大部制改革下“互联网+餐饮”存在的安全问题及监管对策研究

孙瑞瑞

（南京理工大学紫金学院，江苏 南京 210000）

2009年4月，“饿了么”网络订餐第三方平台正式上线运营，标志着我国网络订餐的开端。近十年，我国经济的快速发展，互联网逐渐普及，网络餐饮第三方平台像雨后春笋一样不断出现并发展壮大起来。人们比较熟悉的第三方网络订餐平台有“饿了么”、“美团外卖”、“百度外卖”等，给人们带来了极大便利。我国互联网餐饮行业市场规模自2011年开始就一直保持较高速增长的状态，2016年网络订餐市场规模已经高达1662.4亿元，增长率为33.0%。2017年网络订餐市场规模达到2045.6亿元，但增长率却呈现下降的趋势，且市场规模也渐渐趋于平稳状态。在用户规模上，2018年网络订餐用户预计将会达到3.46亿。第三方网络订餐平台的产生和应用，消费者难以再直接接触到食品制作的具体流程及其环境等要素，再加上政府监督不力、平台系统管理不完善，网络订餐存在极大的安全隐患。

一、互联网餐饮的业态现状

（一）商家资质参差不齐，卫生环境堪忧

活跃在第三方网络平台上的外卖上家主要采用两种经营模式，一种是“线下实体+外卖”，另一种是专做外卖模式。前者本质上是堂食的延伸，商家一般都有营业执照和食品经营许可证等其他相关从业证件，由此便于主管部门的审查与监督，一旦存在质量不合格问题，也能够让消费者具有明确的投诉对象。而专门从事外卖却没有实体店的商家，对于食材的来源，加工的环境等平台无法全程监控。部分商家资质较差，隐匿性强，经营自觉性差，卫生环境也没有那么可观。个别商家甚至采用租借其他公司的营业执照，办假证的方式规避第三方平台的监管。平台虽然对外声称对入驻商家有严格的审核，但实际操作中却以较低的准入门槛以达到扩张的目的，造成把关不严，形成安全隐患的漏洞。

（二）配送环节安全事故频发

生产环节的安全问题仅是一隅，配送环节的种种事故也常常在各种媒体平台上被曝光。与平台和商家配送方式相比，第三方配送应成为外卖配送的中坚力量。但由于市场膨胀速度十分迅猛且不存在任何技术性门槛，因此导致配送队伍中人员流动性异常，被戏称游击队配送员。而顾客投诉的重点往往集中在配送效率、食物保鲜度及服务水平等方面。有些从业者身份复杂，没有入职健康证明。部分所使用的保温箱污渍遍布，卫生状况令人担忧。尤其是外卖小哥违反交规致使事故频出，这已成为目前社会各界紧密关注和亟待解决的焦点问题之一。

（三）消费者维权机制不健全

在网络订餐行业，由于信息的严重不对称和部分商家故意提供虚假信息等原因，消费者难以判断食品的质量与安全，只能寄托于食品生产商家和第三方平台的“良心”，在消费市场处于被动的不利地位。消费者在此过程中，更多关注的是网络订餐的食品是否被及时送到指定的地址，食物的味道是否可口，很少仔细认真地检查食物有无达到安全标准，加工环境是否干净。甚至就算出现了食物配送严重超时、食品不符合宣传样式等恶劣现象，部分受害者也会选择睁一眼闭一只眼。不会向第三方平台反馈或者提出异议，也没有向相关监管部门投诉或举报。投诉举报体系不健全，让消费者在网络订餐中利益遭到侵害时，往往面临投诉受理主体不明确，举证过程艰难、流程过长、成本较高、赔付缓慢等问题，致使消费者维权困难。

二、互联网餐饮行业存在的相关安全问题的原因分析

（一）食品安全问题

1、相关法律法规不完善

我国至今还未出台统一、完整的法律、法规，来进行规范网络订餐食品安全。目前只有上海、湖北、内蒙古等极个别省市、自治区出台了专门针对网络订餐行业的地方政府规章，但是地方规章的效力偏低。根据我国的行政诉讼法的规定，在行政诉讼中，各级法院只能引用法律、行政法规，而不能够直接引用规章，规章只能作为参照。从一定程度上讲，规章其效力、权威性与强制性肯定不如国家基本法律和行政法规。当前我国出台的网络订餐行业的法律、法规还存在滞后性，虽然有些省市出台了一些地方规章，但地方法规只能适用于出台规章的省市，其效力偏低，在诉讼中不能直接被引用。

