“放管服”改革：内涵、重点内容以及深化路径研究

王 绪

(湖南师范大学公共管理学院 湖南长沙 410081)

改革开放以来我国始终处于经济社会的深刻变革之中，为了适应经济社会的发展，政府机构设置和职能设定一直处于不断调试的动态过程。党的十八大以来转变政府职能成为行政体制改革的核心，简政放权是当下政府职能转变的主旋律，为此党和政府作出了多番重要部署来深入推进。党的十八届二中全会强调行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用和更好的发挥政府的作用，关键是政府职能的转变。”[1]第十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变的方案》，揭开了围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革为重点的国务院机构改革的序幕。随后，在不断深化的过程中逐渐构建出了“简政放权、放管结合、优化服务”这一政府职能转变的“牛鼻子”。秉承十九大精神，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，以前无古人的勇气和魄力提出了进一步深化体制改革的目标和原则，是对十八大以来行政体制改革，尤其是推进“放管服”改革纵深发展的重要部署。本文主要围绕“放管服”改革的内涵、改革的独特之处、改革的关键以及在深化党和国家机构改革的背景下推进改革进一步深层次发展等内容展开。

一、探析“放管服”改革的内涵和深层次逻辑

(一)“放管服”改革的含义和内容

李克强总理指出，“放管服”是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命，要改革以审批发证为主要内容的传统管理体制，要革除与审批发证相关联的寻租权力和不当利益，要改变与行政审批发证相伴的“看家本领”，同时其还是一个系统的整体，做好简政放权的“减法”、加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。[2]“放管服”改革的核心是转变政府的职能，是对“国家行政现代化”的整体部署，“放”是前提和基础，界定清楚政府职能，给下级政府和基层政府放权，向市场、社会、公民简政，激发市场活力和社会创造力，增强政府履行职能的能力，是政府体制增效、提高服务水平的先锋。为此，各级政府大力推进简政放权，大幅削减行政审批事项，进行商事制度改革，推行“先照后证”，精简前置审批，缩短行政审批周期。实行注册资本“认缴制”，加大减税和降费力度，减少企业制度性成本。推进政务公开，优化政务流程，提升政务服务能力，为企业和群众提供优质、高效、便利的服务。

“管”是抓手和工具。简政不等于懒政，放权不等于放任，由于政府是人执行的政府，同时我国市场经济和社会的发展不成熟，所以在多元化的社会里，社会治理的主体多元意味着治理更需要制约和监督，同时这也是放权的辅力和推力，只有管的好才能放的安稳、放的高效。放管结合就是要转变“重审批，轻监管”的传统管理模式，制定并公开政府权力清单、责任清单、负面清单等，实现清单化管理，加强事中事后监管，创新监管方式，推进“双随机，一公开”监管，通过推进公正监管、综合监管、审慎监管，促进各类市场主体公平竞争。同时建立和完善社会信用体系，致使“无信用”的企业和个人处于整个社会的监督之下。

“服”是起点线也是终点线。建立人民满意的服务型政府是政府行政体制改革的最终目的，也是国家治理现代化的最终要求，同时向公众和社会提供更好的服务的“公众导向”也是政府职能转变的出发点。“服的核心是在‘放’与‘管’的全面深刻变化的基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系。”[3]“服”既是“放”与“管”的目的，也在二者基础上的优化和深化。基于此为提高政府服务效能，提高公共服务质量和政务服务效率，各级政府开展减征便民，推行“互联网+政府服务”，通过集中受理，一窗办结，一条龙服务等措施优化服务流程，让人民群众体会到改革成效，增强人民群众的获得感。

(二)敞开的政策窗口：六次行政体制改革的飞跃

改革开放以来，中国行政体制改革以五年为一周期，已经进行了六轮，分别是1982年、1987年、1993年、1997年、2003年和2008年，新一届政府成立以来以“放管服”为先手棋的改革和十九大以后展开的党和国家机构改革是第七轮改革，本轮改革不仅是对前六次经验的总结和深化，也是新时代背景下对中国行政体制新的谋划和整体思考，是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要部署。

