全民阅读立法的战略意蕴与推进策略*

□文│应超予

十余年来，全民阅读活动由浅入深，由部门倡议到国家战略，由小范围行动扩展到全国性立法保障，政府及民众对于全民阅读重要性的理解愈发深刻，意味着我国已经把促进全民阅读、扩大阅读范围、提升阅读质量作为增强国家文化软实力的重要内容，全民阅读立法也已列入国家的重要立法规划。[1]在全面依法治国的今天，正确把握全民阅读立法的战略意蕴，成为推动全民阅读更好落实的根本保障。

一、全民阅读的现实意义

从全民阅读的性质来看，阅读是使一个国家文明进程加速推进的极为重要的手段，阅读也是人类有别于其他动物的特有的理性认知行为，具有十分特殊的功能和作用。一个人的精神发育史，就是他的阅读史。一个民族的精神境界，取决于这个民族的阅读水平。[2]这说明了阅读对于一个人、一个民族抑或一个国家核心竞争力的重要性。一个国家的民众如果缺乏对阅读的兴趣，肯定要落后于世界文明进程，因此提倡阅读、尊重阅读是当代国家进步发展的应有之意。从全民阅读的受众群体来看，阅读作用主体范围的扩大有利于帮助更多人形成正确的世界观、人生观和价值观，有利于提高其人文修养和文化品位。[3]从全民阅读的效果来看，阅读是知识的传承与文化的传承，阅读是人生的一部分。[4]由此可见，深入推进全民阅读，对提升公民文化素质，实现国家文化复兴意义深远。

根据国家统计局2016年统计年鉴数据显示，全国6岁以上人口初中以下学历占比仍高达74.3%，15岁及以上人口中文盲率仍高达5.28%，文盲数量巨大。这些都表明我国国民文化素质水平与世界第二大经济体极不匹配。但提高国民素质不可能一蹴而就，需要经历漫长的教育、引导、积累的过程。尤其是良好阅读习惯的培养，更需要以保障阅读权利、促进私人阅读、提升国民整体阅读水平为目标有序推进。因此，在政府主导和社会支持下调动全民阅读的积极性和主动性，并根据各地区不同的经济文化发展水平从政府层面、法律层面进行系统规划，层层推进全民阅读活动，保障所有人的阅读权利，进行全民阅读立法就显得尤为必要了。[5]鉴于当前严峻的内外部形势，甚至可以说到了刻不容缓的地步。

二、发达国家全民阅读立法的先行经验

联合国教科文组织于20世纪70年代就已提出“走向阅读社会”“让世界上每一个角落的每一个人都能读到书”等口号，并于1995年确立了每年的4月23日为“世界读书日”。很多国家，尤其是西方发达国家对此响应积极，不仅从国家战略高度清醒地认识到全民阅读的重要性和后延性影响，更以符合本国国情的全民阅读法治路径，颁布了各种保护各类阅读群体的法律法规，以保障、巩固、提升全民阅读的国家地位，其中一些国家先行经验很值得我们借鉴参考。

1.美国：以青少年阅读立法为重

作为当今世界的超级大国，美国虽仅有200多年的历史，但凭借其高度匹配本国国情的全民阅读法律，无疑是当下推广全民阅读最为成功的国家。美国于1986年开始陆续推出阅读立法，并以青少年阅读立法占多数，可见美国对青少年阅读的重视程度。其中比较有代表性的立法包括：1998年的《卓越阅读法案》[6]是美国第一部为保障青少年阅读立法的专门法律。除中央立法外，1996～1999年期间，美国超过20个州制定了地方法律，助推青少年阅读。2000年克林顿政府的《2000年美国目标教育法案》《改善美国学校法案》都从侧面为青少年阅读创造了良好环境与法律保障。此后，小布什总统于2001年签署了《不让一个孩子落后法案》，[7]旨在培养学龄前儿童的阅读能力，并建立了以标准化测试和结果问责制为核心的新教育法，后经奥巴马政府的进一步完善，更加凸显了阅读法律作为社会法的引导作用。

综观美国几十年的全民阅读立法，最值得借鉴之处在于把握住了“青少年”这一阅读主体，通过切实制定专门法律与配套法律保障与指引青少年阅读，为国家的持续发展提供有用之才。

2.俄罗斯：强调官方机构的主导与协调

俄罗斯政府于2006年11月颁布国家层面的阅读促进法《国家支持与发展阅读纲要》，[8]同时配套设立了“培养读者兴趣、鼓励年轻人读书”的国家项目，从国家立法的角度，充分肯定了阅读对于实现公民其他权利、保障公民融入多民族社会、促进俄罗斯全面实现现代化和增强国家综合竞争力等方面的积极作用。[9]该纲要从相关机构分工、确立发展计划、建立管理方法、筹备统一机构和构建评价指标体系等五个方面出发，作出了极具针对性的规定，[10]明确了图书馆、出版行业、教育行业等机构对于推动全民阅读的职能，标明了界限，各主体能各司其职，大大提高了效率；设置官方的统一管理机构，依靠统一部署，高效推动了全民阅读法律的落实等。

