习近平新时代城市民族工作思想的形成及意义

2018-02-10徐烈鹏

井冈山大学学报(社会科学版) 2018年1期

黄丽，徐烈鹏

（三峡大学马克思主义学院，湖北宜昌 443002）

一、我国城市民族工作的发展历程

城市民族工作是以城市少数民族为主要对象的民族工作以及与城市功能相联系的民族工作。［1］城市民族工作事关民族工作和城市工作，是治国理政的主要内容。“我国是统一的多民族国家，民族工作关乎大局”，［2］“处理好民族问题、做好民族工作，是关系祖国统一和边疆巩固的大事，是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。”［3］

建国初期，城市民族工作概念尚未提出，统称为散居民族工作。1952年8月，政务院颁发《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，保障散居少数民族平等权利；在1987年中共中央、国务院批转的《关于民族工作几个重要问题的报告》中要求做好城市少数民族工作，正式提出城市民族工作概念，标志着对城市民族工作的认识不断深化；1993年《城市民族工作条例》颁布实施，城市民族工作走向规范化；1999年第一次全国城市民族工作座谈会召开，强调“既要做好本城市少数民族事务的管理工作，又要做好城市少数民族流动人口的管理工作”，［4］城市民族工作的理论框架和工作模式初步形成；2009年和2010年接连两次召开全国城市民族工作座谈会，城市民族工作的理念从管理转变到服务，“既要依法加强管理，又要做好为少数民族服务工作”［5］；2011年制定《关于加强新形势下社区民族工作的意见》，确定社区民族工作是城市民族工作的重要抓手；2014年中央民族工作会议将城市民族工作确定为民族工作的重点领域和做好民族工作的重要条件；2016年，首次全国城市民族工作会议召开，部署城市民族工作，城市民族工作迎来机遇和挑战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时代城市民族工作的一系列重大理论和现实问题进行科学研究，形成了习近平新时代城市民族工作思想。这是马克思主义民族思想中国化的最新成果。

二、习近平新时代城市民族工作思想形成的时代背景

“时代是思想之母。”“世界正处于大发展大变革大调整时期，和平与发展仍然是时代主题”，“世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧”，“国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻”。［6］随着我国改革开放的深入，市场经济发展的加速，城镇化步伐的加快，我国进入了各民族跨区域流动的活跃期，新时代城市民族工作面临许多新情况新问题。

（一）少数民族流动人口增多，城市民族工作对象发生变动

改革开放以来，各民族互动交往加深，大量少数民族从传统聚居区向城市流动，寻找生活就业机会。城市少数民族人口增加，民族成分增多。“我国现有1/3左右的少数民族人口常住在城市，全国20多个城市 56个民族成分俱全。”［7］“目前全国流动人口达到2.45亿，其中少数民族流动人口超过2000万。城市少数民族人口快速增长，在我国东部地区的一些城市，少数民族流动人口每年以20%的速度递增。很多城市的少数民族流动人口数量远远超过户籍少数民族人口，例如浙江省121.5万少数民族人口中，来自省外的达96.1万人。 ”［8］（P281）城市民族工作对象发生变动，从静态的常住少数民族人口到动态少数民族流动人口，从少量少数民族流动人口管理到大量少数民族流动人口的管理。

（二）少数民族需求层次提高，城市民族工作要求提高

习近平在十九大报告中指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［6］人民的需要由原来的 “物质文化需要”转变为 “美好生活需要”，需求层次更高，不仅有物质文化需要，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也有更高层次需要。城市民族工作必须与时俱进，转变工作思路，工作不能仅仅停留在解决城市少数民族流动人口的就业、入学、医疗、住宿等基本生活需求层面，在落实城市公共服务均等化的同时，要关注少数民族流动人口的精神层面的需求，提高城市少数民族的生活质量和幸福感。

（三）全球化信息化时代，城市民族工作影响辐射面广

信息化时代，信息传播速度迅速、传播途径多元。城市民族工作与民族地区的区域联动加强，社会关注度高，一旦出现问题，容易引发涉及民族问题的矛盾纠纷，并在民族地区引起连锁反应，加上境内外敌对势力插手利用，导致严重后果。“西藏‘3.14’事件、新疆‘7．5’事件后，一些城市表露对相关民族的过度反应，在窗口行业出现变相歧视少数民族成员的现象，伤害了少数民族感情，造成不利影响。”［9］“城市出的民族问题最多，许多问题往往先从城市爆发……通过城市功能的 ‘核裂变效应’然后扩散出去，不仅会影响一座城市，而且会影响一个地区乃至一个国家的稳定和发展，有时还会发展成国家关系问题。”［10］加强和改善城市民族工作十分迫切。

