论居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的主要职责

2018-02-09卢文捷

中华女子学院学报 2018年2期

卢文捷

《中华人民共和国婚姻法》（以下简称“婚姻法”）与《中华人民共和国反“家庭暴力法”》（以下简称“反家庭暴力法”）以及其他有关反对家庭暴力的法律法规均将居民委员会与村民委员会纳入家庭暴力干预体系之中，使它们成为重要的家庭暴力干预主体之一，在家庭暴力干预中发挥着十分重要的作用。然而，综观这些法律法规，却没有关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的规定。这就势必使得居民委员会与村民委员会在家庭暴力干预中陷入无所适从的尴尬境地，严重影响它们顺利地开展家庭暴力干预工作，以致无法保障家庭暴力干预工作取得理想成效。因此，作为反对家庭暴力的专项立法，反家庭暴力法应当在国家立法层面上对居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责做出明确规定，使之科学化、具体化与完善化，以便将居民委员会与村民委员会从家庭暴力干预的困境中解放出来，并且促进反家庭暴力法的立法宗旨早日实现。

一、居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的立法考察

（一）立法概况

1.基层群众性自治组织立法之相关规定梳理

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“城市居民委员会组织法”）与《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“村民委员会组织法”）是关于基层群众性自治组织的专门立法。它们关于居民委员会与村民委员会职责的规定源于《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第一百一十一条第二款之规定：“城市居民委员会与村民委员会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”尽管宪法并未明确这些内容的具体性质，但这一规定成为居民委员会与村民委员会职责的宪法依据和法律渊源。

城市居民委员会组织法第三条“居民委员会的任务”规定：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见，要求和提出建议。

村民委员会组织法第二章“村民委员会的组成和职责”中通过第八条、第九条、第十条明确了村民委员会的职责。第八条：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。”第九条：“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。”第十条：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”

从上述城市居民委会组织法与村民委员会组织法的任务与职责规定来看，作为关于基层群众性自治组织的专门立法，这两部法律中均未涉及居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的规定。

2.反对家庭暴力的国家立法之相关规定检视

在国家立法中，明确规定居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的法律有婚姻法、《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称“妇女权益保障法”）与反家庭暴力法等相关法律。其中，婚姻法与妇女权益保障法在针对禁止家庭暴力的立法规定中要求居民委员会与村民委员会在其职责范围内干预家庭暴力，反家庭暴力法则属于反对家庭暴力的专项立法，涉及居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的相关条款较多。但这些法律也没有关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的规定。

3.反对家庭暴力的地方立法之相关规定

我国目前已有22个省、自治区、直辖市出台了专门预防和制止家庭暴力的地方性法规，7个省级地方制定了专门性政策，90多个地市制定了反对家庭暴力的政策文件。[1]但是，这些地方性法规与地方性政策文件中也难以见到关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的明确规定。

（二）客观评价

从基层群众性自治组织立法，到关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的国家立法与地方立法，均未见到关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的相关规定，是因为各有其因。

城市居民委员会组织法与村民委员会组织法均未规定居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责，这并不违背常理。原因主要有三：一是这两部法律的立法宗旨在于加强基层群众性自治组织建设，立法需要通盘考虑整体规划，尽可能通过科学的立法设计使之实现科学化。这就意味着居民委员会与村民委员会的职责定位只能着眼于宏观层面，无法具体化、详细化。二是作为基本法律，在立法空间十分有限的情况下，这两部法律无法将居民委员会与村民委员会的所有工作内容详细列出，只能从宏观层面上对相关工作内容予以高度概括，尽可能地将它们囊括进来。三是这两部法律制定之时，家庭暴力问题才刚刚进入中国学术视野不久①1995年之前，在中国的法律术语中没有“家庭暴力”这一概念。1995年第四次世界妇女大会之后，家庭暴力问题在中国开始引起关注，学术界从翻译介绍国际公约及国外、境外的反对家庭暴力立法和研究成果开始，对中国家庭暴力的现状、防治家庭暴力的理念、干预家庭暴力的方式和手段进行深入研究，推动了中国反对家庭暴力立法的进程。我国反对家庭暴力的立法始于1996年1月的湖南省中共长沙市委办公厅和长沙市人民政府办公厅联合制定的《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》，这是我国第一个反对家庭暴力的地方性政策文件，从此开启反对家庭暴力立法的进程。，我国关于反对家庭暴力立法尚处于地方立法的起步阶段①1995年之前，在中国的法律术语中没有“家庭暴力”这一概念。1995年第四次世界妇女大会之后，家庭暴力问题在中国开始引起关注，学术界从翻译介绍国际公约及国外、境外的反对家庭暴力立法和研究成果开始，对中国家庭暴力的现状、防治家庭暴力的理念、干预家庭暴力的方式和手段进行深入研究，推动了中国反对家庭暴力立法的进程。我国反对家庭暴力的立法始于1996年1月的湖南省中共长沙市委办公厅和长沙市人民政府办公厅联合制定的《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》，这是我国第一个反对家庭暴力的地方性政策文件，从此开启反对家庭暴力立法的进程。，国家层面的立法条件尚不成熟，作为关于基层群众性自治组织的立法不可能做出僭越立法的出格之举，越俎代庖完成本属于相关专项立法的任务。因此，这两部基本法律的立法处理实属正常。

