完善中小企业贷款担保制度研究

张 伟，芦雨婷

(济南大学 绿色发展研究院 山东 济南 250022；济南大学 商学院，山东 济南 250022)

一、导言

改革开放以后，中小企业逐步成为我国国民经济中数量最大、最具活力的企业群体，是实体经济的重要依靠力量。据统计，我国中小企业提供了50%以上的税收、创造了60%以上的国内生产总值、完成了70%以上的发明专利、提供了80%以上的城镇就业岗位。但是，中小企业融资困难一直得不到有效解决，是制约中小企业发展的严重障碍。《2017中小企业融资发展白皮书》显示，98%的中小企业面临的主要问题是“融资难、融资贵”[注]《报告显示：中小企业融资难融资贵仍是主要问题》，http://www.sme.gov.cn/cms/news/100000/0000000033/2017/4/27/61e0e4e092004a86aec984d09193a7a6.shtml。。全国中小企业协会调查显示，融资困难已经成为影响中小企业发展的第二大障碍，23.5%的被调查企业认为融资困难制约其发展。另有资料显示，中关村国家自主创新示范区企业科技投入的80%来自于内源融资渠道，金融机构贷款占比不到科技投入的2%[注]《八项措施降低中小企业融资成本》，《上海证券报》，2017年8月2日。。究其原因，在于中国金融体系以银行为主体，且资本市场承载力有限，中小企业贷款的重任主要由银行来承担。然而，中小企业的高风险性决定了贷款担保制度是银行融资的重要前提。目前中国现行贷款担保制度已经不适应中小企业旺盛的贷款要求，完善中小企业贷款担保制度已刻不容缓，应该从以下方式入手：明确中小企业贷款担保的公益性定位、加大对中小企业贷款担保的财政支持力度、改进中小企业贷款担保的经营运作方式、提升中小企业贷款担保的风险管理水平等。改革的目标是要建立一套政府支持以国有资本为主体、民间资本和外商资本为补充，公益性定位与市场化运作相结合、加强风险管理的中小企业贷款担保体系。

二、明确中小企业贷款担保的公益性定位

(一)中小企业贷款担保机构定位的国际经验

中小企业贷款担保的特点是低收益、高风险，以3%左右的担保费用率去代偿100%的贷款损失，从理论逻辑上看是不可行的。而如果提高担保费用率，则中小企业承受不了。所以，中小企业贷款担保机构只能以公益性组织为主。从经济学原理看，中小企业贷款担保属于公共产品，原则上应由政府提供。绝大多数中小企业贷款担保机构只有以国家财政补贴为支撑才能够承受这类持续性亏损，没有国家财政支持的非国有中小企业贷款担保机构只能作为补充，这也是发达国家的普遍做法。

(二)中国中小企业贷款担保机构定位的问题与对策

中国过去在中小企业贷款担保机构定位上存在着偏差，对中小企业贷款担保机构的公益性重视不够，将中小企业贷款担保机构一律按营利性组织对待，导致部分中小企业贷款担保机构已经放弃纯粹的贷款担保业务，转型为直接从事融资业务和高利贷的影子银行。其原因在于，贷款担保行业的利润率偏低，甚至亏损，使得这些中小企业贷款担保机构难以发展甚至难以生存，只能“暗度陈仓”，这显然会影响中小企业的融资。同时，虽然3%左右的担保费率不足以使营利型中小企业贷款担保机构覆盖资金成本，但中小企业已经难以承受。为分散风险，营利型中小企业贷款担保机构还会要求中小企业缴纳贷款总额20-40%的保证金和风险准备金，进一步加大了企业的财务费用。如此昂贵的贷款成本，削弱了中小企业的自我发展能力，不利于中小企业持续健康发展。