2、监管机构、职能分工不明确

网络订餐食品安全监管是一个与消费者生命健康密切相关的庞大且复杂的社会问题，监管部门权责不明很容易给不法商家可趁之机，扰乱市场秩序，使本来就不简单的网络订餐食品安全监管问题更加复杂化，使消费者的合法权益得不到有效的保障。改革前我国食品安全采用分段管理的方式，主要由农业部、质检和工商以及国家食品药品监督管理总局和国家卫生和计划生育委员会负责监管。这些部门在监管上存在职能重叠。2018年大部制改革，国务院将工商总局、质监总局、食药总局、发改委等多个部门的职权进行整合，组建作为国务院直属机构的国家市场监督管理总局，不再保留工商总局、质监总局、食药总局。在大部制改革后，食品药品监管总局要与国家市场监督管理总局进行相关的权责交接，这需要一定时间来完成该项任务，在此期间容易造成监管混乱的局面。

3、第三方平台审核与监管不力

当前，各第三方平台正处于争夺市场的激烈竞争阶段，哪个平台的入网餐饮服务提供者数量大，被吸引的消费者可能就会增多，获得利益就越大。因此，第三方往往降低入网餐饮服务提供者的准入标准，不严格对入网餐饮服务提供者进行资质的审核，仅是形式上过了一遍，很少进行实地考察从而明确资质的真伪性。无视自身的资质审查、违法报告等法定义务，甚至默许、教唆入网餐饮服务提供者提供虚假的商业基本信息，极容易造成网络订餐食品安全监管漏洞。

（二）配送安全问题

1、缺乏针对外卖配送的专门规范性法律文件

2017年，国家正式颁布实施了《外卖配送服务规范》（下文简称“规范”）团体标准（T/CCPITCSC 007—2017），自9月1日期正式执行。本标准明确提出了外卖配送机构的具体要求、人员配备、服务流程、质量要求、持续改进及应急处理等多个层面的内容，从行业规范的角度来保障外卖行业的有序发展。该规范是由我国贸促会与百度外卖联合起草的，要求服务于外卖配送的机构必须具备独立的企业法人资格，除了具备固定办公场所外，还需要配备规模化且专业的配送团队、规范化的配送设施等；从配备的服务人员层面看，配送人员必须达到法定18周岁，且必须对人员进行严格的身份核验。但上述规范中所提出的团体标准不具备法律强制性权威，基本上依靠配送机构自身的自觉性和主动性。该标准尚处于软法阶段，可以凭借行业协会的自治机制来实现其奖惩性。由此，亟待颁布实施该领域的专项法律法规，尽快将服务准则上升到法制层面。

2、平台过分看中派送速度，监管不足

第三方平台为了抢占市场而对派送员的考核常常是重速度而轻质量，重规模而轻品质。据某媒体采访外卖骑手透露，若订单延误被投诉的话，会被公司罚款200元；而闯一个红灯只需要罚款50元。此外，客户的好评率与外卖小哥们的收入直接挂钩。比如，某外卖公司规定，一个好评奖励一元，但一个差评则需要30个好评来抵消。也正因此，有外卖小哥为了避免送餐超出规定时间而导致的差评，不惜交通违法。对骑手的接单量没有进行合理控制和优化，使得骑手接单过多、压力过大，进而导致违反交规、超速行驶等行为。

3、外卖配送员缺乏安全意识，无视交通规则

目前，快递员和餐饮配送人员是道路上非机动车的违章数量最集中的群体，许多外卖配送人员缺乏安全意识，在外卖配送过程中，不顾安全风险和隐患超速驾驶，不遵守交通规则。甚至有时还一边给顾客打电话一边骑车，为抢单少客户投诉，不惜冒生命危险，也给其他驾驶者和行人的这种行为带来了严重的交通隐患。因此提升配送员的交通守法意识，解决速度与安全之间的平衡问题，刻不容缓。

三、互联网餐饮行业安全问题监管的完善建议

（一）食品安全监管对策

1、完善食品安全相关法律法规

近年来，我国政府越来越重视网络订餐行业食品安全工作，出台了一些关于网络订餐行业的法律文本，但适用依据仍存在着不统一、不完整，效力偏低，针对性、专门性不强，前瞻性不够等问题。网络订餐行业除了具备餐饮特性外，还具备了不少互联网产业的相关特点。根据上述两个特性，全国人大及其常委会应当把制定一部专门针对网络订餐行业的完整统一的法律法规提上立法日程，形成一个完整网络订餐食品监管的法律体系，让网络订餐行业食品安全政府监管在全国范围内做到有法可依、有规可循。同时，针对出台的网络订餐行业的法律法规，还需要颁布相应的实施细则和配套政策，各地方政府除了予以落实并贯彻执行外，有条件的还应当结合各自区域特点，出台相应的地方性法规或者规章，以此来增加各基层政府关于网络订餐行业食品安全政府监管工作的可操作性。最终，建立一套完备的关于网络订餐行业食品安全的法律法规体系。