婚姻法是关于婚姻家庭关系的基本准则，妇女权益保障法所关注的是妇女在不同领域、不同层次的权益保护，它们不可能为居民委员会与村民委员会专门设置干预家庭暴力的具体职责。干预家庭暴力的地方性政策文件与地方性法规因受制于立法层级较低、立法视野较局促等因素影响，仅是一些针对家庭暴力干预的框架性、原则性规定，无法使居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责明确化与具体化。因而，这个重任只能由反家庭暴力法来承担。但其并没有为包括居民委员会与村民委员会在内的所有家庭暴力干预主体设置干预家庭暴力职责，仅第四条第二款规定：“县级以上人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位，应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作。”然而，即使“有关法律”中有关于这些干预主体的职责规定，也没有关于干预家庭暴力的内容。主要原因在于：一是这些法律的出台都要早于反家庭暴力法，前瞻性滞后；二是这些主体因社会分工不同而在各自法律中有其社会治理结构中的角色定位；三是这些法律各自有其立法宗旨和规范内容。因此，这些法律为其所规范的主体设计职责必然要考虑它们的社会分工、在社会治理结构中所处的位置及其在社会治理所担负的具体任务等因素，故不可能为了实现今日的反家庭暴力法与其对接，而为这些主体专门规定针对家庭暴力干预的一些职责。这就使得居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责无法明确化与具体化，在一定程度上影响了反家庭暴力法的法律功能的发挥和立法目的的实现。

特别是，婚姻法、反家庭暴力法以及其他反对家庭暴力的法律法规所规定的家庭暴力干预主体呈多元性与广泛性的特点，包括居民委员会与村民委员会在内的家庭暴力干预主体有数十种之多。因不同家庭暴力干预主体的法律属性及其在家庭暴力干预体系中的职能定位不同，其所负职责亦应有所区别。为不同的家庭暴力干预主体规定相应职责，其重要意义在于明确其责任范围，以便于它们开展相关家庭暴力干预工作。实践证明，在职责不清、责任不明的情况下，并不利于家庭暴力干预工作的开展：一是干预界限不清，各家庭暴力干预主体无法确定自己职责的具体范围，容易造成进退两难的困局，使它们陷入在家庭暴力干预中难以有所作为的尴尬之地，最终极易以流于形式的结局收场；二是容易引发家庭暴力干预主体之间相互推诿、扯皮；三是一旦家庭暴力干预主体干预不力而造成不良后果的，无法追责。但是，如果明确了家庭暴力干预主体预防和制止家庭暴力的职权和分工，则可以避免彼此相互推诿，为处理家庭暴力事件提供可行的措施和对策。[2]因此，反家庭暴力法十分有必要规定居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责，以弥补上述这些法律法规关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的立法不足。

二、居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的学者建议

（一）学者建议稿撷要

家庭暴力是婚姻法学界长期以来备受关注的一个热点问题。为了推动反对家庭暴力的立法进程，相关组织和学者们积极开展深入研究。其中，有学者认为，中国家庭暴力防治法可分章规定行政、司法、社会干预，明确各机构的职责范围。[3]正是基于这样的认识，一些重大研究成果中都有关于明确居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的具体建议。

1.相关研究项目建议稿

2000年6月，中国法学会“反对针对妇女的家庭暴力对策研究与干预”项目研究工作正式启动，在2003年3月向全国人大十届第一次会议及全国政协十届第一次会议提交了项目建议稿——《中华人民共和国家庭暴力防治法》（以下简称“家庭暴力防治法”）的议案和提案（以下简称“2003年项目建议稿”）。其中，项目建议稿第四十五条专门规定了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责：居（村）民委员会应当配合有关政府部门建立家庭暴力投诉站、家庭暴力防治咨询服务中心及受害人的庇护场所；执行有关投诉、登记等制度并及时进行处理。[4]14

2006年，中国法学会“反对针对妇女的家庭暴力对策研究与干预”项目在2003年项目建议稿的基础上，第二次组织成立了家庭暴力防治法专家修订起草小组，历时三年对2003年项目建议稿进行了全面修订[5]2，并于2009年3月向全国人大第十一届第二次会议、全国政协第十一届第二次会议提交了制定家庭暴力防治法的议案和提案（以下简称“2009年项目建议稿”）。其修订版第二十七条重申了2003年项目建议稿第四十五条关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责，并在此基础之上予以进一步扩充。该条规定居民委员会、村民委员会具有以下职责：（一）开展防治家庭暴力的宣传教育；（二）受理家庭暴力受害人的投诉或求助，告知家庭暴力受害人享有的权利；（三）依法做好家庭纠纷的调解工作，化解矛盾，预防家庭暴力的发生；（四）对正在实施的家庭暴力，应当及时劝阻、制止或者向当地公安机关报案；（五）根据家庭暴力受害人意愿，及时将家庭暴力受害人转介到有关机构。[5]16

2009年项目建议稿关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的立法建议要比2003年项目建议稿的相关建议具体、丰富、完善得多。主要表现在这样几个方面：一是条款数量明显增加，2003年项目建议稿仅有两项内容，而2009年项目建议稿增加到五项内容。这就为科学设置居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责提供了较为广阔的空间。二是职责定位更加科学，2003年项目建议稿对居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责定位主要针对事后救济，而这只能治标，不能治本，难以取得理想的干预效果；而2009年项目建议稿对居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责定位则贯穿了家庭暴力干预的全部过程，这种全方位的职责定位可以使它们介入整个家庭暴力干预过程，充分发挥它们在家庭暴力干预中的积极作用。三是干预措施更加多元，2003年项目建议稿的干预措施仅有建立投诉站、咨询服务中心与庇护场所等相关工作服务点与执行有关投诉、登记等制度，而2009年项目建议稿的干预措施则包括宣传、受理家庭暴力投诉或救助、劝阻与制止家庭暴力、报案以及向有关机构转介等。这些措施分别对应着事前预防、事中救助与事后救济等不同干预阶段，不仅可以使得家庭暴力干预工作更加深入，而且实现了多机构合作干预的联动机制。2009年项目建议稿之所以能够取得这么大的进步，在于其吸收了优秀的研究成果和丰富的实践经验：一是近年来学者们所取得的相关研究成果为其提供了理论支撑，二是地方性法规的陆续出台及其具体实践为其带来了深刻启迪。