从现有的国有中小企业贷款担保机构来看，不仅数量较少，资金实力和经营能力也不强，而且自负盈亏的考核要求相当严峻，这显然背离了设立国有贷款担保机构的初衷，削弱了其公益性担保的职能。而非国有贷款担保机构普遍设立较晚，专业人才和从业经验严重不足，风险防控能力不强，缺乏对中小企业贷款担保公益性的认识，追求盈利的动机非常强烈，造成短期行为泛滥。所以，应当按照公益性的要求对中小企业贷款担保机构进行重新定位、重新明确经营方针：国有中小企业贷款担保机构应定位于公益性机构，其经营重点是提高中小企业贷款担保服务质量，而非商业利润；对于营利性中小企业贷款担保机构，进一步规范其市场行为，通过经营中小企业贷款担保业务获取利润，而非通过其他业务盈利。

三、加大中小企业贷款担保的财政支持力度

(一)中小企业贷款担保财政支持的国际经验

发达国家中小企业贷款担保的特点是政府提供直接的财政支持，包括原始出资、后续资金补充、风险补偿和税收优惠等，为其拥有强大的担保实力创造了条件。

一是资金支持。美国的中小企业贷款担保计划的资金来源于联邦政府的直接拨款，当中小企业贷款担保规模扩大而资金不足时，联邦政府还会无限额地及时补充资金[注]包尧兴等：《国外财政支持信用担保机构发展的经验及启示》，《浙江财税与会计》，2003年第10期。。日本各地方政府将信用保证协会资本金纳入政府预算，成为信用保证协会的主要出资者，2010财年余额占比为76%[注]刘孟飞：《美国、德国和日本担保业发展及对我国的启示》，《财务与金融》，2013年第4期。。早在1961年，韩国就设立了中央和地方二级担保机构，中央级担保基金由中央政府全额出资，地方级担保基金由中央政府和地方政府共同出资[注]李春根等：《国外财税政策支持信用担保机构发展的经验与启示》，《中国财政》，2011年第4期。。

二是风险补偿。德国联邦政府和州政府通常会承担中小企业贷款风险的60-80%，相当于总贷款风险的48-64%[注]傅勇：《德国中小企业融资体系》，《中国金融》，2014年第4期。。日本为中小企业贷款提供担保的是中小企业信用保证协会，该协会承担中小企业贷款风险的70-80%[注]文学舟等：《日美意三种模式信用担保机构的国际比较与借鉴》，《经济问题探索》，2011年第7期。；但同时还有政府设立的中小企业信用保险公库为信用保证协会提供保险，保险金额为信用保证协会代替中小企业还款金额的70-80%，其余由政府预算进行赔偿[注]刘远亮：《发达国家(地区)政府在中小企业信用担保体系建设中的作用与借鉴》，《国际金融》，2016年第7期。。作为政府出资的中小企业贷款担保机构，芬兰专业融资公司承担50-60%的贷款风险，其经营损失的一半由政府提供补偿，政府每年根据报告直接将补偿金拨给该机构[注]文海兴等：《芬兰担保业发展模式》，《中国金融》，2013年第19期。。在为中小企业贷款提供担保过程中，韩国地方担保基金承担85%的贷款风险[注]课题组：《2006年度中国担保业监管研究》，http://finance.people.com.cn/GB/8215/72696/72699/4971027.html。。

三是税收优惠。目前国外已形成了完善的税收优惠政策体系，大大减轻了担保机构的税收负担。日本政府依法免除了信用保证协会的多种税收，包括法人税、所得税、事业税、事业所得税、都府县民税、市町村民税、印花税等。奥地利政府不仅免除了担保机构的收入税、财产税、营业税、资本交易税等联邦法律规定的税收，而且也免除了无政府补贴的、纯私营担保机构的所得税[注]李春根等：《国外财税政策支持信用担保机构发展的经验与启示》，《中国财政》，2011年第4期。。德国政府对公益性担保机构的企业所得税也给予了免除。德国规定，只要担保银行专注于担保业务不开展其他经营，就可以依法免税[注]李芙蓉等：《德国担保银行的运作对我国发展中小企业信用担保业的启示》，《技术经济》，2005年第11期。。

(二)中国中小企业贷款担保财政支持的问题与改革方向

目前许多地方由财政设立了中小企业贷款担保基金，然而担保基金规模偏小，远远不能满足企业的需要。据统计，一些地方政府设立的中小企业融资性担保基金规模较小，有些甚至只有几百万元，另外还有一些市县至今尚未设立中小企业融资性担保基金。中央政府加大支持力度，同时引导地方政府设立省级担保机构和市县级担保机构，逐步形成中央、省级、市县级在内的多层级中小企业贷款担保体系。