1982年改革是在十一届三中全会之后经济体制方面的剧烈变化和政府行政方面相对稳定的矛盾中展开的，面对当时机构臃肿，职责不清，干部冗杂且老化的现象，展开了减少机构、精简人员，提高政府工作效率的改革。1988年改革“首次提出政府职能转变”[4]，确定了“定职能、定机构、定编制”的“三定”原则，进一步理顺关系，精简机构和人员，以适应经济发展的需要。1993年改革的重点是适应建设社会主义市场经济体制目标的确立，改革的主要内容是转变政府的职能，实行政企分开。改革开放后经济和社会高速发展，与政治体制缓慢螺旋式发展状况的矛盾日益尖锐。在此背景下1998年改革是“改革开放以来机构变动最大、人员精简最多、改革力度最大的一次机构改革。”[5]较前几次而言内容也更加丰富，首次提出行政体制改革的概念。在社会主义市场经济不断完善和中国加入WTO的背景下，2003年的改革的主要内容为深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。2008年以大部制的探索为改革的重点，主要任务是“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制”[6]，通过机构体制改革实现优化政府宏观调控和提供公共服务职能的目的。

六轮政府行政体制改革都是在具体的时代背景中展开的，以更好履行政府职能为出发点，并且在经济社会的发展过程中起到了积极的历史作用。同时改革的主要特征表现为以下几点：首先，这一改革过程体现了渐进式的改革的特点，并不是系统的、整体的改革，略显亦步亦趋。其次，政府在改革中是一个多面的角色，既是改革的推动者，又是改革的对象，还是改革的评价者、监督者。历次改革主要是由内在动力推动，呈现出“体制内改革”的主要特征。再次，历次改革都是中央政府的改革先行，随后地方政府根据中央的政策并模仿中央改革的部署展开地方改革，这种自上而下的改革，一不接地气，二过于死板。最后，六次政府体制改革历程呈现出一个由浅入深的渐进过程。何颖认为“政府机构改革的层面由初期的政府机构结构调整的技术层面上升到职能转变、体制改革的政治层面；政府机构改革的内容经历了精简机构、职能转变、理顺关系、职能整合、政府转型的不同阶段。”[7]还有的学者以2003年为界线，认为之前主要是改革，之后体现出了创新。

在渐进式改革的模式下，2013年以来的改革所面临的局面更加的不可测，经济进入新常态，社会更加多元复杂，人民群众的经济、政治、文化、环境等各方面需求更加严格，社会和公众对政府的信任程度的降低，国际环境纷繁复杂等方面对政府治理能力的要求越来越高。挑战也是机遇，这也恰恰给渐进的政府体制改革打开了一个政策窗口，推动政府职能“突变”。

二、把握“放管服”改革中的关键点

(一)“放管服”改革中的薄弱环节

关于“放管服”改革所取得的成效以及问题，不管是在政府会议报告还是学者研究中都有着诸多的论述。几年来改革的成效显著，但是还没有满足社会发展的需求和群众的需要，人民群众的获得感还不强。总的来看改革的突出问题主要体现在“放”“管”“服”三个环节的改革力度、机制创新、改革意愿以及改革能力四个方面。在改革意愿上，受弥留的传统官僚思想和固化的利益藩篱的影响，放权等于割肉，没有哪个部门或职位愿意放弃关键的权力。在机制创新上，各地政府、各部门为了绩效积极推进，但是体现在创新和利益上的张力，又把新的形式和旧的权力格局牢牢地绑在一起，导致政策和创新很难落地，即使付诸实施成效也不是很明显。体现在能力上主要表现为服务理念、法治意识的缺乏，科学决策、民主决策以及执行能力的薄弱，对新方式、新技术还处于适应和摸索阶段。