不过，需要指出的是，2009年项目建议稿亦有其不足之处，存在一些逻辑失洽。其中，“（一）开展防治家庭暴力的宣传教育”属于事前预防；“（二）受理家庭暴力受害人的投诉或求助，并告知其享有的权利”则包括事中救助与事后救济；“（三）依法做好家庭纠纷的调解工作，化解矛盾，预防家庭暴力的发生”属于事前预防；（四）对正在实施的家庭暴力，应当及时劝阻、制止或者向当地公安机关报案”属于事中救助；（五）根据家庭暴力受害人意愿，及时将家庭暴力受害人转介到有关机构”属于事后救济。我们认为，这些职责应当按照家庭暴力干预的“事前预防——事中救助——事后救济”的演进路径来进行设计和排列，才更为科学、更具有逻辑性。这就需要将该建议稿第（二）项调整到第（四）项之后、第（五）项之前，即较为科学的逻辑关系应当是这样的：（一）开展防治家庭暴力的宣传教育；（二）依法做好家庭纠纷的调解工作，化解矛盾，预防家庭暴力的发生；（三）对正在实施的家庭暴力，应当及时劝阻、制止或者向当地公安机关报案；（四）受理家庭暴力受害人的投诉或求助，告知家庭暴力受害人享有的权利；（五）根据家庭暴力受害人意愿，及时将家庭暴力受害人转介到有关机构。不过，整体观之，2009年项目建议稿的这一瑕疵对于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责基本逻辑关系推演的并没有产生特别严重的影响。

2.部分学者的立法建议

有学者认为，鉴于居民委员会与村民委员会是同家庭联系最紧密的组织，为了有效预防和制止家庭暴力的发生，需要建立健全居民委员会与村民委员会防治家庭暴力的救助网络，它们应受害人要求应当做好这样几个方面的工作：（1）及时进行调解；（2）对正在实施家庭暴力的应当及时予以劝阻；（3）应当配合有关政府部门建立家庭暴力防治咨询服务中心、家庭暴力投诉站以及受害人的庇护场所；（4）为最大限度减少家庭暴力的发生而执行有关投诉、登记制度并及时进行调解和处理。[6]

不难发现，该学者建议吸收了婚姻法第四十三条第一、二款的规定①婚姻法第四十三条第一款：“实施家庭暴力或虐待家庭成员，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会以及所在单位应当予以劝阻、调解。”第二款：“对正在实施的家庭暴力，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会应当予以劝阻；公安机关应当予以制止。”和2003年项目建议稿的相关研究成果。婚姻法第四十三条是我国最早关于干预家庭暴力的国家立法，该学者将其植入自己的研究当中作为具体建议提出来，不仅可以降低立法成本，节省立法资源，而且表明调解和劝阻对于干预家庭暴力的现实意义。尤其值得指出的是，该学者建议在借鉴2003年项目建议稿的基础之上将“家庭暴力防治咨询服务中心”调整到“家庭暴力投诉站”之前，这一微小变化的意义非同寻常。其中，建立家庭暴力防治咨询服务中心目的在于为民众提供相关咨询服务，咨询事项更多属于事前预防范畴，而投诉站和庇护场所则针对家庭暴力发生之后为受害人提供相关救助。这一微调纠正了2003年项目建议稿中的事前预防、事中救助和事后救济之间颠倒的逻辑关系，增强了内部结构的逻辑性。然而，该学者建议仅止步于此，并未进一步梳理婚姻法第四十三条第一款、第二款和2003年项目建议稿的相关研究成果之间的逻辑关系，只是将它们简单地排列在一起。然而既然已经注意到了2003年项目建议稿中的居民委员会与村民委员会第一项职责的内部逻辑失洽，就不应当疏忽这一问题。实际上，它们之间的逻辑关系应该是这样的：（1）为最大限度减少家庭暴力的发生而执行有关投诉、登记制度并及时进行调解和处理；（2）对正在实施家庭暴力的应当及时予以劝阻、调解；（3）及时对家庭暴力进行调解；（4）配合有关政府部门建立家庭暴力防治咨询服务中心、家庭暴力投诉站以及受害人的庇护场所。其中，第（1）项职责主要是居民委员会与村民委员会针对家庭暴力干预的相关制度建设及其干预的启动程序，贯穿了家庭暴力干预的全过程，包括事前预防、事中救助与事后救济三个阶段；第（2）项职责是居民委员会与村民委员会针对正在进行的家庭暴力的干预，为事中救助；第（3）项职责是居民委员会与村民委员会针对正在进行的家庭暴力和已经结束的家庭暴力的干预，包括事中救助和事后救济；第（4）项职责属于居民委员会与村民委员会配合其他家庭暴力干预主体的协助工作，贯穿了家庭暴力干预的全过程，包括事前预防、事中救助与事后救济。这种逻辑关系的出发点是以居民委员会与村民委员会为中心，并且尽可能地顾及“事前预防——事中救助——事后救济”的家庭暴力干预全过程。此外，出于科学立法的考量，该建议亦有不严谨的地方。其中的第（1）项之“及时进行调解和处理”同第（2）（3）项存在相互交叉重叠的关系，应当对第（1）项予以必要修改，即应当删除“及时进行调解和处理”，这样条款表述才更加科学，但同样被该学者忽视掉了。这里仅在于说明问题，故不对第（1）项做任何修改。因受第（1）（2）（3）项之间相互交叉重叠关系的影响，尽管这种排列顺序的逻辑关系也难以达至尽善尽美之地步，但比较起来，还是要比该学者建议更为科学一些。因此，借鉴他人的研究成果应当取其科学精髓并予以适当改造，并非原封不动地机械照搬过来。否则，那种不加科学批判的借鉴只能止于鹦鹉学舌，难及深髓。

另有学者认为，我国反对家庭暴力立法应当明确各社会救助单位职责，并就居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责提出具体建议，即为防治家庭暴力，居（村）民委员会应：（1）及时受理受害者的投诉并告知其应享有之权利；（2）及时将受害者转介到有关机构；（3）及时制止正在发生的家庭暴力，必要时应报警；（4）依法调解当地的家庭纠纷，化解矛盾，预防家庭暴力的发生；（5）开展防治家庭暴力的宣传教育；（6）其他。[7]

