基于法约尔管理理论的应急管理模式研究

雷晓康，安 静

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

亨利·法约尔是古典管理理论的重要奠基人，凭借其丰富的管理实践经验，法约尔对一般管理理论的形成做出了巨大的贡献：第一次明确提出管理的概念“管理就是计划、组织、指挥、协调、控制”；计划、组织、指挥、协调、控制的管理五要素(也称为管理五职能、管理职能理论)；劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员报酬、集中、等级链、秩序、公平、人员的稳定、创新精神、团结精神等管理的十四项一般原则。以上的理论贡献构成了一般管理理论的体系，对后世产生深远的影响，因此，法约尔被誉为“一般管理理论之父”。法约尔的管理理论是管理理论的普遍原则与规律的总结，对于商业企业、军事组织、政府等都普遍适用，应用于包括应急管理在内的公共管理、工商管理等多个领域。

一、法约尔管理理论及其在管理实践中的解读

(一)法约尔管理理论

法约尔的管理思想基于他长期担任矿业公司总经理的丰富管理实践经验，集中反映在《工业管理与一般管理》一书中。法约尔对于管理学的贡献在于通过管理职能与管理原则等的提出构建了一般管理理论的体系，其中法约尔对于“管理就是计划、组织、指挥、协调、控制”的经典定义至今仍有重要的影响。

法约尔管理理论主要包括管理的十四项一般原则和管理的五要素(或称管理的五职能)。管理的十四项一般原则是法约尔对于管理主观方面的总结，包括：劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员报酬、集中、等级链、秩序、公平、人员的稳定、创新精神、团结精神。关于管理的五要素，法约尔认为企业的所有活动都可以划分为六种职能：技术职能(生产、制造、加工)；商业职能(采购、销售、交易)；金融职能(筹集和管理资本)；安全职能(员工及财产保护)；财务职能(财产清单、资产负债表、成本、统计等)；管理职能(计划、组织、指挥、协调、控制)。前五种职能都无法掌握企业行动的整体规划，建立公司组织结构，调配各种力量及协调各种职能行为，而管理职能则可以。因此，管理职能并非一种专有特权，也不是某个负责人或者企业领导者的个人责任，这是一种由组织领导和组织所有成员共同行使的职能。法约尔认为，管理职能包含计划、组织、指挥、协调、控制五项基本活动，并进一步定义“管理就是计划、组织、指挥、协调、控制”[注][法]亨利·法约尔：《工业管理与一般管理》，迟力耕，张璇译，北京：机械工业出版社，2013年版，第3-6页，第46-48页，第58页，第102-109页，第110-114页，第114页。。

1.计划，即预见未来和拟订行动计划。计划有多种表现形式，不同场合的表现也不同，其主要表现形式、明显特征及最有效的工具是行动计划。行动计划指出要达到的结果，同时给出了要遵循的行动路线、要跨越的阶段及要使用的方法。它是一种未来的图景，未来的事情在人们原有概念的基础上以某种清晰度展现出来，但未来的事情越遥远越含糊不清。它是为预测公司某段时间的运行而做的准备[注][法]亨利·法约尔：《工业管理与一般管理》，迟力耕，张璇译，北京：机械工业出版社，2013年版，第3-6页，第46-48页，第58页，第102-109页，第110-114页，第114页。。缺乏计划会导致犹豫不决、错误作业和不适时地改变目标方向，从而导致资源的浪费，企业的衰败甚至破产。而计划的作用就在于通过预见未来，拟订行动计划，以计划的确定性代替未来的不确定性，从而减少犹豫不决、确定行动目标。法约尔指出良好的计划应该具有统一性、持续性、灵活性和精确性的特点。

2.组织，即建立一个双重性机构，就是要为企业的运行配备一切所需，既有物质组织也有社会组织[注][法]亨利·法约尔：《工业管理与一般管理》，迟力耕，张璇译，北京：机械工业出版社，2013年版，第3-6页，第46-48页，第58页，第102-109页，第110-114页，第114页。。法约尔首先指出无论何种情况，社会组织都需要完成建立高效有力的统一领导、协调各方力量、行动一致等十六项管理任务，所有这些任务都是管理者应该完成的，只是在个体企业中很简单而大型企业中比较复杂。其次，法约尔研究了社会组织及其构成个体，探求什么样的机构和个体能使社会组织更好地运行。提出构成企业领导和员工能力的因素，包括：健康和体力、智力和脑力充沛、道德素质、一般性文化知识、管理知识、关于其他职能的基本知识和企业专业技术能力等方面的素质要求。最后，法约尔根据以上的素质要求研究了人员招聘和公司员工的培训，为建立组织结构寻求合适的人员。