具体而言，在放权方面主要体现在放的力度不够，存在很多明放暗不放，放责不放权，对有利者趋之若鹜，对无利者相互推诿，以及行政审批改革中的打包、拆分现象；放的依据模糊，在放权中上级的裁量权大，没有落实改革要于法有据的原则，下级完全处于被动地位，权力清单各地实施情况不一，职能定位还没明确，地区间认证结果的互相认同问题还是现阶段面临的重要问题之一；放的去向不明，向下级简政，向社会、市场放权，但是现实中很多都是放到“二政府”中去，实际权力还是掌握在原部门手中，没有达到预期效果；放的效果不理想，存在的部门壁垒、行政审批互为前置、放权不放利、放责不放权等问题，放得不协同、不配套、不适当，导致相关政策很难落地，下级政府尤其是基层政府很难承接。在监管上，“重审批、轻监管”的理念还没完全祛除，“对事中事后监管不熟悉，导致以批代管、以费代管和以罚代管的现象还比较普遍。”[8]同时，在综合监管、日常监管、审慎监管等方面的新形式和体制的设置的实施情况也不理想。在优服方面，除服务意识缺乏外，虽然“互联网+政务服务”模式得到广泛推广，但是新技术的利用率还不是很高，同时与居民需要的证明过多并存的是手续复杂、程序不清。此外“信息孤岛”也是“简政放权、放管结合、优化服务”过程中主要的阻碍之一。以上种种问题都表明了政府职能转变还不到位，政府职能配置还不完全合理，需要进一步推进改革进程。

(二)“放管服”改革的关键点

“放管服”改革作为政府职能转变的“先手棋”，是推进供给侧结构性改革，实现国家治理体系现代化和治理能力现代化的重要一步，也是实现国家美好蓝图的关键一招，因此要抓住改革的关键点，重点突破。

“简政放权”：“简”的重点在于重新界定政府、市场、社会的边界和三者之间的相互关系，“放”的重点在于各级政府的职能定位，从而解决长期存在的政府职能缺位、越位、错位和不到位的情况，从而实现多元的治理主体的良性互动和善治。放权的前提是厘清不同社会主体的定位和作用，在此基础上完成权力在府际、部门间、政府与市场社会之间的配置，这个过程中如何去权力化和利益化是放权的关键。打破利益的束缚是解决政府职能重新定位的关键，破除长期以来形成的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，在放权环节所存在的诸如权力下放不彻底，审批互为前置等诸多问题也就迎刃而解。此外，上级简了政，政府放了权，如何保证下级政府和社会“接得住”是又一关键之处。“接不住”主要体现在，一方面上级政策变化太快，下级还没完全落实，新的政策接踵而至，导致大多数地方政府成为文件中转站，没有时间消化，新闻报道上的优秀典型只是少数。另一方面是放权不协调、不配套导致的没有能力接。

“放管结合”：中国改革所面临的一个难题是多重改革同时进行，在放权给社会、市场、下级政府的同时，面临着社会发展不成熟、市场发育不健全等一系列问题，因此保证政策落地就要加强政府监管。事中事后监管的模式，强调“明规矩于前，寓严管于中，施重惩于后”，实现政府公正、综合、审慎监管，但在执行过程中存在的落实不到位、执行不得力、部门间的相互扯皮等问题，给进一步放权带来阻力。进一步加大监管力度以及推进综合执法、“双随机、一公开”等监管模式的落实是“管”的关键。而政府监管规范化、法制化、科学化和效能化关键之处则是促进依法行政，不但要完善法律、法规和权责清单，而且要培养政府工作人员法制思维、能力和素质。

“优化服务”：政府职能转变的重点是正确处理权力和权利的关系，公民、企业、社会能更快、更好的得到政府提供的公共产品和公共服务，政府及时回应社会的需求。“服”的关键是公共服务意愿和能力，要从政府服务理念的转变和政府服务平台的创新两方面着手。

