论我国油气资源开发利用生态环境税费制度*

王甲山，曹 迅，李肖双

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江大庆163318）

21 世纪以来，生态文明发展面临日益严峻的环境污染问题，环境恶化使得生态文明建设愈加重要，为此“要像对待生命一样对待生态环境”[1]。我国生态环境恶化与化石能源消耗比例失衡有关，煤炭燃烧是大气污染主要来源，2017年煤炭产量和消费总量分别为34.45、35.5亿吨，其中煤炭消费占能源总消耗的60.4%，远远超过全球煤炭消费占能源总消耗的28.1%。石油天然气在我国能源消费中的占比近几年有所增长，石油消费占比从2011年的16.8%增长到2017年的18.8%；天然气消费比重于2011、2013、2016年和2017年分别升至为4.5%、5.9%、6.4%和7.2%。天然气消费比重2011年、2013年、2016年分别升至为4.5%、5.9%、6.4%，虽然呈逐年上升趋势，但与国际平均水平23.8%相比仍有巨大差距。因此，大力推进油气资源开发利用成为能源清洁化的迫切需要。开采油气资源过程中，生态环境税费制度不光对调控油气生产起到相应作用，更是体现了对环境保护和生态维持的重视。所以，合理的生态环境税费制度可以通过市场影响矫正油气资源开发利用负外部性的影响。生态环境税费逐渐与油气资源开发利用产生紧密联系，我国油气资源开发利用生态环境税费制度与主要产油国存在差距，其问题有待深入研究。

一、油气资源开发利用生态环境税费含义

参考国内外相关文献，生态环境税费的含义不尽一致。生态环境税费有狭义和广义之分，狭义生态环境税费是指对生态环境造成污染或生态资源造成破坏的行为或产品征收的生态环境税费；广义生态环境税费是指保护资源和生态环境的税费总称，包括专项生态环境税费、环境关联生态税费和为保护生态环保的税费优惠政策。本文以广义生态环境税费为研究对象。油气资源开发利用生态环境税费是指在开发利用油气资源的过程中，用于保护和恢复生态环境，对生态环境造成污染或破坏的行为或产品征收的税费统称。

二、国内外油气资源开发利用生态环境税费制度

（一）国内外油气资源开发利用生态环境税费制度发展

国外针对油气资源开采征收生态环境税费起源较早，主要经历了探索起步、改革发展和补充完善三个阶段。探索起步源于20世纪70年代，很多国家尝试开征生态环境税费，经济合作与发展组织（OECD）委员会首次提出污染者付费原则，经过大约10年的探索，到20世纪80年代进入改革发展阶段，从起初零散的、个别的税费发展到生态环境税费法律制度趋于完善，许多欧盟国家和美国将其作为优先使用的环境政策工具。进入21 世纪后，进入完善补充阶段，生态环境税费法律制度日益补充完善，如丹麦、瑞典和爱尔兰引入了新的环保财政工具，促进碳税、能源税和环境税的改革。

我国油气开采生态环境税费起步晚、发展快，新中国成立初期在生态环境税费方面长期处于空白状态。改革开放后生态环境税费建设开始起步，主要经历了探索起步、改革发展和补充完善三个阶段。初步探索阶段始于1979年排污收费制度，1984年开始征收资源税、1986年《矿产资源法》出台都是初期对生态环境税费法律法规的逐步探索。伴随改革开放经济发展，资源需求量迅速增加，油气开采与生态环境的矛盾日益突显。20 世纪90年代生态环境税费进入改革发展阶段，新一轮税制改革和《矿产资源法》的修改对生态环保和约束油气资源开发利用起到了积极作用，使生态环境税费制度得到快速发展。进入21世纪生态环境税费处于补充完善阶段，国家颁布或修改了《环境保护税法》《资源税暂行条例》《消费税暂行条例》《水土保持补偿费征收使用管理办法》等法律法规和部门规章。环境保护税取代排污费，将由环保部门征收的排污费改为由税务部门征收环保税；扩大资源税征税范围和规范计税方式、重新界定了纳税人的范围、规范了适用税率、修改了计税依据、对纳税地点等做了新规定；严格把关成品油消费税征管，将其归属于消费税的征收范畴。通过消费税的高税率倡导了“绿色”消费，增强了消费税的环保功能；全国统一征收水土保持补偿费，明示了水土补偿保持费征收的方式和对应标准[2]，使各地方实行多年的水土保持补偿费政策成为历史；以上法律法规的推行，为建立生态环境税费体系进行了有益探索，意味着我国油气开采与生态环境保护两大领域取得了长足进步。