（四）十八大以来党和政府的民族工作实践

党和国家历届领导人都非常重视民族问题，关心民族工作，充分把握我国基本国情，坚持马克思主义民族理论与我国多民族国情相结合，逐步形成了中国特色解决民族问题的方针政策。我国城市民族工作在实践中不断发展完善，取得了辉煌的成绩。习近平等党和国家领导人“聆听时代声音，勇于坚持真理、修正错误”，［6］对我国城市民族工作中的主要问题进行了解答。

习近平历来就关心我国民族工作。早在1989年在福建工作期间，习近平就撰写了《巩固民族大团结的基础》，对搞好民族工作的历史和现实意义进行思考，指出“民族问题有相当的敏感性和复杂性”，“民族问题处理得不好往往会引起社会的动荡，甚至政局的不稳。搞好民族工作是我们应尽的义务。”实践是理论之源。十八大以来，习近平先后12次深入湘西、内蒙古、新疆、西藏、延边等民族地区调研、看望少数民族地区人民群众。习近平说：“我的心里惦记着每一个少数民族”，“全面小康一个也不能少，哪个少数民族也不能少，大家要过上全面小康的生活”。这些发自肺腑的话语深切地表达了习近平对少数民族的牵挂关怀，对民族工作的重视。

十八大之后，党和政府加大对民族工作的指导，先后召开了中央第二次新疆工作座谈会（2014）、中央民族工作会议（2014）、中央第六次西藏工作座谈会（2015）、全国城市民族工作会议（2016）等重大会议，对民族工作进行了全面的部署，提出了一系列新思想新论断新认识。在全国城市民族工作会议上，俞正声批示：“坚持中国特色解决民族问题的正确道路，依法管理城市民族事务，以保障各民族合法权益为核心，以做好少数民族流动人口服务管理为重点，以推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境为抓手，推进城市民族工作制度化、规范化、精细化，让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市，切实加强各民族交往交流交融。”［11］中国城市民族工作不断创新发展，新时代城市民族工作思想不断走向完善。

二、习近平新时代城市民族工作思想主要内容

习近平新时代城市民族工作思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，系统阐述了新时代城市民族工作的方向和道路、理论和政策、工作和实践等重大问题，指明了中国城市民族工作的方向，是新时代做好城市民族工作的重要遵循。

（一）坚持中国特色解决民族问题的正确道路

一个国家在解决民族问题上，选择什么样的道路、采取什么样的模式，是基本国情、历史演进、经济社会状况、文化传统等各种因素共同作用的结果。习近平强调：“做好民族工作要坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。”［12］

中国共产党以马克思主义民族理论为指导，在解决我国民族问题的实践中不断探索，走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路：“坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持维护祖国统一，坚持各民族一律平等，坚持和完善民族区域自治制度，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，坚持打牢中华民族共同体的思想基础，坚持依法治国。”实践是检验真理的唯一标准。六十多年的实践充分证明，“党的民族理论和方针政策是正确的，中国特色解决民族问题的道路是正确的。”我国是一个统一多民族国家，各族人民一起创造了灿烂的中华文化，也一起抵御外来侵略，在几千年的交往过程中形成了“命运共同体”。城市民族工作要胸怀大局，从维护祖国统一、民族团结的高度出发，维护少数民族的合法权益，不能将“多民族”视为“包袱”，不能将“民族问题”视为“麻烦”，不能将“少数民族”视为“外人”，让少数民族更好地融入城市。习近平深刻把握我国民族工作复杂情况，从马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义立场出发，将“中国特色解决民族问题的道路”作为民族工作的宏观指导思想，为新时代城市民族工作做好顶层设计，统一了全党全国人民的思想认识。

（二）城市民族工作是民族工作的重点领域

“做好城市民族工作才能赢得民族工作的未来”。［8］“我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，城市民族工作越来越重要。”［13］

“城市是人类文明的结晶，承载着人民对美好生活的希望和向往。伴随着交通便捷和社会开放程度的提高，社会的流动性特征日趋明显，城市越来越成为各民族成员共同生活、共同谋业的场域。”［14］在各民族跨区域大流动的活跃期，中国传统民族分布格局发生重大变化，“大杂居与小聚居”、“民族地区与非民族地区”、“边疆与内地”等对我国民族分布状态的传统表述已不适应现实情况，将民族工作重点停留在民族地区、边疆地区也已不能适应新时代民族工作的需求。民族工作日益普遍化、社会化、民间化。