3.指挥，即让人们去执行，使企业人员发挥作用。在此，法约尔强调担负指挥责任的领导的八项要求：(1)深入了解员工；(2)淘汰没有能力的人；(3)充分了解企业和员工之间的协定；(4)以身作则；(5)对组织进行定期检查；(6)利用会议和报告；(7)不要总是在琐碎的事情上耗费过多的时间和精力；(8)力求让员工团结一致、积极工作、富有创造力和牺牲精神[注][法]亨利·法约尔：《工业管理与一般管理》，迟力耕，张璇译，北京：机械工业出版社，2013年版，第3-6页，第46-48页，第58页，第102-109页，第110-114页，第114页。。

4.协调，即沟通、联合，并使所有行为和力量达到和谐统一，是指将资源按照规则和配比安排的一种活动，也是将专业化分工条件下各自的工作行为与成果有序统一的活动。法约尔认为，实现企业良好的协调，需要有一个睿智、经验丰富和积极的领导。让员工保持良好状态，保证其顺利完成任务的最好办法，就是召开各部门领导人会议，通过会议汇报公司运行情况，明确各部门之间应该提供的协助，解决分析各种涉及共同利益的问题[注][法]亨利·法约尔：《工业管理与一般管理》，迟力耕，张璇译，北京：机械工业出版社，2013年版，第3-6页，第46-48页，第58页，第102-109页，第110-114页，第114页。。

5.控制，即遵照已有规则和既定程序，监督事物的运行，就是要检查核实各项工作是否都已遵照被采纳的行动计划运行，是否和下达的指示一致，是否和一定的原则相符。控制的目的在于发现工作中的失误和偏差，及时纠正错误和偏差，避免再次发生[注][法]亨利·法约尔：《工业管理与一般管理》，迟力耕，张璇译，北京：机械工业出版社，2013年版，第3-6页，第46-48页，第58页，第102-109页，第110-114页，第114页。。控制按照控制节点的不同分为事前控制、事中控制和事后控制。

(二)法约尔管理理论在实践中的应用

关于法约尔管理理论的研究，很多学者对法约尔的管理理论进行阐释并分析比较，将其应用于其他管理领域。在企业管理领域，易昱烨探讨了法约尔的管理理论在企业管理中的作用，运用法约尔理论，可使企业管理工作标准化、科学化，并且对企业管理效益起到非常重要的作用[注]易昱烨：《法约尔理论在企业管理中的应用》，《科教导刊》，2016年第4期。。万宏分析了法约尔管理原则对加强企业内部管理中的意义[注]万宏：《论法约尔管理基本原则对我国企业内部管理的现实意义》，《四川师范大学学报(社会科学版)》，1999年第4期。。在工程管理领域，于朋结合核电站建设施工管理内容，分析了法约尔五大管理职能在其中发挥的指导性作用[注]于朋：《法约尔管理思想在核电工程施工管理中的研究与应用》，《城市建筑》，2014年第4期。。刘伟平、姚廷红从监督工作实际出发，分析、运用法约尔管理理论，探讨了在油田监督工作中运用管理学原理对监督工作的指导和借鉴意义[注]刘伟平，姚廷红：《论法约尔管理理论在油田HSE监督工作中的应用》，《中国石油和化工标准与质量》，2013年第16期。。在公共管理领域，王法政、潘武探讨了法约尔五大管理职能和十四项管理原则在公共事务管理中的作用，认为将法约尔的这些朴素的管理原则落到实处才能使公共事务管理走向成功[注]王法政，潘武：《法约尔一般管理理论在公共事务管理中的应用》，《法制与社会》，2009年第24期。。殷明凯以法约尔五大管理职能和十四条原则为标准对公安机关组织管理现状进行审视和分析，认为应吸收法约尔的一般管理理论的合理内核和现代管理理论的有效成分进行公安机关组织管理改革[注]殷明凯：《对公安机关的组织管理研究——基于法约尔管理理论的启示》，《净月学刊》，2016年第5期。。宋争辉论述了法约尔管理理论对高校管理中的启示[注]宋争辉：《法约尔一般管理理论及其对高校管理工作的启示》，《南都学坛》，2009年第6期。。