在贷款担保机构的风险补偿方面，财政的支持力度远远不够。近年来，尽管各级财政对担保机构补贴增长较快，但相比中小企业贷款的要求仍然差距很大。如果把现有政府对中小企业的各种补贴转变为对中小企业贷款担保机构的风险补偿，则既能实现补贴的规模效益，又能解决中小企业贷款担保的风险补偿不足问题。

目前，国家已对贷款担保机构实施税收优惠。例如符合条件的贷款担保机构从事中小企业贷款担保或再担保业务取得的收入，三年内免征营业税，期满仍符合条件的可以继续申请。但是，还需要进一步加大对中小企业贷款担保机构的税收支持力度。例如，对于公益性中小企业贷款担保机构，应当免去其一切税收；对于营利性中小企业贷款担保机构，需要给予所得税的优惠税率以及必要的减免政策。

(三)中小企业贷款担保财政支持的创新性思路

据统计，截至2016年底，全国地方政府债务余额为153164万亿元，较2012年底余额增长59.1%。加上庞大的隐性负债，则债务率会更高。如果考虑进一步减税降费、楼市调控后土地出让金收入萎缩等因素，地方财政收不抵支的形势将会更加严峻。面对这种情况，地方政府对于支持中小企业贷款担保机构难免是“心有余而力不足”。

如果转换思路，充分调动民间和外商的力量，则结果就会截然相反。可以由地方政府发起，动员民间和外商投资或捐赠，设立中小企业贷款担保资本金组合，地方财政提供一部分资金，国有企业、民营企业、外资企业和个人投资或捐赠一部分资金：一是地方财政可以通过年度预算支出提供一部分资金来源，投资收益部分也可以留在资本金组合内继续使用；二是国有企业、民营企业、外资企业出于履行社会责任的需要，也可以对资本金组合出资或提供专项捐款，其中国有企业由于具有国有属性而需要发挥带头作用；三是可以接受个人捐款。为鼓励捐赠，需规定捐赠部分可以抵免所得税。另外，中小企业贷款担保资本金组合由地方政府支配，主要用于对中小企业贷款担保机构的财政支持。投资者可以要求分红，也可以放弃分红。

据统计，2016年底中国金融机构人民币各项存款余额为150.6万亿元，如果能够动员1%用于中小企业贷款担保资本金组合，则能够得到1.5万亿元的资本金，可以有效缓解地方政府的财政压力。如果按1∶5的杠杆率担保，则可以得到中小企业贷款担保贷款7.5万亿元，是2013年底中小企业贷款担保贷款余额的5.9倍。这是地方政府包揽中小企业贷款担保资金来源所难以达到的，也是增加中小企业贷款担保资金池的一条创新性思路。

四、改进中小企业贷款担保的经营运作方式

(一)中小企业贷款担保经营运作的国际经验

中小企业贷款担保机构离不开政府的支持，然而这并不意味着政府直接提供中小企业贷款担保业务。虽然行政化运作(即政府直接提供)有一定的优势，例如无需事先出资，可以减轻当期财政支出压力等[注]王召：《借鉴国际经验 健全中小企业信用担保体系》，《上海证券报》，2006年5月24日。，但其弊端也显而易见。例如，贷款担保机构的正常经营易受地方政府干预，人情担保、指令担保难以避免，导致法人治理结构易流于形式，内部控制得不到有效实施，因而出现的担保代偿风险较高。

有基于此，德国、日本、加拿大等大多数国家采用的是市场化运作模式。这种模式要求中小企业贷款担保业务与政府隔离，完全由独立的法人实体运作，要么是设立专业的机构经营此项业务，要么是委托已有的机构经营此项业务：德国是设立担保银行经营中小企业贷款担保业务；日本是由信用保证协会经营中小企业贷款担保业务；而加拿大则是政府授权银行按照政府的要求进行运作，政府只负责检查和监督。