（二）国内外油气资源开发利用生态环境税费经验

1.国外油气资源开发利用生态环境税费种类

油气资源开发利用经历了近一个半世纪的发展，世界主要产油国形成了相对完善的油气生态环境税费制度，其生态环境税费主要由专项税费和关联税费组成。

（1）专项生态税费

国外专项生态环境税费包括水土保持补偿费、环境税、保证金、弃置费和资源耗竭补贴等税费。水土保持补偿制度在美国和澳大利亚较早施行，并建立政府补偿机制，形成水土保持补偿的基本保障；环境税是由欧美发达国家率先运用税收手段解决生态污染问题的方法，经过多年改进，基本形成了一套比较健全的环境税收制度；保证金用于约束企业对生态环境破坏，美国保证金征收比率为8%～12.5%，企业完成生态环境恢复返还保证金，否则保证金不予返还；弃置费是油气企业在发生环境破坏和确保其弃置生产设施时履行相应环境恢复义务，通过油气企业提取资产弃置费约束弃置生产设施行为，允许企业对资产弃置费进行合理会计处理，美、英等国规定了弃置费适用范围及会计处理方法等；资源耗竭补贴最早产生于美国，是指每个税收年度中从净利润中扣除一部分给油田、矿山的经营人(矿权人)，用于寻找新矿体，以替代正在耗竭的矿产资源，有效激励了油气企业在新资源领域的勘探开发动力。

（2）关联生态税费

国外关联生态税费由权利金、资源超额利润税（暴利税）、水资源税、增值税、消费税和所得税等税费组成。权利金是市场经济国家矿产资源有偿获取和使用的制度，是与资源耗竭补贴相反的一种概念。权利金的收取方法在市场经济国家大多数采用从价计征，多数国家费率在10%～20%之间，如英国为12.5%、俄罗斯为16.5%，国外产油国一般实行费率约为12.5%[3]；资源超额利润税在澳大利亚作为累进税征缴，以期起到公平税负的作用，有时候将其称为“超权利金”“暴利税”等，从全球角度观察，暴利税仅在部分油气出口国征收，而且有取消的趋势，美国是取消石油“暴利税”的典型国家；水资源税用于水资源开发利用的环境保护，油气资源开发用水量大，通过水资源税来矫正油气企业用水行为，欧洲较早征收水资源税；增值税、消费税和所得税并不是油气资源开发利用企业所独有税种，但是这些税种的设立在一定程度上具有生态环境保护功能。

2.国内油气资源开发利用生态环境税费种类

我国改革开放以来，尤其是市场经济发展推动了油气资源税费的改革不断深入。现行油气资源开发利用实行生态环境税费并存的征收制度。

（1）油气资源开发利用专项生态环境税费

我国油气资源开发利用专项生态环境税费由水土保持补偿费、环境保护税、弃置费和矿山环境恢复治理保证金等税费组成。专项税费与排放污染物的总量以及损害程度有关，其直接影响经济实体的污染和破坏程度[4]；水土保持补偿费是指在开采过程中发生了破坏水土保持设施的行为，必须依据其规定的方式和标准进行征缴，达到区域水土流失预防和治理的成效；环境保护“费改税”后，发挥了税收杠杆作用。企业因污染物排放量低于国家标准，享受到了税收优惠，即根据纳税单位排放应税大气污染物、水污染物浓度值低于国家和地方规定排放标准的程度不同，设置了两级的阶梯抵减税费政策，相关纳税单位排污浓度值低于规定标准30%的，减按75%征税、相关纳税单位排污浓度值低于规定标准50%的，减按50%征税。这项优惠政策的实施可以促进相关纳税单位严格把关排放污染物，通过减税达到生态环境变化目的。

应该指出的是，矿山环境恢复治理保证金、弃置费与其它政府性收费不同，这两项费用属于筹集者拥有、由政府统一监管，在生态环境恢复与治理方面专款专用，且享受企业所得税前的减税优惠政策，和税收有着紧密联系。有鉴于此，矿山环境恢复治理保证金、弃置费属于准收费项目。