关于应急管理理论与实践的研究，很多学者对此展开研究。陈振明认为当前我国应急管理工作的重心是要继续在建立健全应急管理的体制、机制和法制上下大功夫，构建起统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，加大应急管理队伍建设力度，完善应急预案体系及监测预警网络。同时，要注重应急管理的基础理论研究和学术创新，推动我国应急管理研究在繁荣中规范与发展[注]陈振明：《中国应急管理的兴起——理论与实践的进展》，《东南学术》，2010年第1期。。然而，基于法约尔管理理论的应急管理研究则寥寥无几，王天娇在简述法约尔跳板原则的基础上，分别从政府和企业两种不同组织，分析了目前我国危机管理中的信息沟通现状，提出营造法约尔跳板有效应用的组织环境问题[注]王天娇：《浅析组织危机管理中的信息沟通——以法约尔跳板为理论视角》，《理论界》，2013年第8期。。除此之外，没有检索到基于法约尔管理理论进行应急管理的研究。

二、基于法约尔管理理论的应急管理研究必要性、可行性与重要意义

(一)应急管理理论及实践

对应急管理的研究最早起源于西方。上世纪60年代，国际上逐渐兴起各类应急管理研究，其覆盖面逐步扩大，自然科学、社会学、心理学、地理学、政治学以及公共行政管理学等各领域的学者从不同的视角积极进行了大量研究。这些研究成果日益受到各国政府的重视，并通过立法、制定标准和成立应急管理机构的途径提高社会应急管理的水平和能力。由于世界各国的国情差异，美国、日本、欧盟等诸国的应急管理实践各具特色，而且呈现出由本国情况研究走向跨国比较研究的趋势。

中国古代就有许多居安思危的思想，《周易》中有“存而不忘亡，安而不忘为，治而不忘乱”，其他如“亡羊补牢，未为晚也”“未雨绸缪”等古语，都反映了我国古代对于突发事件的预防与预测在思想上的重视。新中国成立后，我国一直没有形成专门应对突发事件的应急管理体系，突发事件发生后，总是被动地采取临时性的措施或者依据过去的经验应对。2003年的“非典”疫情，明显地暴露出我国政府部门在应对社会重大突发事件方面能力的不足，促使我国政府意识到建立一整套行之有效的社会公共危机防范与应对措施的重要性。随后，我国提出了加快突发事件应急机制建设的步伐。十六届三中、四中全会都明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障安全和处置突发事件的能力。2006年1月8日，国务院出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，此后，国务院及其各职能部门相继出台一系列专项预案和部门预案。2007年4月，国务院办公厅发出通知，成立应急管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院应急管理的日常工作和总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。2007年8月，《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，标志着我国走向了构建完善健全的应急管理体系的时期。

经过近些年的不懈努力，我国应急管理工作取得了长足的进步，基本建立起了以“一案三制”为核心的应急管理体系，国家对应急管理工作的重视程度和社会整体应急救援能力都有了较大幅度的提升，应急管理工作逐渐走向科学化、规范化、常态化[注]雷晓康，陶绍卿：《应急质量管理》，北京：北京大学出版社，2013年版，第3-5页。。

(二)基于法约尔管理理论的应急管理研究的必要性

1.法约尔管理理论是对包括应急管理在内的各管理领域活动的理论指导。法约尔管理理论是对管理活动的规律总结，其管理的五要素与十四项原则对各领域的管理活动都具有普遍的理论指导作用。应急管理是一项管理活动，也需要法约尔管理理论的指导。

2.应急管理工作现实发展需要法约尔管理理论的指导。应急管理工作中，需要建立应急组织结构、制定工作计划、指挥协调各项活动各种资源、控制管理活动以实现应急管理目标，因此，应急管理各项工作要求法约尔管理理论对应急管理活动进行指导。

3.法约尔管理理论的引入是应急管理发展的必然要求。应急管理未来的发展要求实现由危机管理向常态管理、由事后补救向事前预防、由模糊管理向程序化管理、由经验管理向科学管理的转变，这就需要管理理论的支撑与引导，法约尔管理理论正担当了这一重要角色。