(二)中国中小企业贷款担保经营运作的问题与改革方向

中国中小企业贷款担保经营运作存在的问题如下：一是经营效率低和逆向选择。国有贷款担保机构缺乏科学合理的考核机制，难以进行有效的激励和约束，经营效率偏低。特别是由于审批手续繁多、等待时间冗长，助长了人际关系、行政干预大行其道，得到担保的大都是有关系的企业，真正符合条件的企业反而被拒之门外，逆向选择现象较为突出；二是不利于银行和企业改进经营。国有贷款担保机构虽然弥补了中小企业的信用不足，但可能会带来道德风险。原因在于此类担保既易使银行不认真决策和放松对企业的监控，又易使企业在经营上消极怠工；三是缺乏可持续性。国有贷款担保机构由于单纯采用行政化运作，忽视经营风险，导致风险居高不下，加之自身缺乏应对风险的经验，化解风险的能力薄弱，往往亏损严重，给财政带来日益沉重的负担。须知，公益性不是不能营利，而是不以营利为惟一目的。否则，仅靠输血性救济国有贷款担保机构难以维持。

由此可见，中小企业贷款担保在保持公益性的同时，有必要引入市场机制，开展市场化运作。当然，公益性与营利性只是经营领域的不同，行政化运作与市场化运作也是运作方式的不同，与国有和非国有的产权属性并没有必然的联系。所以，公益性并非是国有中小企业贷款担保机构的“专利”，对非国有中小企业贷款担保机构同样适用；市场化运作也并非由非国有中小企业贷款担保机构独享，对国有中小企业贷款担保机构也同样适用。开展市场化运作要求政府与中小企业贷款担保隔离，政府只承担有限责任，业务由独立的法人实体根据市场要求自主运作，政府通过考核和优选经营者提高中小企业贷款担保机构的经营效率、消除逆向选择、降低贷款风险等，并加强事前、事中、事后监管。

(三)中小企业贷款担保经营运作的创新性思路

中小企业贷款担保招标采购是政府通过招投标，择优确定中标人承担公益性中小企业贷款担保业务。这一方式避免了新设立国有中小企业贷款担保机构及维持运作的支出，促进了竞争，减少了行政干预和腐败，是一种经济合理的方式。

中小企业贷款担保招标采购的运作方式为：首先，政府部门向各担保机构发出中小企业贷款担保招标邀请，有意向的担保机构向政府部门投标，政府部门经过评审择优确定中标的担保机构；其次，当企业出现资金短缺向银行申请贷款时；银行按常规要求企业提供实物抵押或担保，由于企业缺乏实物抵押品，可以向中标的担保机构申请中小企业贷款担保；第三，中标的担保机构在接到申请后，对项目进行审查，然后确定是否为企业提供担保，并通知银行；第四，银行在接到担保机构愿意提供担保的承诺后，通知企业，同意发放贷款。

中小企业贷款担保招标采购的宏观意义如下：

首先，利用招投标方式采购中小企业贷款担保服务，在设定支持对象和范围后，中小企业贷款担保业务的承担资格，要通过公开竞争的方式决定由哪家机构获得，这样，只有那些对中小企业贷款担保业务深入研究并且能够有效控制成本的机构，才能够中标。所以，这种方式有利于降低中标担保机构的成本，同时，也节省了设立和运营新的专职中小企业贷款担保机构的成本。

其次，利用招投标方式采购中小企业贷款担保服务，打破了公益性担保机构与营利性担保机构的界限，使得公益性担保业务不再由公益性担保机构独家垄断，而是所有担保机构都可以通过竞争公平参与。这种方式便于挖掘营利性担保机构的潜力，有利于金融资源的优化配置，同时，采用招投标方式为公益性担保机构带来了竞争压力，有利于公益性担保机构运作效率的提高。专职公益性担保机构在开展公益性担保业务时，一般不会单纯从商业利益角度考虑问题，欠缺动力机制，因而往往影响其运营效率。在招投标方式下，营利性担保机构仍然可以运用商业经营原则开展经营，能够从中受益，所以中标的营利性担保机构有足够的动力来提高其运营效率。