对比2009年项目建议稿的相关内容，可见该学者的立法建议基本上吸收了2009年项目建议稿的相关研究成果。二者的区别主要有两点，一是学者的立法建议设置了兜底性条款，弥合立法与现实之间的间隙，以适应社会发展变化的需要。[8]这是尤为值得肯定的地方。二是两者关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的内容几乎没有什么区别，但它们排序的逻辑关系却截然不同。学者的立法建议将居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责基本上按照“事后救济——事中救助——事前预防”的逻辑关系排列下来，这恰好与2009年项目建议稿对于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责按照“事前预防——事中救助——事后救济”的逻辑关系排列相反。相比之下，我们并不赞同学者的立法建议对2009年项目建议稿的这种借鉴改造，它明显缺乏创新性，且没有科学性。家庭暴力干预的根本在于事前预防，这不仅已为长期实践所证明，而且为相关立法所确认。因此，只能说该学者建议依然停留在“重事后惩治，轻事前预防”的观念上，并不可取。

（二）学者建议稿评价

在项目建议稿与学者建议中，都有居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责。这些建议不仅十分重要，而且十分必要。其意义主要体现在以下几个方面：

首先，这是明确家庭暴力干预主体地位的需要。家庭暴力干预体系是由若干不同的家庭暴力干预主体组成的一个庞杂系统，不同主体处于不同地位，应当各司其职、各尽其能。通过明确家庭暴力干预主体的具体职责，有助于明确其在家庭暴力干预体系中的具体地位，以及所应担当的责任，使其能够在自己的职责范围内及时干预家庭暴力。

其次，这是积极开展家庭暴力干预工作的需要。若想将家庭暴力干预工作落到实处，必须要为家庭暴力干预体系中的不同干预主体分工到位，明确它们在家庭暴力干预中的具体职责，使它们知道自己“应该做什么”“具体做哪些”以及“究竟如何做”。否则，分工不清，职责不明，则会令它们陷入手足无措、无所适从的困惑之中。

再次，这是推动多机构合作干预家庭暴力的需要。多机构合作干预家庭暴力的模式是为国内外实践所证明了的一种有效的家庭暴力干预模式和工作机制。反家庭暴力法所建构的家庭暴力干预体系使多机构合作干预家庭暴力机制在我国得以正式确立。它需要众多机构和组织针对家庭暴力的复杂性，在各自的权限范围内予以干预[3]，但同时离不开彼此之间的积极配合与协助，以实现它们职能的相互衔接配套。如果家庭暴力干预主体职责不明，则无法确定各自的权限范围，更无法实现相互衔接。并且，还可以发挥它们干预家庭暴力的主动性、积极性，防止推诿、扯皮等不利于家庭暴力干预现象的出现。

最后，这是建立反对家庭暴力追究机制的需要。明确家庭暴力干预主体的干预家庭暴力职责，一方面赋予其依法开展家庭暴力干预工作的权力，其应当根据相关法律规定在其职责范围内进行家庭暴力干预工作，不受任何非法干涉；另一方面这也是赋予其的相关义务，如果其不履行法定职责或者履行职责不当造成不良影响的，就应当承担相应的法律责任。然而，职责不明，难究其责。因此，为了督促相关家庭暴力干预主体认真履行职责，积极做好家庭暴力干预工作，应当建立责任追究机制。

其中，作为当时已经提交国家立法机关的立法建议稿，2009年项目建议稿所规定的居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责较为科学。主要体现在这样几个方面：一是定位准确，通过五项职责的内容可以看出，其以事前预防为主，兼顾事中救助和事后救济，这种职责定位符合居民委员会与村民委员会的自身属性及其处于社会治理基层便于开展家庭暴力干预工作的天然优势；二是考虑周全，它贯穿了家庭暴力干预的事前预防、事中救助与事后救济三个阶段，可以实现防治结合；三是职责具体，在全部五项职责当中，两项职责关于事前预防，一项职责关于事中救助，一项职责关于事中救助与事后救济，另一项职责关于事后救济，每一项职责内容都设计得十分明确具体，便于家庭暴力干预主体在其职责范围内开展家庭暴力干预工作；四是衔接顺畅，通过对受害人的转介，实现了多机构合作干预模式下的不同干预主体之间的有机联动。显然，这种立法设计非常符合现实需求，不仅有利于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力，而且有利于家庭暴力干预工作的深入开展。

然而，非常遗憾，反家庭暴力法并未采纳2009年项目建议稿关于家庭暴力干预主体职责的立法建议。对此，我们并不否认立法者的立法考量并尊重其之最后选择，但毕竟法律需要讲求实效，如果所立之法不能服务于社会治理之用，就无法产生良好的社会效应，它的命运结局也就可想而知。因此，绝对不可以忽视立法目的的实现与法律功能的发挥。立法目的不外乎有二：一是为社会治理提供一套行之有效的基本制度，二是为公民提供一种便于遵行的行为规范。这二者之间相互交融并彼此作用。社会治理内容包含着对公民行为的规制，公民守法则有利于促进社会治理目标的实现，从而推动社会的进步与发展。但是，立法目的的实现离不开法律功能的正常发挥，而法律功能则又需要通过法律适用来满足立法目的的这两项基本要求。否则，所立之法非为良法，立法意义不复存矣。尽管反家庭暴力法的立法效果尚未至此地步，但因其缺乏居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的立法规定，并不利于它们顺利开展家庭暴力干预工作。这就十分有必要对居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责做出明确规定。

三、居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的科学设想

为了便于居民委员会与村民委员会积极干预家庭暴力，十分有必要为其设计具体职责。

（一）设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的参酌因素

科学设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的具体职责，至少应该考虑居民委员会与村民委员会这几个方面的因素：