3.日本：立体化的全民阅读法律体系

日本是传统的出版大国，同时在全民阅读立法方面也是走在世界前端的现代化国家。完备的全民阅读法律体系对推动日本出版业的蓬勃发展功不可没。日本国民对阅读的认同感很高，深知阅读对本国文化核心、综合竞争力的提高有重要作用。从20世纪中期开始，日本先后颁布了一些涵盖各效力层次的法律、政令和省令等，相互配合，推动日本全民阅读的发展。首先，日本将促进阅读提升到了振兴民族文化的高度，为全民阅读法律的制定奠定了基础。1999年《国立青少年教育振兴机构法》、2005年《文字和印刷品文化振兴法》，将阅读与促进文化产业发展紧密结合，赋予全民阅读经济上的价值。其次，日本通过法律明晰了全民阅读推动主体的义务和奖惩，以协调推动全民阅读。2001年颁布的《促进儿童阅读活动的法律》则规定了国家、地方政府、相关企业、事业单位、监护人对促进儿童阅读的职责。另外，日本政府分别于2002年、2008年、2013年三次通过了《关于推进儿童读书活动的基本计划》，详细规定了为推进儿童阅读投资的经费、人员安排等。日本不仅对本国人民的阅读权利进行立法保障，也同时保障了监狱服刑人员等特殊群体应有的阅读权利。其阅读权利在1949年的《少年鉴别所待遇规则》与2005年的《战俘收容所待遇规则》和《监狱法》中均有涉及，体现了阅读权主体的广泛性与权利保障的全面性。

日本立体、全面的全民阅读立法体系不仅凸显了中央的作用，同时发挥调动了地方政府的积极性，有利于法律的贯彻落实。同时针对不同阶层与特殊群体进行与其主体身份相适应的阅读立法，丰富了法律层次，扩大了全民阅读的覆盖面，构建起一套立体化的专门立法体系，值得我们学习借鉴。

三、立法工作现实困境

要更好地推进我国全民阅读计划的实施，以立法手段指导、统筹各地全民阅读活动的开展，健全并完善我国现有全民阅读的法律法规体系，首先必须清醒认识当前深入推进全民阅读立法工作的现实困境。

1.中央立法略显滞缓和空洞

我国早在2013年就已根据人大代表的建议，将全民阅读立法列入全国人大的立法工作计划，但时至今日仍未见出台。当前国家层面推进全民阅读战略实施的更多依托的还是文化管理职能部门的有关政策，包括《全民阅读“十三五”时期发展规划》及其“十大任务”等。2017年6月国务院审议通过的《全民阅读促进条例（草案）》，作为目前指导全民阅读国家层面的上位法，其效力层次却仅为行政规章，并非真正意义上的国家立法。且从内容上看，其条文表述大量出现“鼓励”“相关部门”“相关奖励”等弹性语言，模糊性、宏观性语言较多，并未明确责任主体，容易使得法律条文陷于空头白纸的境地，造成法律适用的空洞化，失去现实可操作性。

2.地方立法呈现区域不平衡

我国全民阅读立法的脚步是从地方最先迈开的，但由于各地经济水平、教育基础和文化氛围等差异，地方法规从属性类别、适用范围、落实效果等方面呈现出区域发展不平衡的特点。比如，现有地方立法中，绝大多数是省级人大所制定的地方性法规，但也有湖北省政府颁布的《湖北省全民阅读促进办法》，属于地方政府规章的性质。另有深圳和石家庄两个地级市也出台了地方立法。不同类型与层级的地方法规在适用范围与效力阶层上呈现出不平衡。再比如，地方立法整体呈现出东部省市法规多、西部少，东部省市制定时间早、西部晚的趋势，是一种时空上的不平衡。还有就是地方立法在法规落实效果上的不平衡。东部省市经济基础雄厚，居民对全民阅读立法接受度相对较高。

3.立法技术与水平相对落后

立法是一项技术性极强的专业性工作，法律条文的现实可操作性直接决定了法律的实施效果，法律的有效实施也离不开条文本身的现实可操作性。两者之间良性的互动关系依赖科学的立法技术。2015年新修改的《立法法》第六条规定：法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。[11]《行政法规制定程序条例》第五条规定：行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。[12]《规章制定程序条例》第七条也规定：规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。但全民阅读立法有别于那些规范权力与权利平衡关系的常规立法，其本质上是一种倡导性立法，如此一来，权、责、利三者的关系就很难落到实处，一旦缺乏明确的问责条款，执行力差、现实可操作性差几成必然。综观我国现有中央立法与地方立法，倡导性、鼓励性、号召性的条款确实占了大多数。“这类词语语气柔和，强制性不足，难免会造成‘不执行也不违法’的想象与行为，导致全民阅读的立法保障严重削弱”。[13]这种现象暴露出我国在倡导性立法工作中所客观存在的“立法技术与水平相对落后”的实情，亟待提升和完善。