民族分布格局的转变要求民族工作的重心由民族地区、边疆地区向城市转移。要做好城市民族工作，帮助少数民族流动人口适应城市生活、在城市实现自己的价值；要在改善少数民族生活水平、实现民族地区少数民族富余劳动力转移的同时，促进城市社会和谐发展；要做好少数民族流动人口返乡创业工作，返乡创业的少数民族带回去的资金和技术又能带动民族地区发展。

习近平准确把握、科学分析新时代中国民族工作的特点和规律，将城市民族工作定位为“民族工作的重点领域，也是做好民族工作的重要条件”。这个论断为正确认识和研究新时代中国民族问题、为民族工作战线思想解放、为科学制定加快少数民族和民族地区发展的政策措施提供了现实依据。

（三）健全城市民族工作法律规范

“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”［6］在全国城市民族工作会议上，中央提出要“依法管理城市民族事务，以保障各民族合法权益为核心”。

民族事务法治规范化是新时代全面推进依法治国对城市民族事务依法治理提出的迫切要求。城市民族工作要依法管理城市民族事务，保障少数民族的合法权益。《城市民族工作条例》是“城市民族工作制度化、规范化、精细化”的保障。

但是，城市民族工作的立法和修法工作进程缓慢是我国城市民族事务法治化的重要问题。1993年，我国制定了《城市民族工作条例》，对规范城市中各族群众行为、化解矛盾、解决问题和增进民族团结有重要作用。二十多年过去了，城市民族关系日趋多元和复杂化，原有的工作条例已不能适应新时代的城市民族工作的需求，《城市民族工作条例》迫切需要修订。2006年，国家民委正式启动修订工作，但修订工作“一直在路上”。2016年《城市民族工作条例(征求意见稿)》标志着《城市民族工作条例》进入实质性修订阶段。

（四）少数民族流动人口服务管理是工作重点

2014年，在中央民族工作会议上，习近平指出：“城市民族工作以做好少数民族流动人口服务管理为重点”，“对少数民族流动人口不能采取‘关门主义’的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流出地和流入地的两头对接。”［14］

流动性是现代社会的重要特征，流动能激发社会活力，使人、资本在流动中创造价值和财富，同时，流动也为财富的广泛分享和公平分配提供条件。“少数民族同胞进入城市，是历史发展的趋势，带动了民族地区发展，也有利于民族团结。”［14］但是由于各种条件的限制，少数民族群众流动性有限，并不能真正参与现代社会流动，在城市空间里依然以民族或行业为特征的相对静止的群体方式存在。“2000年以前，少数民族在城市中的生存模式大致形成了社会结构的内聚化、生计方式的传统化等特征”，“2000年后，少数民族的人口流动形态开始发生变化，这尤为表现在生计方式的多元化方面”，［15］但这种多元化是有限的。相对静止的流动使少数民族流动人口对经济社会发展带来的成果分享受限，许多社会问题固化。

习近平指出少数民族同胞进入城市存在 “三个不适应”：进城的少数民族群众对城市的生活和管理方式、城市居民对他们的某些生活和行为方式以及我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应。［16］少数民族来到城市后，“既有着留在城市安身立命的渴望，又因其传统的生产生活方式与快速现代化的城市之间存在诸多矛盾和冲突。”［17］少数民族进入城市，生存空间位移、文化图式切换，产生了他者认同困境与社会融入危机。“三个不适应”是不同群体在相互适应过程中产生的，客观原因是不同民族文化的碰撞、少数民族流动人口管理服务不到位，根本原因是社会主义初级阶段“发展不平衡不充分”。面对少数民族流动人口的“不适应”，我们不能视其为麻烦和包袱，要正确认识少数民族人口的流动。

新时代城市民族工作要提高管理服务的能力和水平，关键是要“抓住流出地和流入地的两头对接”，解决“三个不适应”。各地城市民族工作部门要与民族地区开展跨地区协作，针对少数民族流动人口，做到“信息互通、服务互补、共同管理”。少数民族人口流出地政府要调研流入地职业需求，开展流动前职业培训；流入地政府要加强党的民族理论政策学习和教育，确保少数民族群众在城市“进得来、留得住、融得进、过得好”。

（五）社区是城市民族工作的着力点

在中央民族工作会议上，习近平总书记指出：“城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。”［13］“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。 ”［6］