1.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的自身属性

明确居民委员会与村民委员会的自身属性乃是为它们科学设计干预家庭暴力职责的首要考虑要素。根据城市居民委员会组织法与村民委员会组织法的相关规定，二者都明确将居民委员会与村民委员会定位为居民与村民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它表明：一是居民委员会与村民委员会不属于国家机关，缺乏国家强制力作为执行具体事务的后盾力量；二是国家不干预居民委员会与村民委员会内部事务，完全实现居民和村民自我管理。这就使得居民委员会与村民委员会表现出基层性、群众性、自治性与民主性等四个特有属性，从而将其同国家机关和其他社会组织在本质上根本区别开来。因此，由于居民委员会与村民委员会处于社会治理的最基层，既没有国家机关的强制力，又缺乏医疗机构、妇女联合会、法律援助机构等社会组织的专业性，这就必须要为它们量体裁衣，科学设计符合其自身属性的具体职责，以便于它们在家庭暴力干预中发挥积极作用。

2.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的法律地位

居民委员会与村民委员会设立在居民、村民中间，是与基层群众距离最近、联系最紧密的组织。它们与当地居民有着天然联系，最了解情况，也最贴近百姓，特别是其工作人员就来自居民当中，他们习俗相近，语言相同，朝夕相处，往来密切，熟悉当地生产经营特点，了解群众家庭生活状况，不仅有利于居民投诉、举报，也最容易及时发现家庭暴力，有条件在第一时间及时受理、制止家庭暴力，对受害人提供各类咨询服务以及实施庇护、保护等救助措施[4]120，可以有效干预家庭暴力。由于居民委员会与村民委员会处于家庭暴力干预的最前沿，它们做好事前预防工作，便是构筑起家庭暴力干预的第一道堤坝。可见，它们在整个家庭暴力干预体系中发挥着决定乾坤的基石作用。对于整个家庭暴力干预体系而言，做好预防工作，应当从居民委员会与村民委员会积极做好家庭暴力预防工作开始。这种定位十分符合反家庭暴力法的预防为主的基本原则，有利于实现防患于未然的家庭暴力干预理念。这就决定了居民委员会与村民委员会在家庭暴力干预体系中的重要地位，必须高度重视它们在家庭暴力干预中的积极作用。

3.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的功能定位

由于作为基层群众性自治组织的居民委员会与村民委员会不能行使国家强制力，面对正在实施的家庭暴力无法采取强制措施予以制止，只能对加害人进行劝阻。但这种干预方式恐难达到理想效果。如果实施事前预防，做好家庭美德建设与反对家庭暴力的宣传，则可以将家庭暴力及早遏制在萌芽状态。这对于居民委员会与村民委员会而言，既方便又现实，并可以取得较好的干预效果。因此，居民委员会与村民委员会应当积极贯彻反家庭暴力法的预防为主的基本原则，充分发挥其基层群众性自治组织干预家庭暴力的天然优势，未雨绸缪，实行早期预防，以防患于未然。这就意味着居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的工作重心应当在于事前预防，从而决定其干预功能重在事前预防，同时兼顾事中救助和事后救济，既便于有效减少家庭暴力造成的损害，又可以保持必要的事后惩罚。[9]528因此，居民委员会与村民委员会必须深刻认识到对家庭暴力进行早期干预的重要意义，应当将干预家庭暴力纳入日常工作范围，注重自身干预家庭暴力的能力建设，将主要精力更多地投入到事前预防上来，注意做好日常布防工作，尽可能避免或者减少家庭暴力的发生。同时，也要认真考虑如何应对正在发生的家庭暴力和家庭暴力发生之后的善后处置等相关事宜，以实现对事中救助和事后救济的有效兼顾。这无论对于居民委员会与村民委员会自身独立干预家庭暴力，还是协助其他家庭暴力干预主体干预家庭暴力，都有其科学性和必要性。

4.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的具体工作

反家庭暴力法在法律层面上初步形成了一个较为科学完善的家庭暴力干预体系。其中包罗了可以动员的一切力量，有人民政府及其部门、社会组织、企事业单位与个人等，家庭暴力干预主体达数十种之多。既有国家机关，又有民间力量。由于各家庭暴力干预主体受其自身属性、社会分工、占有资源多寡的不同等诸多因素的影响，并非所有的家庭暴力干预主体都有机会参与家庭暴力干预的整个过程。而相对于其他家庭暴力干预主体，居民委员会与村民委员会则有机会参与各个阶段的家庭暴力干预工作。但因各个干预阶段的干预重点不同，居民委员会与村民委员会在不同阶段的具体工作亦有区别。在事前预防阶段，居民委员会与村民委员会主要进行反对家庭暴力的宣传与协助其他有关家庭暴力干预主体开展反对家庭暴力的宣传。在事中救助与事后救济阶段，根据婚姻法的规定，对于实施家庭暴力和正在实施家庭暴力的，居民委员会与村民委员会应当予以劝阻、调解，也可以根据具体情况向公安机关报案，并协助公安机关开展干预工作。根据反家庭暴力法的规定，居民委员会与村民委员会还应协助人民法院执行人身保护令，协助公安机关执行告诫书等，对加害人进行法治教育，必要时对加害人、受害人进行心理辅导等。了解居民委员会与村民委员会在家庭暴力干预中的具体工作是为其设计职责的重要前提。

总之，只有综合考虑上述四个因素，才能科学设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责，并使之科学化、具体化与完善化。

（二）设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的法律依据

根据反家庭暴力法第四条第二款规定，居民委员会与村民委员会应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作。其中，所谓“有关法律”，是指那些明确规定居民委员会与村民委员会干预家庭暴力或者与之有关的相关法律。它们至少应当包括宪法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、婚姻法、妇女权益保障法、《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称“老年人权益保障法”）、《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未成年人保护法”）与《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称“残疾人保障法”）。广义上的法律还应当包括地方性法规。所谓“做好反家庭暴力工作”，是指居民委员会与村民委员会应当依照反家庭暴力法和有关立法规定在自己的职责范围内做好反家庭暴力工作，切忌不可擅自逾越职责范围。因此，这些法律成为设计居民委员会与村民委员会的家庭暴力干预职责的法律依据。具体而言，同居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责有关的法律条款包括宪法第一百一十一条第二款、城市居民委员会组织法第三条、村民委员会组织法第九条、婚姻法第四十三条第一款与第二款、妇女权益保障法第四十六条第三款、未成年人保护法第四十八条、老年人权益保障法第七十五条、残疾人保障法第九条，以及反家庭暴力法第四条第二款、第八条、第十三条第一款、第十四条第一款、第十七条、第二十一条第一款、第二十二条、第二十三条第二款、第三十二条、第三十五条等十余个条款。