第三，利用招投标方式采购中小企业贷款担保服务，有助于减少行政干预和腐败的发生。专职公益性担保机构在开展公益性担保服务时，由于缺乏信息公开的程序，导致信息封闭，容易形成“批条担保”和“关系担保”。而招投标方式必须要求公开信息，有助于扩大公益性担保业务的透明度，特别是中标的担保机构在实际运作过程中，要受到各方面的关注和有关部门的监督，在制度设计上有助于减少行政干预和腐败的发生。

当然，利用招投标方式采购中小企业贷款担保服务也有一定的局限性。例如，其适用范围是有限的。一旦中标，担保机构只能根据招标书中规定的方式和要求向相关的对象提供担保，这种方式的边界虽然比较清晰，但不可能满足企业丰富多样、各具特色的担保需求。同时，它也不能完全取代公益性中小企业贷款担保机构，因为企业对公益性中小企业贷款担保的需求非常大，政府采购只能针对某些特殊的贷款担保需求，大额、连续性的贷款担保需求依靠政府采购成本也很高，所以招标采购中小企业贷款担保服务只能起到一定的补充作用。

五、提升中小企业贷款担保的风险管理水平

(一)中小企业贷款担保风险管理的国际经验

国外担保机构承担的担保风险程度各不相同，其共性是不为中小企业提供全额担保，贷款银行也分担一定的风险，这样既可防止担保机构经营风险过高，又可避免贷款银行的道德风险。

按照有关规定，美国中小企业管理局最多为中小企业提供100万美元的贷款担保，并且承担贷款风险的比例约为75%，贷款银行承担25%[注]王召：《借鉴国际经验 健全中小企业信用担保体系》，《上海证券报》，2006年5月24日。；法国贷款银行根据对中小企业的风险评估结果，决定自担风险部分的贷款比例，其余部分由OSEO提供担保。一般来说，贷款银行承担贷款风险的比例为30-60%，担保机构承担贷款风险的比例为40-70%[注]迟凤玲等：《法国中小企业创新署支持融资的主要措施及对我国的启示》，《科学管理研究》，2013年第3期。；在日本，中小企业贷款风险的20-30%由贷款银行承担，其余风险由信用保证协会、中小企业信用保险公库等分担[注]曹凤岐：《建立和健全中小企业信用担保体系》，《金融研究》，2001年第5期。；德国贷款银行至少承担贷款风险的20%，其余风险由担保银行和政府分担[注]孙艳红：《借鉴国外经验发展我国融资担保业的思考》，《南方金融》，2013年第5期。；成立于1972年的马来西亚信用担保公司由中央银行和37家商业金融机构入股，中央银行股本占19%，商业金融机构股本占81%。在其“一般担保计划”中，只承担银行贷款60%的风险，其余风险由贷款银行承担[注]胡建生：《亚洲国家(地区)支持中小企业融资的案例分析》，《学习与探索》，2009年第4期。。

(二)中国中小企业贷款担保风险管理的问题与改革方向

目前，中国中小企业贷款担保风险管理的主要存在以下问题：一是中国贷款担保机构的能力与风险承担程度不匹配。中国中小企业贷款担保机构资金规模普遍偏小，大部分担保机构的注册资金不超出1000万元人民币。政府对国有担保机构基本上是一次性出资，而没有考虑对国有担保机构的补偿机制，加之许多国有担保机构内部管理薄弱，从业人员风险意识不足，一旦发生代偿将难以应对。在缺乏银行、再担保机构、保险机构等分担风险的情况下，担保风险基本由担保机构独担；二是银行不承担贷款风险会导致银行玩忽职守。由于受传统计划经济的影响，成为银行业主体的国有银行产权不明晰，经营机制僵化，市场竞争的意识和动力不强。银行与担保机构并非平等关系，不是银行主动要求担保机构提供担保，而是担保机构开拓业务主动要求银行担保。这样一来，中小企业贷款担保机构几乎承担了信用担保贷款的全部风险敞口[注]王淼：《中小微企业信用担保贷款风险比例分担研究——提供政府补贴的两方合作博弈模型》，《商业经济与管理》，2017年第3期。。银行在贷款决策时会应付了事，在经营管理时会疏于对贷款资金使用的监控，这就可能会让那些“先天不足”或经营不善的企业得到贷款支持以及挪用、乱用贷款而难以发挥贷款应有的效益。