2、政府明确职责、加强监管

在大部制改革背景下，2018年3月，在第十三届人代会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案中，将国务院食品安全委员会具体工作由国家市场监督管理总局承担。基于“互联网+”应用平台的外卖市场，需要接受市场监管、质监、卫生、食药等多个职能部门的监督与管理，在这种状况下，各监管部门必须着力构建统一的协调管理机制，制定协同性管理目标，关键在于不断创新监管模式。后续政策落地应注意三个方面：第一是事权科学划分，基于食品和药品在产业基础、风险类型等方面差异，药品上市前监管权尽量集中，食品生产经营和药品经营销售日常监管权适当下沉；第二是改革因地制宜，可赋予省级改革自主权，食品药品产业集中的地区，还是可以允许单独设立食品药品监督管理局；第三是监管人员积极性保障，地方机构改革要充分考虑基层一线监管执法人员诉求和利益，这对于经历了多轮改革的食药监管人员尤为重要。

根据新《食品安全法》制定相关配套的实施细则，明确细化各部门责任，进一步明晰各职能部门职责范围，完善跨界联合执法机制，畅通沟通合作渠道，形成治理合力，构建专人驻场监管、定期考核通报、不定期抽查及监管执法等严苛的问责机制，对于监管过程中存在的渎职失职行为进行严厉惩治，严格按照法律制定来追究相应的责任。

3、第三方平台自我监督

它一方面要求监管者在信息技术的支持下，通过对食品持续的信息跟进和反复收集，对其食品安全问题进行追踪和记录，建立起大数据库，随时对其进行食品安全检测和取证。另一方面要求在严谨的科学分析基础上，对食品安全风险进行持续的、科学的评估。

（二）配送安全监管对策

1、完善监管法规，加强监管力度

目前只有通过强制性的立法，才能形成强约束的环境。比如，电动车上牌、小哥要头戴头盔都可以通过立法解决。同时可以采用电子车牌的登记，便于电动自行车的信息化管理。交通管理部门必须针对地区内外卖配送车辆建立专项信息库，并定期更新信息内容，及时整理和分析外卖配送人员所构成的交通违约及事故行为，将这些信息形成分析报告的形式反馈给相应的餐饮配送行业协会及企业本身。此外交通管理部门应针对整个区域内所有的送餐企业进行信用等级评价，基于所收集整理的交通违规及事故分析结果，合理划分送餐企业的交通行为安全性，并定期对外公示等级评价结果。

2、把安全性指标纳入网络订餐平台的企业管理

送餐企业自身同样需要对配送员工及车辆构建完善的信息管理库，并且严格执行“一车一人一证”的管理制度，将人员车辆的详细登记信息在交通管理部门进行备案；平台还必须定期更新和完善自身的自由抢单模式，积极探索更为科学而完善的任务分配模式，比如限制每天的抢单总量或者同一时间段内的抢单量，由此保障所有的配送人员都能在既定时间内完成送餐服务，尽量规避接单过多导致时间紧张或者冲突引发交通事故及降低服务质量等问题。平台自身也要构建科学合理的交通安全考核管理机制，依据交管部门传递的交通信息报告核实配送人员的交通安全状况，实行等级评价和惩罚性管理。企业应定期将查处情况报送至交管部门备案。

3、提升送餐人员交通法规意识

企业必须形成长效化的交通安全培训与管理机制，定期组织配送人员参加交通安全知识教育与考核，未参加培训或考核不合格的，不得上岗送餐。企业必须对初次注册配送服务的员工基础信息进行严苛核验，并详细登记备案其车辆基础信息，如车型、颜色及牌照号等，对拒绝提供以上基础信息的拒绝注册请求。构建严格的送餐前车辆检查制度，保障上路车辆必须排除任何安全隐患，禁止有问题车辆上路服务。

在“互联网+”时代和新一轮大部制改革背景下，经过国务院对相关职能机构的改革和调整，法律法规的不断完善以及第三方平台的自我管理能力提升，我国互联网餐饮安全监管体制逐步理顺，迈入新的发展阶段，步入新的发展轨道。但是看到成绩的同时，也必须看清我国的网络订餐食品安全监管的问题仍需要不断地改进，社会的各个主体需要携手共同的维护网络订餐食品的安全环境，政府也必须高度重视公众参与的地位和作用，只有齐心协力才能够更加有效高速的保护公众的利益，促进社会的和谐发展。