宪法第一百一十一条第二款规定：“城市居民委员会与村民委员会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”尽管该款中并未出现“职责”字样，但这些内容实际上就是居民委员会与村民委员会的具体职责。其中，“民间纠纷”不仅限于邻里之间的纷争，而且还应当包括居民与村民的家庭内部矛盾。由于家庭暴力往往多由家庭矛盾引发，调解民间纠纷必然蕴含着对家庭暴力的干预。

城市居民委员会组织法第三条与村民委员会组织法第九条第一款①这两个具体条款及其内容见前述“一、居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的立法考察”之“1.基层群众性自治组织立法之相关规定梳理”，这里不再赘述。中的“法律、法规和国家的政策”，当然包括反家庭暴力法、婚姻法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、未成年人保护法与残疾人保障法以及关于家庭暴力的地方性法规与政策文件，其中不乏关于禁止家庭暴力的规定。“居民的合法权益”与“村民的合法权益”包括居民与村民的身体、精神与财产等为法律所认可的权益不受侵害，而家庭暴力则严重侵害了受害人的这些合法权益，属于居民委员会与村民委员会应予维护的居民与村民合法权益。“居民履行依法应尽的义务”与“村民履行法律规定的义务”范围之广，包罗万千，几乎每一部法律都以不同形式为公民设置了相关义务，但实在无法一一尽历。其中，居民委员会与村民委员会教育居民与村民必须遵守婚姻法和反家庭暴力法等法律法规中关于禁止家庭暴力的有关规定，不得违反。

婚姻法第四十三条第一款规定，实施家庭暴力或虐待家庭成员，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会应当予以劝阻、调解。第二款规定，对正在实施的家庭暴力，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会应当予以劝阻。这是我国首次关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的国家立法规定，为居民委员会与村民委员会开展家庭暴力干预工作提供了国家层级法律上的直接依据。随后修订的妇女权益保障法第四十六条第三款规定，城乡基层群众性自治组织应当在其职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供救助。这是我国首次关于居民委员会与村民委员会针对特定人群干预家庭暴力的立法规定，但其在本质上同婚姻法的相关规定并没有什么区别。

未成年人保护法第四十八条规定，居民委员会、村民委员会应当协助有关部门预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。其中，“侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为”包括对未成年人实施家庭暴力。老年人权益保障法第七十五条规定，对老年人实施家庭暴力的，由有关单位给予批评教育。其中，“有关单位”应当包括居民委员会与村民委员会在内。

残疾人保障法第九条规定，禁止对残疾人实施家庭暴力。但是，却没有明确家庭暴力的干预主体。这同婚姻法等前述几部法律相比，似乎有悖法律规范结构的正常逻辑规则。其实不然。我们臆测，残疾人保障法没有明确家庭暴力干预主体，并非立法技术操作上的失误，应是有意为之，以节省立法资源。众所周知，对残疾人实施家庭暴力者只能是与其共同生活的其他家庭成员。如果残疾人遭受家庭暴力侵害的，可以直接适用其他相关法律的规定向有关家庭暴力干预主体求助。其中，首先是反家庭暴力法，同时视具体情况而选择结合适用婚姻法、妇女权益保障法、未成年人保护法或老年人权益保障法。因此，针对残疾人家庭暴力的干预当然离不开居民委员会和村民委员会的积极参与。

此外，由于反家庭暴力法涉及的条款较多，囿于本文的篇幅所限，这里不再赘述。具体可以参见反家庭暴力法的相关条款。

综观上述这些法律，尽管它们都没有关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的专门规定，但其中的相关规定实际上已经初步形成了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的大致框架，对于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力起到了积极作用。然而，这些立法规定尚有诸多不足之处。一是立法过于分散。由于上述这些立法规定分别处于不同的法律之中，尤其彼此立法立场的各不相同，相互缺乏立法照应，缺乏统一性，无法形成一个完整的预防与制止系统。这就在一定程度上影响了这些立法发生实效。二是多为原则性规定。这些法律多以原则性规定的立法模式禁止家庭暴力，不够具体，可操作性不强，极易造成立法规定的漏洞与缺失，无法提供根本有效的预防和制止家庭暴力的途径。三是相互缺乏衔接。由于这些立法规定散见于不同法律之中,法条之间缺乏有效衔接，体例不够系统、规范，内容不够周延、完整[10]，协调性不强。因此，基于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的重要性，十分有必要为其量身定制干预家庭暴力的具体职责。

（三）居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的内容设计

1.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的设计路径

设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的具体路径有二，即整合现有法律资源与借鉴相关研究成果。

（1）整合现有法律资源

在宪法、城市居民委员会组织法与村民委员会组织法中，有关于居民委员会与村民委员会具体职责的明确规定，在反家庭暴力法、婚姻法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、未成年人保护法与残疾人保障法以及干预家庭暴力的地方性法规等法律法规中都有关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的规定。这些立法规定成为科学设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的重要法律资源。在这些法律法规中，相对于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责而言，前面三部法律应是后面六部法律及干预家庭暴力的地方性法规的上位法，后者不可以同前者相冲突，尤其不能违反宪法。这就需要在设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责时，把握好它们之间的效力层级关系，以宪法、城市居民委员会组织法与村民委员会组织法所确定的居民委员会与村民委员会的具体职责为根本指导，同时参照其他法律法规关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的相关规定。因此，首先应当将这些法律法规中关于居民委员会与村民委员会具体职责的规定及其干预家庭暴力的规定加以梳理、归纳、提炼，然后再将它们抽象为具体职责。究其实质，乃是整合这些法律资源的过程。其意义在于，通过有效整合现有法律资源，可以充分利用这些资源，尽最大可能发挥法律的作用，真正使用法律手段惩治、预防家庭暴力。[11]