(三)基于法约尔管理理论的应急管理研究的可行性

法约尔的管理理论是对一般管理活动的规律性总结，揭示了管理活动的本质，在今天仍然有重要意义。应急管理作为一项管理实践活动，符合管理职能理论所揭示的一般管理规律，与管理职能理论具有诸多共性。因此，基于法约尔管理理论的应急管理研究具有现实可行性。

1.应急管理是一项涵盖计划、组织、指挥、协调、控制的管理活动。应急管理为达到积极有效应对突发事件，降低突发事件损失的目的，需要进行一系列的管理活动，包括了对突发事件的预判与应对计划、建立应急组织结构并配置相关人员、指导下属人员履行职责发挥作用、协调各部门与人员的活动以及监测是否按照既定计划执行并及时纠正以实现组织目标等活动，涵盖了管理职能理论的计划、组织、指挥、协调、控制各项职能。

2.应急管理是一项对组织有限资源进行有效整合的管理活动。应急管理要达到既定的目标，就需要做出相应的应对举措，就需要调集、掌握、协调、分配各种有限的资源，如应急保障物资、资金、人员、权力等，以实现组织资源的优化配置，在应对突发事件中，充分发挥各项资源的最大作用，实现应急管理活动既定投入下产出的最大化，最大限度降低、避免突发事件造成的生命财产损失。

3.应急管理是一项旨在达成组织既定目标与责任的管理活动。同其他管理活动一样，应急管理的最终目的是履行组织职责，实现组织目标：积极有效应对突发事件，减少、降低突发事件造成的生命财产损失。为实现这一目标，对组织有限资源进行有效的整合，展开计划、组织、指挥、协调、控制等一系列职能活动。

(四)基于法约尔管理理论的应急管理研究的意义

1.有利于促进应急管理实践与管理理论的结合。应急管理实践中，从最大限度避免并减少突发事件造成损失的目标入手，从而展开一系列诸如应急预案、应急宣传教育、应急响应、应急评审等一系列活动，其中涉及到组织结构建设、人员队伍建设等。依照法约尔管理理论对应急管理实践活动进行研究，能够强化应急管理中组织建设，促进应急管理实践与管理理论的结合。

2.有利于应急管理目标的顺利实现。应急管理活动，以最大限度避免并减少突发事件造成的损失为最终目标，通过对运用一系列管理手段，实现资源的优化配置，最终实现应急管理目标。法约尔管理理论通过管理原则和管理要素建立起组织管理理论的基础，在应急管理组织建设和组织资源优化配置方面发挥着重要作者，有利于应急管理目标的实现。

3.有利于推动应急管理的理论与实践创新。应急管理中引入法约尔管理理论，基于法约尔管理理论对应急管理实践中组织建设、组织运行的指导，发挥理论指导应急管理实践的作用。在应急管理实践中对法约尔管理理论进行实践应用，进一步促进实践对理论的检验作用的发挥，从而推动应急管理理论与实践的创新。

三、基于法约尔管理理论下的应急管理模式探析

按照突发事件发生的过程，应急管理分为预防、准备、响应和恢复四个阶段，法约尔管理理论对应急管理的作用与影响体现于应急管理的各个阶段，管理的五要素渗透于应急管理的各阶段、各部分，体现为一般管理理论对应急管理的普遍指导作用，作为一般管理的特殊应用领域，应急管理工作的实践也反过来验证了这种指导作用的正确性，从而实现法约尔管理理论与应急管理的完美融合。

(一)预防阶段

按照突发事件发生的节点划分，突发事件发生前的时段属于预防阶段，预防阶段预警是对风险信号的量变过程进行事前的识别与发现，目的是为了告知人们可能出现的事件或事件可能造成的恶化状态，以便提前采取有效措施把可能发生的危险或事态消除在萌芽中[注]雷晓康，陶绍卿：《应急质量管理》，北京：北京大学出版社，2013年版，第29-30页。。

在应急管理的预防阶段，一方面，组织需要制定组织的应急管理目标，明确组织应急管理职责，向组织传达完成应急管理目标的重要性及实现途径，从而依据应急管理职责与目标建立组织的应急组织结构、明确各部门分工与岗位职责。组织的应急管理目标与应急管理职责是组织应急管理的根本出发点和落脚点，应急管理的其他部分工作都由此展开。这一过程中，对于组织应急管理目标、应急管理职责、应急管理目标重要性及实现途径的制定，充分体现了法约尔管理理论中的计划、组织要素。计划是对未来行为的安排，是预测未来并制订行动方案。计划的作用是减少犹豫不决，并防止目标飘忽不定。法约尔认为好的计划应该具有系统性、持续性、灵活性和精确性的特点。除此之外，组织的应急管理目标和应急管理职责更应该符合组织的发展需要，与组织内外部环境相适应。根据应急管理目标和职责进而建立组织的应急管理结构，是组织应急管理工作的组织基础。