三、展望“放管服”改革的纵深发展

在以往对“放管服”改革的研究中，宋世明通过构建一个“科学行政、依法行政、效能行政”“三位一体”的“善管”的理论框架，促进“放管服”改革的纵深发展。[9]张定安从“领”“接”“放”“管”“改”“评”和法治七个方面推进地方政府简政放权。[10]此外还有诸多学者从“放管服”各环节、各领域完善的角度出发推动改革的纵深发展。本文既不注重于营造一个理论框架，也不执着于对“放管服”各环节措施的重述，而是侧重于对改革中整体设计和关键点的突破，我们认为党和国家的机构改革是推进“放管服”改革纵深发展的重要部署，在此基础上实现动力整合、职能整合、技术整合、权力优化，并且形成以意识整合和制度创新为特征的长效引领。

(一)动力整合：“顶层设计”①与地方创新是“放管服”改革纵深发展的手段

习近平总书记在不同场合多次强调要坚持党的全面领导，在改革过程中要自觉坚持“四个自信”，增强“四大意识”，“思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程”[11]，进一步对改革思路、规划、创新机制等统一部署。“放管服”改革成效还不理想的根本原因是利益的羁绊导致放权不彻底、监管不到位、服务没效率。坚持党的全面领导，发挥党统筹协调作用，以硬约束力打破固化的“利益堡垒”，通过“倒逼”推进改革进程。根据典型案例和调研经历可以深刻体会到此中深意，浙江的“最多跑一次”改革“直接由地方党委主导，直接以政府服务对象即人民群众和企业的获得感为改革目标和评判依据”[12]，以外置压力构建最强倒逼机制，打破收放循环怪圈。浏阳市的“最多跑一次”改革也走在全国的前面，在调研过程中了解到他们通过“市长令”的形式直接强力推进，强有力的“顶层压力”和领导意愿是行政体制改革的最关键的动力。我们认为囿于中国传统文化和社会环境等因素的影响，应该进一步健全并充分发挥中国本土的、更有利于总体协调的体制——领导小组和委员会领导制度。薛澜曾提出国家治理能力现代化的重点是“建立一个真正意义上的现代政府”[13]其核心是“以科层结构为主干的建立在现代价值观和法理基础之上的行政官僚体系。”[14]而我国的领导小组和委员会领导形式具有这种特性，它不但在各层级政府广泛存在，运行较为成熟，而且拥有高效的汲取能力和协调能力，对于统领“放管服”改革的开展，尤其是打破部门壁垒有着很好的效果。并且领导小组在法律法规的约束下运行是其更好发挥作用的前提。

中国疆域广阔，各地发展差异极大，对上级政府政策的落实能力也大相径庭，为了因地制宜，中央的顶层设计和地方自主创新是密不可分的。在深化党和国家机构改革的部署中，赋予了省级以下机构更多的自主权，基层政府是直接面向群众，接近群众并向群众服务的一级，“放管服”改革中选择性的放权导致基层权责不一致，阻碍了政策的落实，在机构改革的推动下促进基层有能力、更快捷的履行职能。同时各地在改革过程中积极探索相关的模式，典型地区的经验也在向外扩展，但我们认为交流的是理念，学习的是精神，如果一味生搬硬套可能会得不偿失。同时，中央政府也要放稳步子，稳不代表慢，而意味着落到实处，代表着对地方既要有激励又要有约束。这就要求中央政府加强对地方政府监督，进一步落实主体责任制，完善奖惩机制，优化考核机制来倒逼地方改革的推进。在这样有统筹、有自主创新与执行、有监督考核的框架下，把“放管服”改革推向纵深。“顶层设计”是关键性的动力，地方自主创新是直接动力，顶层设计和地方实践探索的良性互动是提高政府效率和行政有效性，推动政府职能转变的最优组合。