要解决上述问题，一是增强中小企业贷款担保机构的能力。应当按照国家对中小企业贷款担保的有关政策和具体要求定期补充资本金，建立损失补偿机制。同时，积极引进人才，提高从业人员素质，建立激励约束机制，加强内部管理，增强抵御风险的能力；二是发展再担保机构，鼓励保险机构分担中小企业贷款风险，降低中小企业贷款担保机构的担保风险。与贷款担保相比，再担保具有更强的公益性和杠杆作用，能够有效分担贷款风险和增强银行向中小企业贷款的信心，所以应当广泛设立地方再担保机构，建立健全国家再担保体系。在条件许可时，也可以设立贷款保险机构，为中小企业贷款担保机构提供保险；三是让银行适当承担贷款风险。按照国务院《关于促进贷款担保行业加快发展的意见》要求，银行应对合作的贷款担保机构提供更多优惠，如风险分担、不收或少收保证金等。针对银行风险规避与提高贷款资金使用效率的矛盾心态，一个好的制度设计应当是，既要让银行尽其所能为中小企业提供贷款，也要让银行承担它们应当承担的风险。根据西方国家的经验，银行需要承担贷款风险的20-40%。如果低于20%，银行缺乏加强贷前决策和贷后管理的动力；如果高于40%，银行缺乏向中小企业贷款的积极性。安徽省在实践中形成的“安徽模式”值得推广，其实质是由担保机构、再担保机构、银行和地方政府等共同分担风险。一旦银行贷款无法偿还，担保机构、省级再担保机构、银行、地方政府将按4∶3∶2∶1的比例分担风险；四是应当取消银行对中小企业贷款担保机构保证金的规定，减少中小企业贷款担保机构的资金占用，扩大其资金可用量。因为银行对贷款担保机构收取的风险保证金，不仅增加了贷款担保机构的负担，而且通过贷款担保机构的“转嫁”，变相增加了中小企业的负担。

(三)中小企业贷款担保风险管理的创新性思路

中小企业贷款担保风险管理的创新性思路是加强风险资产管理，由中小企业贷款担保机构对代偿后贷款形成的不良资产进行管理，以求损失最小化。管理的方法是根据不良资产的状况，结合经营目标，区别对待，分类施策，具体可分为不良资产债权流转化、不良资产债权股权化和不良资产证券化等。

一是不良资产债权流转化。贷款担保相当于担保机构向银行购买不良资产的债权。所以，担保机构既然为银行提供了代偿，就应当享有了不良资产的债权。为了减轻负担，专心从事贷款担保业务，中小企业贷款担保机构可以将不良资产的债权流转给专业的资产管理机构。这项改革的优势是便于中小企业贷款担保机构集中精力经营中小企业贷款担保业务；缺陷是不能分享具有前景的高成长性中小企业发展的成果，收益预期比较低；核心是不良资产价值评估，不良资产价值评估应以市场化为原则，既要考虑企业的厂房、设备、土地等有形资产因素，也要考虑企业的管理团队素质、研发能力、商誉等无形资产因素。

二是不良资产债权股权化。对于代偿后担保贷款形成的不良资产，可以采取债权转为股权的方式，由中小企业贷款担保机构持股或委托其他机构持股，通过参与公司治理或注资，改善企业的财务结构，降低企业的经营成本，提升企业的经营业绩，然后以股权回购、IPO等途径回收担保资金，并享受投资红利。这项改革的优势是把债权经营与股权经营联系起来，实现货币市场与资本市场的对接，有利于企业治理结构或融资结构的完善，形成企业科学决策或经营的微观基础。同时该方式可以分享某些具有前景的高成长性中小企业发展的成果，收益预期可能比较高。如果有一项成功，就可以弥补许多项担保损失；缺陷是会分散中小企业贷款担保机构的精力，不利于做好主业，可以将不良资产的债权转化为优先股，中小企业贷款担保机构作为股东只享受收益，不参与企业决策，同时也保护了创业者的激情；核心是债权向股权的转化能力和股权退出。债权向股权的转化能力决定了债权转化为股权的数量及分红的比例，影响着企业未来的现金流。该转化能力既要以债权的价值为基础，也要考虑转化后对其他股东权益的影响，例如会摊薄原有股东收益，会改变原有股东的表决权等，需要进行多次的博弈、磋商和谈判。而股权退出则需要考虑企业未来的成长性。具有高成长性的企业，如果只是存在暂时性的生产经营困难，那么债权转化为股权之后，中小企业贷款担保机构或其委托机构、创业投资机构等成为股东，企业的生产经营状况得以改善，股权退出才有保证。