（2）油气资源关联生态环境税费

我国油气资源开发利用关联生态环境税费由资源税、消费税、矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款等税费组成。因为关联税费可以间接影响环境保护，当行为或衍生物与污染物排放量或损害程度间有直接关联时，才更能体现出关联税费的重要环保作用，有助于经济可持续发展和保护生态环境[5]。资源税对开采应税矿产品和生产盐的单位和个人征收，早在1984年资源税开始征收即将石油、天然气纳入税目；消费税主要通过调控能源消费中占较低份额的油气产品及其关联产品（摩托车、小轿车）实现环境保护功能，达到限制污染作用；矿产资源补偿费是国家凭借对矿产资源的所有权向采矿权人征收的费用，目的是解决资源耗竭性补偿问题，能够更多发现为人类所利用的资源，以及提高对现有资源的利用率；矿业权使用费和价款是为了维护矿产资源的国家所有权而征收的税费。矿业权使用费是指国家将矿产资源采矿权出让给采矿权人，并按照矿区范围的面积逐年缴纳的使用费。矿业权价款指的是取得探矿权和采矿权，必须按照国家规定缴纳经评估确认的国家出资勘查探明的矿产地的探矿权和采矿权价款。

（3）油气资源开发利用生态环境税费优惠政策

我国油气资源开发利用税费优惠政策主要散见在资源税、增值税、企业所得税等税种中的有利于资源开采的生态环境保护政策，主要通过减免税、降低税率、投资税收抵免、加速折旧等优惠政策实现。资源税是我国最早开始征收的环境税费，早在1984年资源税就将煤炭、石油、天然气纳入征缴范围。2014年，《陆上油气田企业原油、天然气资源税综合减征率和实际征收率表》发布后，中石油、中石化陆上油气田企业的资源税综合减征率和实际征收率按其执行，通过改革，综合减征率提高了20%，资源税税率由5%提高到6%。这不仅意味着资源税调整后保持原资源税优惠政策不变，而且将矿产资源补偿费纳入资源税后税收优惠政策同时拥有相同程度的待遇[6]。根据以前年度减税条例中原油和天然气在其销售总额中的比例，规定了资源税综合减征率和实际征收率，据此计算资源税的应缴税额。

（三）国外油气资源开发利用生态环境税费制度启示

国外油气资源开发利用生态环境税费制度经过多年发展，在税费种类、体系、税率、税负、税费优惠政策等方面值得借鉴，主要启示如下：

1.通过征收税费矫正油气资源开发利用的负外部性

发达国家政府发挥主导作用，在对生态补偿加大投入和制定法规的同时，对资源的后续使用以及衍生的污染内化问题也提高了警惕，运用税收调整，提高资源利用率，保持资源可持续发展。为了预防石油资源过度消耗导致枯竭，同时也能提升空气质量，美国生态税制引入了燃油税。欧盟各国也紧跟美国步伐，法国等国将能源税、碳税、硫税统一融合进生态税制体系，对任意开采和过度消耗矿产资源造成的环境污染有一定程度的控制，油气在减少污染方面收效巨大。

2.通过完善税费体系实现生态环境保护目标

油气资源税费体系主要包含有效开发利用和污染防治。油气资源有效开发利用税费种类主要由权利金、资源超额利润税、水资源税等税费组成；油气资源污染防治主要由水土保持补偿费、环境税、保证金、资源耗竭补贴、弃置费等税费组成。权利金有利于促进矿产资源开采使用者科学合理开采矿产资源；水资源税体现对资源价值的重视，对节约水资源、维持生态平衡和保护环境有着很重要的影响；资源耗竭补贴作为优惠政策在发达国家广泛应用，在引导矿业企业保护矿区环境、有效开采矿产资源和鼓励矿区企业寻找新资源以弥补资源枯竭等方面发挥一定作用；计提弃置费是国际石油公司的惯例，国际石油公司的通行做法是，根据本国相关的环境保护法律法规，明确企业有关油气生产设施的价值标准，按照目前技术水平准确、客观地预测出弃置时的必要支出，之后依据规定折现率计算折现，得出设施价值并计入资产，以确保油气生产设施废弃处置不当造成环境污染和破坏时，有足够资金去恢复治理环境。