(二)职能整合：放权让利和“国、民共进”是简政放权的着力点

所谓放权让利就是在政府合理定位的基础上厘清府际间、政府与市场、与社会、与事业单位等主体的权力边界，放权意味着责权利一起下放，而保留下来的是应该履行的权力和监督监管的权力，中央加强宏观调控，省市政府强化监管，基层政府重在执行，同时在这个纵向放权的过程中应该注意下级政府的承接能力。现行行政体制中存在黄仁宇所说的缺乏“数目字管理”的传统，尤其是地方政府编制混乱，超编、不在编等情况更为突出，人浮于事加剧了机构和编制的矛盾。与此相伴的是“压力型体制”和“行政发包制”，这样权力下放到基层意味着权力的搁置。此次党和国家机构的改革注重机构编制法制化建设，依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，从而在权力协同下放治理重心下移的同时，实现政府尤其是基层政府工作人员能力建设，完善机构和职能的设置，整合地方资源，提高公务员素质，增强基层政府行政能力。另外，在现有的财政制度中，基层有限的财政来源与较高的公共服务财政支出的矛盾的激化也是权力下放面临的一重要难题，正在推行的国税地税征管合并体制，有利于优化转移支付方式等，也是提高权力下放效果和地方政府行政效能的重要措施。

社会管理具有复杂性、常态性、广泛性等特点，在政府管理体制不成熟、公共服务职能具有裂解性以及市场发育不完善的背景下，社会是弥补这一缺陷的良方。“放管服”主要推行以政府部门改革为主，而相对忽视了其他社会主体提供公共服务的作用，造成政府改革相对超前，其他组织改革滞后的局面，很难保证改革的实效。同时虽然新世纪以来我国社会组织如雨后春笋，各类组织机构纷纷成立，但是总体上呈现总量大、人均少，社会组织类别结构分布不合理，政府主导模式下组织自主性差，社会组织能力欠缺等方面的问题，在公共服务提供、社会治理和参政方面发挥作用相对较小。合理的自治是实现社会可持续治理必不可少的保障，党和政府机构改革强调党政军群的统筹联动，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织依法提供和管理，加强引领培育社会组织的发展，同时加强监管，探索提供公共服务和公共产品的政府—社会合作模式，从而进一步合理优化“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、社会保障”的社会治理体制，以实现政府职能的优化。

(三)权力优化：整体性治理和法治化路径是破除利益羁绊的利器

我们认为利益藩篱是束缚全面深化改革最大的障碍之一，也是“放管服”改革纵深发展的鸿沟。实现政府职能转变要“对妨碍科学发展的利益固化状况进行深入改革”[15]，为此一方面推进以机构整合为中心的权力整合，另一方面进一步完善法治化路径。权力整合的一种路径就是整体性治理，它从衡纵两个维度构造政府权力结构，“通过对府际间、部门间组织机构、信息、目标与手段等方面的整合来达到更好地治理，是不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”[16]，十三届人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》进一步推行大部制，整合职能相似、重叠、交叉的职能部门和机构，按照功能管理的原则整合部门权力结构，例如，整合了7个部委的环保职责组建生态环境部。接下来应该进一步减少行政层级，促进府际间、部门间的信息共享，这样通过横纵的合作和整合营造一个全方位协作治理的结构。同时应该注意到权力整合和权力分散是不矛盾的，加强决策、执行、监督的分离会推进协作更好地进行。法治是公权力部门权力设置科学化、执行规范化和标准化的实现路径，是公民权利实现的保障机制，权力清单制是实现法治的一种途径，继续完善中央和各地的权责清单，全面推行清单制模式是政府部门权力优化的重要形式。简政放权要于法有据，同时加强对法律法规的立改废释工作。加强事中事后监管要采取正确的用人取向，逐步实现行政执法队伍的高素质和专业化，加强基层政府人员工作能力，依法行政、科学执法、严格执法、文明执法，建设法治政府。

