工资标准、工人监督生产的权利等；同时设置监督检查机构，专门负责监督劳动法的执行。在拥军优抚方面，颁布《中国工农红军优待条例》《执行优待红军条例的各种办法》《关于优待红军家属的决定》《优待红军家属礼拜六条例》《优待红军家属耕田队条例》等，对优待红军及其家属的政策做了详细的规定。在社会救济方面，成立中央苏区革命互济总会、失业救济委员会等，在劳动部、内务部下设社会保证管理局、劳动保护科、失业劳动科等，并颁布有关法律法规，对战争难民、灾民、无业人员、老弱残废、无助儿童等进行救济，具体形式为政府供养、现金抚恤、物质救济等。在社会保险方面，领导机构为各级政府的社会保险局，保险范围包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，具体形式有免费医疗、失业津贴、残疾及老弱抚恤金、婴儿补助金、丧葬津贴、工人家属贫困补助金等。苏区的社会保障制度体系有效地解决了苏区的后顾之忧，对于稳定苏区社会、夺取战争胜利提供了重要保障。

总体而言，中央苏区的制度体系建设，是中国共产党独立领导革命和进行建国治国理政的初步探索。通过这些探索，建立起了一系列配套的政治、经济、文化、社会等制度体系。这些制度体系，适应了革命战争的需要，对于建立和巩固政权、发展经济和保障供给、宣传革命和鼓舞斗志、保障民生和稳定社会、打造核心和凝聚力量均起到了重大作用。同时，这些制度体系的建立，也为以后抗日根据地、解放区乃至建国后的制度体系建设奠定了初步基础。当然，也无可否认，这些制度体系由于特殊的环境、初步的探索，因而还存在许多不足和欠缺之处，这也为后来的制度体系建设提供了鉴戒。