3.通过制定差别税率调控不同情形的油气生产和消费

差别税率在欧美国家的环境税费体系构建中被广泛采用。这不仅体现了不同行业内的税收差异，更能够刺激和引导消费者的消费行为以及企业的生产行为，使税收的杠杆作用得到充分的发挥。美国在环境税设计中,运用税收抵减优惠和降低税率等手段税费制度吸引社会各界对环保产业的投资，并且与其它环保手段相互配合,力求实现经济的持续、稳定发展。

4.通过稳定税负协调油气开采与环境保护

在发达国家税费较高的情况下，贸然实行生态环境税费制度，必然会遇到很多社会和政治方面的障碍。所以，许多国家都颁布了部分缓和措施，这样既可以缓解税费政策实施的压力，也能减轻纳税人的负担，达到促进生态环境保护目的。

5.通过税收优惠政策促进低品位油气资源开发利用

俄罗斯、美国和澳大利亚等国家税费制度中大多对矿产资源的开发利用实行保护性的税收减免政策，如允许加速固定资产折旧、允许矿业开采成本加倍摊销及允许从应税所得中抵减资源耗竭补贴等[7]。对于开采时间长的老矿、低渗透度和低丰度的低品位贫矿，以及工程地质勘察和开采难度较大的低盈利性矿区，实行减免税费措施，此类油气资源的工程勘察和开发需要在劳动力、机械设备及材料等方面投入大量的资金和人力，高成本费用的投入造成企业利润率较低。与此同时，国外针对此种低品位油气资源采取资本设备折旧、折耗补贴、勘查支出结转、矿区环境及土地复垦和矿区闭坑成本、贷款利息减免、免税期、亏损向前结转和向后结转等税费优惠措施。

三、我国油气资源开采生态环境税费制度问题分析

（一）立法问题

1.税费关系不清晰

一是税与费同时存在，两者在立法等级和法律权威性方面有所差别，税收相比税费的法律等级高，权威性也更高，大多是国家立法，具备强制性、无偿性和固定性特征。税费大多由政府部门立法，立法等级不高，效力不够，征收税费方面上也有待改进。油气资源的开采环境治理税费并存，相对于资源税、消费税而言，收费仍然占有一定地位；二是重叠征收税费，油气开发要征收石油特别收益金、资源税、资源补偿费（税率为零）、水土保持补偿费等，存在重叠征收问题。此外，勘察及开采登记等费用都包含在行政事业性收费，也属于费用重复征收。

2.税费立法层次低

经全国人大正式立法的目前只有环境保护税和企业所得税，消费税、资源税及水资源费等依旧是管理或暂行条例，其形式是行政法规，还不断出台补充内容，许多暂行的行政法规，持续了20 余年，其立法层次长期停滞不前。

（二）专项税费制度问题

1.环境保护税征收管理难度较大

突出表现为征管测算口径不一致、申报排放量计量困难和涉税信息共享平台不健全等问题。纳税人排放应税污染物的排污系数不统一、物料衡算方法不一致导致测算结果不一致，出现纳税申报税额与比对、复核税额不一的矛盾；应税污染物排放量是环保税额的计税依据,极高专业化的技术条件是排放量的计算和判断所需要的，一般纳税人很难掌握,导致纳税申报困难；判断纳税人缴纳环保税时是否偷税漏税，是通过将纳税人的纳税申报数据资料与环保部门的相关数据资料进行比对,包括申报的应税污染物的种类、数量、大气及水污染物的浓度值等；税务部门与环保部门在平台的日常联动中，极有可能出现资料更新不及时、两部门沟通不顺畅和数据标准不统一等问题，这些问题的出现将直接影响环保税的征缴[8]。

2.对于矿山生态环境在恢复治理保证金的征管还没有统一的规定

目前存在着征收法律保障不足、没有明确区分与弃置费之间的法律关系等问题。对污染的治理是矿山环境恢复治理保证金的主要项目，平时采矿造成的污染，设备将来废弃的修复费用也在其中。矿山环境修复整治的保证金和核电及油气设备征收的弃置费也有一些重叠问题，其法律界限清晰度有待提升。