三是不良资产证券化。不良资产证券化需要中小企业贷款担保机构或其代理机构作为发起机构，将贷款担保代偿后的不良资产委托给受托机构经营，由受托机构向投资者发行受益证券，以该不良资产所产生的现金支付受益证券的收益，担保贷款形成的不良资产通常数量多、价值低，本身就具备风险分散的特征，是比较适合证券化的资产类型。对于中小企业贷款担保机构来说，通过证券化将不良资产出售之后，可将缺乏流动性的不良资产提前变现，将风险转移给投资者。这项改革的优势是中小企业贷款担保机构可以提前收回担保资金，并且损失不大。另外，证券化形成了具有稳定现金流的金融产品，能够使资本市场中的投资品种得到丰富；缺陷则是不能分享具有前景的高成长性中小企业发展的成果；核心是要做好基础资产的选择与现金流分析，拓展信用增级方式，内外结合、政担结合，建立健全信息披露制度，实现市场化的风险定价，提升二级市场的流动性，发展风险对冲工具，培育次级投资者等。

六、政策建议

完善中小企业贷款担保制度，应当进一步明确中小企业贷款担保的公益性定位、加大对中小企业贷款担保的财政支持力度、改进中小企业贷款担保的经营运作方式、提升中小企业贷款担保的风险管理水平等，其目标是建立政府支持、国有资本为主体、民间资本和外商资本为补充，公益性定位与市场化运作相结合、加强风险管理的中小企业贷款担保体系。具体政策建议如下：

一是对中小企业贷款担保机构进行重新定位、重新明确规制方式。国有中小企业贷款担保机构应定位于公益性机构。对其考核的主要指标不应再是利润率，而是向中小企业提供的担保业务规模、户数、服务效率等；对于营利性中小企业贷款担保机构，可以通过严格监管和优胜劣汰等方式进行规制。

二是中央政府需要加大对中小企业贷款担保的支持力度，在不断扩大国家级担保基金规模的同时，引导地方政府建立健全各级担保机构，构建多层级中小企业贷款担保体系。为充分发挥财政手段的作用，可以考虑把现有政府对中小企业的各种补贴转变为对中小企业贷款担保机构的风险补偿。同时，进一步增加对中小企业贷款担保机构的税收优惠。另外，动员境内外非公有资本通过投资或捐赠的方式为中小企业贷款担保机构补充资本金。

三是国有中小企业贷款担保机构在经营时需要引入市场机制，开展市场化运作。政府应当与国有中小企业贷款担保机构保持经营上的隔离，政府只承担以出资为限的有限责任，经营活动由经营者根据市场要求自主进行，政府作为出资者的职责是选聘和考核经营者，以提高中小企业贷款担保机构的经营效率等。对于特殊的贷款担保需求，可以采用招标采购方式给予满足。

四是采用多种方式防范化解中小企业贷款担保风险。一是加强中小企业贷款担保机构的能力建设，包括定期补充资本金、建立损失补偿机制等；发展再担保机构、鼓励保险机构分担中小企业贷款风险，降低中小企业贷款担保机构的担保风险；让银行适当承担贷款风险。由担保机构、再担保机构、银行和地方政府等共同分担风险；加强中小企业贷款担保的风险资产管理。需要根据不良资产的状况，结合经营目标，区别对待、分类施策，积极推进不良资产债权流转化、不良资产债权股权化和不良资产证券化等。