社区是城市少数民族流动人口主要的生活空间，是公民个体、家庭社会交往的主要场域，是创新社会治理的集中突破口，随着民族工作的基础和重心向基层延伸，社区成为城市民族工作的着力点，通过社区实现政府治理和社会调节，促进各民族居民良性互动。聚族而居是人类的天性，少数民族群众进入城市后倾向于聚族而居，极易形成以民族为边界的社会分割，导致社会疏离和异化，影响少数民族群众从城市主流社会获取社会资源。互嵌的社会结构和社区环境不仅是多民族的空间融合，更重要的是社会融合，能促进族际交往、交流、交融，各民族“相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起。”［18］

“民族互嵌社区”开拓了城市社区建设的新视角，是新时代开展城市民族工作的重要方式，是促进城市各族群众交往交流交融的新思路，是多民族国家社会治理的新路径。构建民族互嵌式社区为“铸牢中华民族共同体意识”提供了现实支撑，对维护多元一体的中华民族格局具有重要的战略意义。

三、习近平新时代城市民族工作思想的重大意义

习近平顺应中国国情，准确把握新时代我国城市民族工作的特点和规律，形成了习近平新时代城市民族工作思想，丰富了马克思主义民族理论体系。习近平新时代城市民族工作思想指明了新时代城市民族工作方向和道路，具有重大的理论价值和深刻的现实意义。

（一）习近平新时代城市民族工作思想的历史贡献

习近平新时代城市民族工作思想以马克思主义民族理论为指导，从中国多民族的国情出发，结合中国城市民族工作的实践，创新发展了中国特色社会主义民族理论，推进了马克思主义民族理论的中国化，开拓了中国特色社会主义民族理论体系的新境界，在马克思主义民族理论中国化进程中具有里程碑意义。

习近平站在治国理政的战略高度，从民族工作的全局出发，深刻认识各民族跨区域大流动活跃期民族问题发展变化的规律和特征，提出了一系列的新思想、新论断和新观点，对新时代城市民族工作作出了一系列新决策、新部署，推动城市民族工作与时俱进，拓宽了中国特色城市民族工作的正确道路，为人类社会解决城市民族问题提供了中国方案，“为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献”。

（二）习近平新时代城市民族工作思想的指导作用

习近平新时代城市民族工作思想肯定了中国特色解决民族问题道路的正确性，肯定了党的民族工作的巨大成绩，实现了对我国民族理论政策的正本清源，凝聚了党内外对城市民族工作的共识，统一了全国各族人民的思想，增强了城市民族工作的道路自信，为新时代决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国、逐步实现全体人民共同富裕汇集了磅礴力量。城市民族工作是“新常态下民族工作的重点领域，也是做好民族工作的重要条件”，突出了城市民族工作的重要性。习近平新时代城市民族工作思想统一了全国各族人民对城市民族工作的认识，纠正了社会上一些人对城市民族工作地位认识上偏差，有利于实现“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”。

（三）习近平新时代城市民族工作思想是行动指南

城市民族工作是社会治理的重要内容之一，新时代如何科学开展城市民族工作，创新社会治理，提高治国理政能力，亟需行动指南。习近平在十九大报告中指出：“加强和创新社会治理”，“共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。 ”［6］习近平新时代城市民族工作思想强调要加强党对城市民族工作的领导，完善领导和工作机制，又指出了具体工作路径。习近平新时代城市民族工作思想是我们创新多民族国家社会治理的新路径，开创我国城市民族工作新局面的行动指南。

［1］邓行.当前城市民族工作的主线［J］.中南民族大学学报,2008，（4）.

［2］习近平．在看望出席全国政协十二届二次会议委员讨论会上的讲话［N］．人民日报，2014－03－05(01)．

［3］习近平．在中央民族工作会议上的重要讲话［N］．人民日报，2014－09－30（01）.

［4］萨特.风雨兼程进取向前——全国城市民族工作座谈会侧记［J］.民族团结，2000，（1）.

［5］新华社.全国城市民族工作座谈会召开［N］.人民日报，2010-12-26（01）.

［6］习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm

［7］国家民委．让少数民族更好地融入城市——全国城市民族工作会议侧记［N］．中国民族报，2016－01－08.

［8］民族事务委员会.中央民族工作会议精神学习辅导读本［M］.北京：民族出版社，2015.

［9］郑信哲.试析我国当前城市民族工作发展的理论与实践［J］.兰州学刊，2016，（5）.

［10］沈林.回望城市民族工作六十年［J］.民族工作研究，2011，（1）.

［11］俞正声：推进城市民族工作制度化规范化精细化.[EB/OL].http://www.seac.gov.cn/art/2016/1/7/art_31_245845.html

［12］坚持中国特色解决民族问题的正确道路——一论学习贯彻习近平中央民族工作会议重要讲话精神［N］.人民日报，2014-10-09.