3.弃置费法律制度不健全

法律规章对于陆上自营油气生产设备弃置费的管理尚未有明确标准，在其税法处理上也没有相应的法律规范；在陆上中外合作油气开采的相关设备弃置费的管理上也缺少法律规章[9]。因此，陆上自营及中外合作油气开采生产设备弃置费应尽快在法律层面加以规范。

4.缺少油气专项生态税费

我国油气企业通常是依靠计划经济体制下的国家政策进行投资扶持，尚未制定资源枯竭补贴制度，油气企业积攒的资金尚不够勘探开采新的可替代的资源，这使资源补偿举步维艰，越来越多的油气企业将面对资源枯竭寻找替代资源的资金压力和困难，为此，国家也不断的投入了大量财力，但仍不能满足资金需要。

（三）关联税费制度问题

1.油气资源税税率偏低

我国资源税类似国外权利金，前已述及，权利金通常按照油气产值或产量的一定百分比征收，一般采取差别费率制，其费率水平一般在10%～20%之间，国外产油国一般实行费率约为12.5%。我国油气资源税采取从价计征方式，实行单一比例税率，按照清费立税原则，2016年7月1 日将矿产资源补偿费并入资源税，并将油气资源税税率由5%调整为6%,油气资源税税率明显低于国外权利金平均12.5费率,低税率难以反映油气资源耗减成本，也不能在油价中体现对油气资源开发成本补偿，不利于油气资源开发利用和保护生态环境；资源税在油气资源产地地方政府与其上级地方政府间分成不明确，不利于调动油气资源产地地方政府恢复和保护油气开采生态环境的积极性；油气资源税单一比例税率对不同区域、不同阶段油气企业级差调节作用也不够明显。

2.水资源费与生态环境保护严重脱节

主要存在问题有：征收标准混乱、征收标准偏低、地区间水资源征收标准差异大、征管难度大、环境违法处罚标准过低、排污收费使用效益差等问题。

3.特别收益金的征收难以适应改革环境的重大变动

我国油气资源状况变恶劣，位于上游的成本不断增加，且效益急剧下降。近几年，更多的主力油田逐渐进入开采的中后时期，其开采难度不断增加，资源品质较低，促使油气生产成本增加，如中石油除石油特别收益金外的原油成本2013年是每吨2 364.3元，大约是2006年的2.1倍，由于生产成本刚性增长，2013年国内上游业务利润由2006年的2 078亿元降至1 600亿元，下降23%[10]。上游业务一直是中石油盈利主体，上游的业务盈利能力持续下降，致使中石油上游业务已无“特别收益”。

4.征收消费税对环境保护基本没有意义

消费税是价内税，很大程度上会减弱公开透明度，不利于消费者减少对污染物品的消费，致使消费税对环境保护功效降低[11]。现在消费税在生产环节中被征收，相应的税收份额没有给到地方政府，降低了其积极性，而消费税在生产环节征收提前占用了成品油生产企业的资金，提高了炼油企业的税负和成本，同时削弱了对成品油偷税漏税现象的监管，说明其征收环节不科学。

（四）税费优惠政策相关问题

1.油气资源的生态环境税费制定的优惠政策没有总体性

生态环境的修复和整治必须有相关的税费政策，油气的开发国家要征收许多种生态环境的税费，油气资源相关企业适用的与环境保护相关的税收优惠政策分散在个别税种中，除了资源税，没有相应的油气行业的专项优惠政策，更没有整体性。开发油气资源要求较高的成本支出及先进的科学技术，同时其也要求较高的回报，当然回报也会有较高的风险。油气企业动用大额的资金去修复整治生态环境，承担的税负很高，因此，从整个过程应当有系统的税费优惠政策支持，对其拥有先进的技术及开发新能源以达到保护环境有所帮助。

2.低品位油气资源税费优惠力度小

低品位资源开采条件差、成本高、产出低，缺少相应的税收优惠。如果放弃开采将造成资源的浪费，将不能使开发利用油气资源的效用实现最大化，现行对低品位油气资源开采实行20%～40%不等的资源税减免税费优惠政策，与低品位油气资源开采的技术难度、生产成本和利润空间相比仍显不足。我国非常规油气资源质量较低、难开采，国家应在税费优惠政策上给予大力支持。