另一方面，组织需要做好预防与预警，根据组织应急管理目标与管理职责，开展应急预警与值守工作，多方搜集、记录突发事件信息，严密监控事件发展事态，积极发现、查找能够导致突发事件爆发的危险源并及时防控。这一过程中主要涉及到组织的信息沟通与协调，管理中信息的收集与沟通是制定计划、做出决策的重要前提，应急管理中，预防阶段的信息收集与沟通不仅有利于辅助制定行动计划，做出决策，更有利于提前发现并消除导致突发事件的危险源，防患于未然。

此外，配合组织的预防与预警，需要对所涉及的组织内外部物资、人员、信息、资金等资源做出调配安排，使之有利于监控突发事件发展态势、排查潜在危险源、防控突发事件的发生。这一过程中，体现了指挥、协调和控制的要素。指挥即让人们去执行，使企业人员发挥作用。指挥作用的发挥，有赖于组织领导者管理艺术的发挥，协调与下属的关系，采取适当的激励措施，充分调动下属的积极性，促使其履行各岗位的应急管理职责。协调即沟通、联合，并使所有行为和力量达到和谐统一，是指将资源按照规则和配比安排的一种活动，也是将专业化分工条件下各自的工作行为与成果有序统一的活动。应急管理实践中，资源的协调分配与人员行动的协调一致对于应急管理活动至关重要，这就需要领导者充分发挥指挥领导艺术，充分利用部门会议等方式协调各部门之间的行动，保证资源配置合理有序，人员行动协调一致。控制即遵照已有规则和既定程序，监督事物的运行，就是要检查核实各项工作是否都已遵照被采纳的行动计划运行，是否和下达的指示一致，是否和一定的原则相符。控制的目的在于发现工作中的失误和偏差，及时纠正错误和偏差，避免再次发生。在预警阶段的对危险源的排查很好地体现了事前控制。

(二)准备阶段

应急管理的准备阶段，主要任务是针对各种突发事件制定相应的应急预案，并积极储备并增加应对突发事件的可调用资源，主要包括人员保障、资金保障、物资保障等。

在准备阶段，一方面，需要做好应急预案的编制工作。应急预案的编制与法约尔管理理论中的计划相契合。应急预案，本质上是对突发事件及其产生后果的预测，是对应对突发事件的措施的安排，是对应对突发事件所需要的组织、人员、物资、资金、技术、知识等的预测与安排，是对突发事件从预防、准备、响应和恢复的一系列流程中采取步骤的预测与安排。应急预案的编制需要对组织作业的分析、内外部资源环境的分析、对组织危险源进行识别与风险分析以及组织的应急能力分析，在充分收集、查阅已有应急预案与相关法律法规的基础上开展编制工作。应急预案是对组织应对突发事件的系统的模拟，除需要遵循系统性、持续性、灵活性和精确性的原则外，更为关键的是组织的现状与工作实际，这决定着应急预案是否切实有效。

另一方面，需要积极储备并增加应对突发事件的可调用资源。其中，组织的人员保障要求建立起一支从基层到高级管理层的，统一高效、业务精通、素质过硬的管理人员队伍和专业救援队伍，需要为组织中承担应急管理工作的岗位挑选、配备合适的人员，以充分发挥各岗位应急管理职责，最终完成组织的应急管理总目标。这就需要借鉴法约尔管理理论中组织要素的思想。法约尔在组织部分主要阐述了企业组织结构的建立以及相关人员的遴选、配置以及组织人员的教育培训问题，对于应急管理中应急组织结构建立、人员配备以及应急宣传教育与培训都有积极的借鉴意义。在组织应急管理工作中，应急领导小组的最高领导通常为单位最高领导或者主管领导，其较为熟悉单位总体情况，具备较高的管理权限，拥有能够在全局层面做出应急管理活动中资源与人员等的配置、调度的权力。而各职能小组的组长多为部门领导，能够在部门层面就应急管理中各项资源优化配置的做出安排。职能小组成员基层工作经验丰富，具备实践执行操作经验。再通过教育培训活动进一步完善、提高各层级人员的应急管理素质与能力。此外，组织中应急管理的资金保障、物质保障也是有效应对突发事件的重要保障条件，需要在突发事件发生前进行有效的协调、调度，按实际工作需要拨付应急资金，购置、储备各类应急物资并定期保养维护，为应对突发事件奠定坚实的物质基础。