（2）借鉴相关研究成果

开展法学研究的意义主要有二，即建构法学理论与推动立法进程。学者们一直以此作为自己的学术使命，并为之奋斗不懈。在反家庭暴力法制定过程中，以婚姻法学界为代表的学者们始终的十分热情活跃，自觉投身其中，积极地深入开展相关研究，并取得了一大批卓有成效的研究成果。其中，最具代表性的研究成果当属中国法学会的2009年项目建议稿。这是学者们潜心深入钻研数年之后所奉上的呕心沥血之作，它为反家庭暴力法的制定提供了极具参考价值的学者视角和理论支撑。尽管反家庭暴力法最终并未采纳2009年项目建议稿关于家庭暴力干预主体职责的立法建议，但我们以为这仅是立法者出于对反家庭暴力法的整体立法设计及其具体制度安排的需要而经过综合考量的合理取舍而已，并不代表该建议没有价值可言。相反，它仍然极具不可忽视的重要借鉴价值。其中，2009年项目建议稿关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责较为科学具体，值得设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责时予以借鉴。因此，在学术理论上，主要以2009年项目建议稿中的居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责为借鉴。当然，对于2009年项目建议稿的借鉴并非简单地将其相关内容机械照搬过来，而是根据居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责设计的具体需要对其有关内容予以适当选择或者是在其基础之上予以必要的改良与发展。

总之，设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责，须以相关法律法规规定为依据，以相关研究成果为参考。

2.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的具体内容

居民委员会与村民委员会在干预家庭暴力中应当负担什么样的职责，需要对前所述及的居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的自身属性、法律地位、功能定位与具体工作等因素予以综合考量，然后进行科学设计，才可以实现居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的科学化、具体化与完善化，以便于它们顺利开展家庭暴力干预工作。我们以为，反家庭暴力法应当明确规定居民委员会与村民委员会在干预家庭暴力中至少要负担下列职责：

（1）宣传相关法律、法规和国家的政策；

（2）开展家庭美德建设和防治家庭暴力的宣传教育；

（3）协助乡镇人民政府、街道办事处、妇女联合会、共产主义青年团、残疾人联合会等单位开展家庭暴力预防工作；

（4）依法做好家庭纠纷的调解工作，及时化解矛盾，预防家庭暴力的发生；

（5）对正在实施的家庭暴力，应当及时劝阻、制止或者向当地公安机关报案；

（6）受理家庭暴力受害人的投诉、反映或求助，应当给予帮助、处理，并做好回访工作；

（7）根据家庭暴力受害人意愿，及时将家庭暴力受害人转介到有关机构；

（8）对家庭暴力加害人进行法治教育；

（9）必要时，对家庭暴力加害人、受害人进行心理辅导；

（10）协助公安机关查访收到告诫书的加害人、受害人，监督加害人不再实施家庭暴力；

（11）代替家庭暴力受害人来申请人身安全保护令；

（12）协助人民法院执行人身安全保护令；

（13）配合办理家庭暴力案件的公安人员、审判人员、法律援助人员调查取证工作，必要时出庭作证；

（14）配合有关政府部门建立家庭暴力投诉站、家庭暴力防治咨询服务中心及受害人的庇护场所；

（15）定期向上级主管部门或有关单位报告家庭暴力干预工作的进展情况；

（16）其他应当履行的职责。

不可否认，从立法技术角度来讲，上述这些关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责在制度设计层面上可能还存在一些不够完善的地方。但相对于婚姻法与反家庭暴力法以及其他相关反对家庭暴力的法律法规而言，这些关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的完善建议所具有的进步意义，还是较为显著的，至少在以下几个方面值得充分肯定：

第一，整合了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的相关规定。上述建议在充分考察了婚姻法与反家庭暴力法以及其他相关反对家庭暴力的法律法规的基础上，将这些法律法规中同居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责有关的立法资源进行了梳理、分析、归纳，结束了以往长期分散的立法局面，使得这些立法规定得到有机整合，尤其吸收了学者的相关研究成果，不仅有利于形成一个完整的预防与制止系统，而且有利于居民委员会与村民委员会在干预家庭暴力中发挥积极作用。

第二，明确了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的工作目标。上述建议通过确立居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的具体职责，为它们明确了家庭暴力干预工作的具体目标。这就结束了居民委员会与村民委员会以往在干预家庭暴力工作中职责不清、目标不明的尴尬，可以保障它们做到职责清晰、目标明确、有的放矢，从而避免家庭暴力干预主体之间相互推诿、扯皮等不利于家庭暴力干预工作的不良现象，进而有利于取得良好的干预效果。

第三，界定了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责范围。上述建议明确规定了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的具体职责，将它们同家庭暴力干预体系中的其他干预主体的职责区分开来，使得它们明白自己的职责到底是什么，职责范围有多大，应该做哪些具体工作。从而实现居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的法定化、明确化、具体化，有利于增强它们干预家庭暴力的责任心，提高它们干预家庭暴力的积极性。

第四，规范了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的工作内容。相对于婚姻法与反家庭暴力法以及其他反对家庭暴力的法律法规而言，由于这些立法没有明确规定居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责，上述建议所规定的居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责多达16项，涵盖了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的事前预防、事中救助与事后救济等三个阶段的全部过程，从而使得其所涵盖的家庭暴力干预工作内容具有较大程度上的丰富性，并有利于使之科学化、规范化。

第五，突出了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的法律地位。判断一个法律主体在相关法律中的重要意义及其在某一法律关系的体系中处于什么样的法律地位，往往同其所负担的相关具体职责密不可分。从上述建议所规定的居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责来看，职责之具体，内容之丰富，不仅反映出居民委员会与村民委员会参与家庭暴力干预的整个过程，而且足以得见它们在干预家庭暴力中的重要地位和作用。