4.缺少天然气专项优惠政策

天然气与煤炭等传统能源比较，相同的热能，燃烧天然气给环境造成的污染比石油和煤炭少许多。我国没有明确区分天然气税费制度与石油资源税费制度，缺少天然气专项优惠政策，限制了天然气资源的开发。应当区分石油和天然气，将更加优惠的税收政策给予天然气，加大对天然气产业发展的支持力度，扩大天然气的应用领域，促进新能源替代不可再生资源的进程。

四、我国油气资源开采生态环境税费制度的改进建议

我国的经济发展与油气资源开发使用已经迈上新的台阶，深刻改革对油气资源的开发生态环境相关的税费，不仅应当遵循合理分权、严格征管这些通用的原则，还需要坚持结构性减税、税负与生态环境破坏程度相适应等原则。

（一）加强税费立法

1.调整税费关系

一是加强税收立法，构建生态环境税费法律制度要合理协调税费法律关系。在油气资源开采使用范围，主要是把排污费改成环境税，用资源税替代矿产资源补偿费与水资源费，与现在适用的资源税整合为新的资源税；二是避免重复征税，可以考虑改革油气资源税费，统一相似的税费，用税收代替不太合理的税费，税费同时存在、以税为主，不断调节税费，完善以税收为主要、收费为次要的生态环境税费的法律系统。

2.提升立法等级

油气资源开发关于制定相关生态环境税种、具体税率的确定以及税收征管基本制度大多以全国人大及其常委会进行规定，有资源税、消费税等重要的税种，我国应立即制定相应的法律，逐步废止暂行条例。在法治的框架下，油气资源开发适用的生态环境收费种类等由法律法规来制定，结合上述问题，国务院及其部门依照法律法规的，有权细化制度，将收费类目和收费方式从源头上规范管理。

（二）改革专项生态税费

1.加强环境保护税征收管理

针对环境保护税在应税污染物测算口径不一致的问题，应早日出台相关测算标准，制订体现排污现状的排污系数和物料衡算方法；针对申报排放量计量困难问题，应当委托有很高专业性的第三方环保咨询机构帮助进行纳税申报,能有效地克服纳税申报困难等问题；加强信息平台的建设与维护，税务机关和环保部门要签订信息共享协议,搭建全国统一的涉税信息共享平台,将税务机关的征收系统和环保部门的监测系统对接；制定涉税信息平台标准,明确数据采、传递、分析和利用的规范,形成标准、真实的信息数据库；加强对信息平台的维护,制定并落实平台管理制度、明确各自法律责任,确保共享信息的真实性和时效性,并对信息共享定期进行评估和考核[12]。

2.明确矿山环境修复整治保证金制度的标准

其保证金包含在油气企业的成本，保证金的会计核算要按照国家的会计规章制度，企业内部的预算管理应当含于保证金，将其归于当期成本。按国家相关的税收法律法规对保证金做税务方面的处理，即可以在缴纳企业所得税前扣除，对企业生态环境修复整治有所帮助。油气企业应当全面按明确的标准提前缴纳矿山环境修复治理的保证金，加强政府的监督管理。审计、税务及财政等部门对油气企业矿山环境修复治理保证金的收取及管理使用时财务处理的过程实时进行监督检查。

3.完善陆上自营和合作油气开采企业的生产设施废弃处置管理的规定，健全弃置机制

陆上自营油气生产设备废弃处置的暂行规定的制定，中外合作与对废弃处理的方案、提取和管理等方面存在一定差异，根据我国具体情况完善生产设施废弃处置制度。

4.设定资源耗竭补贴基金制度

油气勘探主要是国家重点项目集中进行投资管理，用超常规及超高速的方式以满足国家经济建设的需要。在市场经济环境下，有必要建立与国际接轨的油气资源枯竭补贴制度，纳入油气产品成本，按销售收入补贴，作为后代的补偿基金。

（三）调整关联生态税费

1.提高油气资源税税率

根据《资源税暂行条例》的规定，原油、天然气资源税税率为销售额的5%～10%之间设定（目前执行6%税率），因此，建议将油气资源税率由6%上调6%～10%，根据油气资源不同开发阶段的盈利水平变动情况，实行差别比例税率。在油田开发稳定时期，适当提高税率；在递减时期，调低税率。提高重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区油气资源税税率，将税收增量部分全部用于生态补偿。总之，通过设计差别比例税率，调节油气开发企业产生的级差收益，创造平等的竞争环境，避免采富弃贫，使油气资源开发效益最大化，保持生态环境的可持续发展[13]。