(三)响应阶段

应急管理的响应阶段，要求在接到突发事件报告后立即做出反应，开展各项救援工作。应急响应的标准化程序有：接警、确定响应级别、报警、应急启动、开展救援、扩大应急、应急恢复和应急结束。应急响应阶段需要在突发事件发生接警后积极指挥协调组织各种资源展开应急救援工作，做到提供有力救援，防止次生灾害引起的二次伤害。同时，搜集事件发展的信息，及时了解事态变化，为应急救援提供信息支撑。

应急响应阶段，需要按照应急响应的程序，做好接警、确定相应级别等一系列工作。一方面，应急响应阶段的核心任务就是积极指挥协调组织各种资源展开应急救援，为受灾群体提供强有力的援助，减少突发事件造成的损失，并防止次生灾害引起的二次伤害。这就要求与法约尔管理理论中指挥、协调要素与应急管理的紧密结合。法约尔指出，在指挥职能发挥中，领导者需要具备充分了解下属、淘汰不称职者等八项要求，充分调动下属的积极性，使之发挥自身的作用。应急管理中，领导者也应该深入了解下属，为各岗位挑选有能力的人选，运用会议、报告等手段实现有效指挥，并对下属工作定期进行检查，在员工中塑造团结一致、积极工作、富有创造力和牺牲精神的组织氛围。法约尔在协调部分通过对良好协调的企业与不协调企业的现象对比表明协调的重要性，指出通过部门会议来实现良好协调的这一最佳方法，应急救援中不可避免也遇到协调的问题，需要领导者运用部门会议等手段充分发挥领导艺术，协调统一组织应急管理行动。团队在面对具有感召力、魅力型领导者时，往往会表现出高水平的心理参照效应[注]王成利：《变革型领导与知识型团队绩效关系研究:心理资本及组织公平感的中介作用》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》，2017年第6期。。在应急救援中，应按照事态发展与救援工作的需要，对组织的应急力量进行部署，使应急管理人员在各自岗位上按照预定计划积极履行自身的应急管理责任，应急救援人员按照分工积极展开伤员救治、事故处理，使得组织在突发事件应对中的损失最小化。应急救援中，还应该按照救援工作需要对组织内外部的应急救援物资和应急专项资金进行协调配置，启动应急专项资金，调动储备的应急救援物资以及组织外部一切可以调动的应急救援物资，实现应急救援物资与专项资金在部门之间的合理配置，从而符合应急救援的实际需要，最大限度服务于应急救援工作。而这一过程中，需要领导者充分发挥指挥艺术并积极协调组织行动。

另一方面，需要在应急响应过程中监控事件发展动态，收集事件发展信息与救援进度信息，及时汇报应急指挥中心，以便及时了解事件信息，发现存在的失误与偏差，及时做出调整，使应急救援工作朝着良好状态发展。这充分体现了法约尔管理理论中事中控制的思想。应急管理中的控制极为必要，要保证组织实现应急管理目标，就需要对组织应急管理工作进行必要的控制。事中控制是在突发事件发生后，在应急响应过程中对于应急管理工作的进展情况进行监控，以保证应急管理工作按照预定的组织目标良性发展。例如在救援过程中对应急救援物资、应急专项资金与应急力量的调配中存在的困难与问题，及时发现纠正，进行排查协调，最终解决问题，实现应急救援工作的顺畅有效。

(四)恢复阶段

应急管理的恢复阶段，是在事故得到初步控制后，为使生产、生活、社会秩序和生态环境尽快恢复到正常状态而采取的措施与行动[注]雷晓康，陶绍卿：《应急质量管理》，北京：北京大学出版社，2013年版，第37-38页。。应急管理恢复阶段从应急救援结束开始，采取各种恢复措施与行动，使受灾地区从受破坏状态恢复到正常状态，包括在硬件设施上的恢复和软件环境上的恢复。此外，还需要总结经验教训，评估应急管理工作，做好应急管理评审与总结，防止突发事件再次发生。