(四)长效引领：思想转变和制度创新是政府职能转变的两翼

凯恩斯曾说“危险的东西不是既得利益，而是思想。”[17]阻碍改革深化和政府职能转变的另一主要障碍是思想观念的陈旧。转变行政观念，不但要营造“公民本位”的行政理念，遵守为人民服务的宗旨，培养行政人员服务意识和责任感，建立一支“主动型的文官”队伍，而且要推动社会及公民个人培养参与意识和主人翁精神，积极利用合理合法渠道发声，影响政府的公共决策议程并有效监督政府行为。

“放管服”改革是结构性改革，不仅仅是简单的“政府机构调整”而是制度改革。制度引领政府职能转变能有效实现“即兴式”的改革举措到“深思熟虑”常态改革的转变。“放管服”改革以来中央和地方积极探索机制创新，前置改后置的审批制度改革、“先证后照”的商事制度改革、事中事后监管体制、“互联网+政务服务”以及一站式并联审批、清单制、“双随机、一公开”、综合执法等机制相继在全国扩散开来。接下来要一方面探索这些体制机制更好落地的地方模式，另一方面继续探索创新优化新的体制机制。

(五)技术整合：“审批集中”和“智慧政府”是服务型政府的双轮驱动

“服”是“放”和“管”的目的和目标，而服的目标则是服务型政府的建设。作为具体的便民利民的服务模式，应该在前面四对关系整合和优化的基础上进行探讨，尤其是和整体性治理理念的结合。在其整合的理念上进行相关机构优化，探讨行政服务中心和行政审批局的模式的利弊，优化行政服务中心，逐渐推广行政审批局，避免集中审批只是物理上的空间集合，落实“一站式”服务、一个窗口办结、主动上门服务、村帮办、村上办等多样的创新成果，提高公共服务的效率和质量。同时充分利用现代信息技术，网上行政，整合信息，打破“信息壁垒”，推进“互联网+政务服务”覆盖范围的进一步扩大。在线上与线下、虚拟与实体行政并存的模式中走好“最后一公里”，提供高效便民的政府服务。

结语

总体上看，“放管服”改革坚定不移地坚持“党的领导、人民当家做主、依法治国相统一”的原则，以转变政府职能，实现国家治理体系和治理能力的现代化为目标。同时，“放管服”改革作为本届政府行政体制改革的重要举措，中央和地方政府做出了诸多的探索，形成利于政府职能转变的体制，取得了骄人的成绩。但是在我国改革进入深水区的复杂背景下，改革不是小修小补，而是一场“刀尖向内的自我革命”，不仅需要勇气，还需要技术。深化“放管服”改革要和党以及国家机构改革紧密联系在一起，二者是相互依存相互促进的关系，党和国家机构改革能从根本上打破部门利益壁垒，为“放管服”提供动力和制度保障，而“放管服”为党和国家机构改革提供良好政治环境，二者是推动政府职能转变的“孪生兄弟”。二者的紧密结合，尤其是大力度的大部门制改革的开展，实现了从行业管理到功能管理的转变，可以看做是对无缝隙组织的一种超越，一个整体比通过诸多流程和技术联合起来的一个团体能更好地避免部门间的推诿扯皮，对于推进“放管服”改革的深化有着关键性的作用。

为避免碎片化的描述和被以往的架构所束缚，本文重在对改革纵深发展进行整体描述和关键突破，同时认为有两点是值得进一步探讨的，整体性治理和协同治理理论的理念与我国现阶段的改革方向和改革现实有诸多耦合，领会其内涵对进一步深化以“放管服”为先手棋的行政体制改革有重要的启示性作用。此外，“放管服”改革过程中建立并完善了诸多机制，例如“互联网+政务服务”“双随机，一公开”等，探讨这些机制所内含的机理对于更好推进改革意义重大。

注释

① 此处“顶层设计”引用的是一个引申性的概念，不仅包括高层从全局角度对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素的总体规划和制度设计，还包括中央和各级党组织以及相关主要领导人的微观介入强力推动、压力传导和统筹协调，即其是一集微观与宏观、动态与静态于一身的概念。