2.废除石油特别收益金制度

为更合适地支持及保护油气企业的勘探开采及生产，推动增储上产，充分利用国家资源，遏制原油对外依赖度的不断增加，维护能源安全，建议废除石油特别收益金，使得油气企业持续良好的发展，这将有助于国家财政收入的稳定提高。

3.调整消费税

消费税从价内税调整为价外税，可以使消费者在购买成品油时，更加清楚自己的纳税情况，对于税负也更能真切体会，让节约能源和保护环境的理念传递给更多消费者；征收环节用零售环节调整成生产环节，同时消费者的纳税意识也要提高，为了更好的进行节能减排，分给地方政府一部分税收收益，提高其参与环境保护的积极性；调整消费税对成品油生产企业运行成本的降低有所帮助，也可以减轻税负；还能打击违法成品油生产及走私，对管理市场秩序有所成效。

（四）改进税费优惠政策

1.重视油气生态环境税费优惠政策的总体性

油气资源的开发生态环境税费制度应有整体性，整个过程包含油气资源的开发勘测、精致提炼及销售等。资源与环境是生态环境相关税费应当重视的核心，这个巨大的税费体系可以包含所有意在保护资源与环境的税费种目。国外同类企业税负比我国油气企业的总税负要低，其生态环境税费也比较完善，我国应当着重调节税费的构成与税率的级别，划分更详细的生态环境税费税目及适当增加环境税负，与此同时应降低其它税种的税负。

2.加大对低品位油气资源专项优惠力度

采取即征即退，国家组织部门应当测算油气资源，尤其是非常规油气资源等低品位的税负承载水平，给各种低品位油气即征即退、先征后退等优惠政策，并加大对非常规油气等低品位的优惠力度。对稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征由40%提高到50%；对三次釆油和深水油气资源税减征由30%提高到40%；对低丰度油田资源税减征由20%提高到30%；对油砂、“页岩气泄露的废气加以利用实行减免税”[14]等非常规油气资源施行税收优惠政策。

3.加大天然气开采的资源税费优惠力度

将天然气资源税率调减至低于石油资源的税率，鼓励油气企业探测和开发使用天然气，有助于保护生态环境。给予天然气利用率高的企业更多优惠，支持增加开采利用率；按照对环境的影响制定相应的优惠政策，大力支持企业采取保护措施以减少环境污染，增强企业对环境保护意识，有助于保护生态环境。

（五）其它改革

1.合理确定中央与地方税费分成的比例关系并向地方倾斜

油气资源开采生态环境税费主要和生产过程紧密联系，地方政府主要负责恢复和治理，属于地方政府事权范围，应该赋予其相关的收入渠道。所以，要恰当划分中央与地方生态环境税费分成比例，建议大部分留给地方，按照属地原则进行征收管理，有利于调动地方积极性。同时，建议国家层面明确主要生态环境税费在地方的分配标准，严格规定省与油气资源型城市的分成比例，把税费更多用在油气矿区环境恢复治理上，切实保护矿区环境和居民的切实利益。考虑有些环境问题是区域性的环境问题，所以中央也应该有一定分成，但分成比例不宜过大。

2.多个部门联合实行生态环境税费制度

“可以不进行监测排污量的项目由税务部门负责，而需要进行监测排污量的项目，环保部门有权干预环境税征管”[15]。完善相关配套措施，应当协同各个方面，虽然我国生态环境税法律的主要执法机关和征管的主管部门是税务部门，但如果使生态环境税收制度在实际中更好的实施，尽可能的发挥其最大功能，这需要加强与环保、财政及金融部门的协同。环境税技术性很强，税务部门要不要征收环境税以及征收额度多少，都要依据环境保护部门的测量数据。财政部门则应对环境税所得收入的支出和管理负责，而金融部门应当实行企业预防污染的融资机制。实施环境税收制度还应当提升与其它环保手段的相互协同[16]，取其精华，发挥最大作用，这样才能提升保护资源及环境的效益，也才能促使国家经济稳定增长。