应急恢复阶段，一方面，需要积极制定恢复计划，切实采取有效措施与恢复行动，排除各种潜在危险，修复、重建房屋、桥梁、道路等硬件设施，维护社会正常秩序，保证工作、生产、生活正常进行，恢复生态环境，同时还需要对受灾群体展开心理干预，使得受灾群体恢复正常的心理健康水平。通常人们更多重视硬件基础设施的恢复，因其简单易行、操作方便、成效立竿见影，而忽视了对生态环境、社会秩序的恢复，对于受灾群体心理健康的干预更少。然而相对硬件基础设施，生态环境、社会秩序与心理健康的恢复更为根本、更为重要，更应该受到广泛的重视与加强。这一过程中，对恢复计划的制定与实施，对恢复中物资、人员、资金的调配，对恢复中建设质量的控制等，都涉及到法约尔管理理论中的计划、组织、指挥、协调、控制等各个要素。

另一方面，应急恢复中至关重要的是总结经验教训，评估应急管理工作，做好应急管理评审与总结，以防止突发事件再次发生。首先，要对突发事件发生的原因以及预防、应对处置的措施进行系统、彻底的调查，查明引发突发事件的具体原因，以及采取的预防、处置措施，吸取经验教训，排查整改潜在隐患与问题，从根本上杜绝类似事件发生的可能性。其次，对应急管理的全过程进行全面评估，包括预防、准备、响应、恢复等各方面的工作，深刻剖析、反思应急管理中各部分工作中存在的问题，及时提出并在组织内广泛讨论。最后，针对应急管理中存在的各种问题进行综合分析，提出对应的整改措施，并在组织各部门内开会协调，组织落实，提升组织的突发事件预防与处置能力。此外，对于组织的应急管理工作定期或不定期组织专家进行应急管理评审，评价应急管理工作的成果与不足，提出对应的整改方案。这体现了法约尔管理理论中的事后控制的理念，即在突发事件应对工作结束后，对应急管理工作进行总体评估，检验是否按照组织预定计划实施，是否实现预定目标。

综上所述，应急管理中预防、准备、响应、恢复四个阶段，各阶段联系密切，互相作用。前一阶段是后一阶段的前提，后一阶段又起源于前一阶段，两个阶段之间会有重叠、交叉的部分，这四个阶段构成一个循环往复、螺旋上升的过程。而法约尔管理思想中的计划、组织、指挥、协调、控制的五大要素，与应急管理中应急预案、应急组织结构、应急管理评审等都相关联且存在高度的契合，而计划、组织、指挥、协调、控制的五大要素又渗透于应急管理的四个阶段，在各阶段中都有明显的体现，两者是密切关联，相互渗透的，体现为法约尔管理理论作为一般管理理论对应急管理的指导与应急管理作为管理特殊领域对法约尔管理理论的具体应用。

四、总结与展望

亨利·法约尔根据自己在矿业公司长期担任总经理的丰富的管理实践经验，对管理学的理论发展作出了巨大贡献。法约尔的管理思想集中体现在《工业管理与一般管理》一书中，在该书中他第一次明确提出“管理，就是计划、组织、指挥、协调、控制”这一经典定义；并且总结形成著名的管理十四项原则；还从组织宏观的视角提出计划、组织、指挥、协调、控制的管理五要素理论，开创了管理职能理论研究的先河。法约尔的管理理论经受住了时间的考验，为后世的管理理论研究以及管理实践应用奠定了重要的基础。

法约尔管理理论是管理思想中最普遍、具有公理性质的理论总结，标志着一般管理理论的形成，适用于各种组织的管理活动。应急管理作为管理活动的一种，通过对组织的有限资源进行有效整合，以实现组织应急管理目标，最大限度地减少突发事件对组织造成的损失，提高组织整体的应急管理能力和水平。这一管理过程也符合一般管理的思想，蕴含着包括计划、组织、指挥、协调、控制的管理活动。应急管理活动中的应急预案、应急组织结构、对下属的激励与引导、应急管理的协调以及应急管理评审等部分都与计划、组织、指挥、协调、控制之间相互对应，与法约尔管理理论相契合。因此，借鉴法约尔管理职能理论，探索管理职能理论框架下的应急管理理论与实践的新发展，对于应急管理工作实践具有重要的积极意义。