第六，预留了居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的适用空间。上述建议为居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的职责设置了兜底性规定，这为它们适应日新月异的未来社会发展与变迁留下了足够的适用空间，提供了重要的法律依据，以便于它们更好地面对家庭暴力干预中不断涌现出来的新问题，并能够使之得到妥善解决，这就很好地弥合了立法与现实需要之间的间隙。同时，这也彰显了法律的严谨性和逻辑性，从而保障立法的科学性与完善性。

3.居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责的完善建议

因反家庭暴力法关于居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责规定的立法缺失，势必带给居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的诸多不便。为了保障家庭暴力干预工作的顺利开展，应当尽快完善反家庭暴力法。具体而言，可以选择下列完善路径：

一是修订现行立法。法律一直被视为维护和促进正义的艺术或工具[12]201-202，法的价值在于实现正义。因此，法律绝非束之高阁的矜持摆设，它的生命力在于实施，它的意义在于能对社会产生积极效应。尤其今日民众对立法期待之高，已经不是有没有的问题，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际的问题。如果立法质量不高，不能解决现实问题，制定再多的法律也没有任何意义，徒为空中楼阁。然而，自反家庭暴力法于2016年3月1日正式实施以来，尽管只有两年多的短暂时间，但其与生俱来的先天立法不足却暴露无遗。这一不容回避的客观现实，不仅在一定程度上影响了其实施效果，而且也会使之与其立法宗旨的实现相去甚远。所以，为了适应社会发展和司法实践的需要，并且有效预防和制止家庭暴力，建议国家立法机关应尽快修订反家庭暴力法。由于修订法律通常会涉及法律的整体构造与内容安排，它势必针对反家庭暴力法的包括居民委员会与村民委员会干预家庭暴力职责在内的相关立法不足做出更为科学的完善设计方案，这将会使得立法更加完善。

二是出台司法解释。司法解释作为我国司法实践中的一种规范性法律文件，是最高人民法院统一适用法律的一种方式，具有保证法律和政策适用、弥补立法不足、为立法发展提供有利条件等功能[13]17-18，对于发挥法律功能、统一司法尺度、确保司法公正具有极为重要的作用。因此，鉴于反家庭暴力法的立法不足，为了积极促进反家庭暴力法的正确适用、充分发挥其应有功能，实现有效预防和制止家庭暴力，最高人民法院应当根据反家庭暴力法的实施情况，针对其立法不足与司法实践中遇到的一些突出问题，认真分析总结经验，从中找出规律性的东西来，及时出台相关司法解释，尽可能弥补反家庭暴力法的立法不足，以有利于司法审判工作。

三是制定实施细则。实施细则是为了更好地贯彻执行某一法律，由法律授权的有关机关或部门在不违背法律原则的前提下，针对法律规定的不够具体、详细、系统等问题，结合相关实际情况，做具体的、详细的解释和补充，意在弥补原条文中的漏洞，使法律易于理解与操作。它具有规范性、补充性和辅助性、可操作性强等特点。由于反家庭暴力法所规定的家庭暴力干预主体来自社会不同方面，涉及行政干预、司法干预、社会干预等不同领域，在立法尚不完善的情况下，十分有必要通过制定实施细则的方式对这些家庭暴力干预主体的职责予以具体化、细致化，使其各司其职、各负其责，以保证法律条文的正确实施。从而可以保障包括居民委员会与村民委员会在内的家庭暴力干预主体在干预家庭暴力时根据自己的职责开展有关具体工作，同时也有利于多机构合作干预家庭暴力模式的实现。

综观上述三个完善路径，毋庸置疑，修订现行立法乃为最佳选择。然而，基于法律的稳定性与滞后性等特点，以及以往的法律修订经验，对于在刚刚实施两年有余的反家庭暴力法短暂时间内便启动修订程序是不太可能的，而出台司法解释与制定实施细则则比较现实。不过，我们以为，由于现代社会发展速度过快，法律必须与时俱进，紧跟时代发展步伐，根据实际情况的变化对法律进行及时的制定、修改、废止与清理，力求使之与社会发展始终保持一致，适应社会发展的实际需要。这就意味着现代社会的法律修订亦需提速。因此，应当将修订反家庭暴力法作为优先选项。当然，到底选择其中的哪一个完善路径，则由有关国家机关根据具体情况做出合理安排，并且应当快速行动起来，绝不可以有任何拖沓。此外，无论采取哪一完善路径，建议相关国家机关在完善反家庭暴力法时，应当就其存在的立法不足，积极开展相关调研活动，广泛收集不同方面意见，认真听取学者的合理建议，充分吸收相关研究成果，结合家庭暴力干预工作的实际情况，科学设计居民委员会与村民委员会干预家庭暴力的具体职责，以实现居民委员会与村民委员会的家庭暴力干预工作的规范化、明确化与具体化，为它们开展家庭暴力干预工作创造便利条件，以有利于贯彻预防为主之原则，实现防患于未然之目的。

四、结语

鉴于防治家庭暴力的复杂性、反复性、频发性与严重性之特点，使得家庭暴力干预工作任重道远，绝非一日之功便可取得理想之成效。因此，为了预防和制止家庭暴力，需要找准家庭暴力干预工作的重心所在，合理定位不同家庭暴力干预主体在家庭暴力干预工作中的应然功能，并明确它们的具体职责，通过它们之间的合力效应达到防治家庭暴力之目的。其中，居民委员会与村民委员会作为基层群众性自治组织，产生于基层群众、服务于基层群众，与基层群众密不可分，处于家庭暴力干预的最前沿，对于家庭暴力干预具有十分重要的意义。为了充分发挥居民委员会与村民委员会在干预家庭暴力中的积极作用，应当完善我国的反家庭暴力法。根据居民委员会与村民委员会的基层群众性自治组织的法律属性及其在家庭暴力干预体系中的法律地位、功能定位与具体工作等关键影响因素，为它们科学设计干预家庭暴力的职责，使之法定化、具体化与完善化，实现它们开展家庭暴力干预工作的明晰化、规范化与责任化，从而保障它们能够取得良好的家庭暴力干预成效，以真正地保护家庭成员的合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定，力争早日实现反家庭暴力法的立法宗旨。

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