四、具体推进策略

国内外的实践都证明，良好的全民阅读立法能够使全国范围内推进和开展全民阅读活动有法可依，并可通过法律的价值导向作用鼓励地方根据实际情况灵活推动，还要与时俱进，重视立法行为对数字出版和数字阅读等引领时代发展趋势的新问题与新情况的有效覆盖，实现全民阅读“步调整体一致，协调共同提升”的良性生态。结合立法的技术性问题，具体的推进策略可以包括如下几方面。

1.中央立法与地方立法“有机融合”

全国人大应加快制定《全民阅读法》作为大纲性法律，与国务院的《全民阅读促进条例》形成上位法的一体化顶层设计，突出政府在全民阅读推动中的主导作用和责任主体地位，强化其对包括学龄前儿童、青少年和视觉障碍者等在内的弱势群体阅读权利保障的主体责任，以及履职不到位所应承担的惩戒后果等。以此为地方立法提供指导，同时应赋予地方足够的自主权，便于各地结合本地区的经济和文化发展水平等实际情况进行立法完善。尤其是增强法律条款的现实可操作性，通过立法将全民阅读工作纳入当地经济和社会发展规划，投入全民阅读专项财政资金，将各项保障工作情况纳入目标管理和行政绩效考核体系，建立健全全国和地方的统一“阅读指数”评价指标体系，督促全民阅读法律的贯彻落实。

2.专门法与配套法“协同作用”

除了专门的《全民阅读法》，还应考虑在《未成年人保护法》《残疾人保障法》《中华人民共和国民族区域自治法》《监狱服刑人员行为规范》等各类特殊人群权益保障性法律法规中“植入”与其群体性特征相吻合的阅读促进条款或章节，作为全民阅读立法体系中的一种配套法。这些群体往往在获取知识方面处于弱势地位，自觉获取知识的能力相对较弱，需要外力推动引导保障其阅读权利。通过“配套法”的植入，与“专门法”一起对特定人群发挥“协同作用”，培养青少年良好阅读习惯、为阅读资源相对缺乏的少数民族同胞提供更好的阅读环境、避免服刑人员高度脱离社会，服刑期满后无法适应社会发展难以生存等问题，精准适用于重点人群，充分保障其阅读权。此外，还应在《公共图书馆法》《高等教育法》等约束力相对较低的法律法规中植入另一类型的“配套法”，例如将在校生在校期间的图书阅读量、借阅记录等数据纳入就业、升学的考察体系等，与其个人发展实现关联。专门法与配套法的协同作用，可进一步推动全民阅读法律体系健全并完善。

3.立法属性“多位一体”

现有各级各类全民阅读立法多为促进型立法，这种单一的法律属性导致其所能起的作用必然具有明显的局限性，在推动公共阅读服务体系建设方面仍存在较多不足。为此要通过更科学更先进的立法技术，拓展并夯实全民阅读立法的现实功能，推动其法律属性从基于提高国民文化素质的倡导性法律，逐步升级为具备文化振兴法、产业扶持法与社会服务法等多元功能的系统性立法。将全民阅读立法的作用上升到推动文化与经济共同发展的高度，促进出版业的健康持续发展，提升国民的文化素养。

（作者单位：浙江工业大学法学院 法治与社会发展政策研究中心）

注释：

[1][5]郑万青.走进我国全民阅读立法进程中[N].中国新闻出版广电报，2017-09-14

[2]储开稳.在阅读中欣赏 在欣赏中疗愈[J].图书馆杂志，2012（5）

[3]尹传芳.经典阅读在文化强国建设中的作为[J].人民论坛，2013（3）

[4]（俄）利哈齐夫.俄罗斯古典文学——解读俄罗斯[M].吴晓都，等，译.北京：北京大学出版社.2003.

[6]Reading Excellent Act[DB/OL]. [2017-12-06].https://www2.ed.gov/pubs/promisinginitiatives/rea.html.

[7]No Child Left Behind of 2001[DB/OL].[2017-12-06].http://www.k12.wa.us/esea/NCLB.aspx.

[8][10]张麒麟.全民阅读立法研究[D].南京：南京大学，2015.

[9]张麒麟.俄罗斯的阅读立法及其阅读推广实践[J].新世纪图书馆，2014（4）

[11]中华人民共和国立法法[EB/OL].[2017-10-04]. http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/18/content_1930713.htm

[12]行政法规制定程序条例[EB/OL].[2018-01-16] http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-01/16/content_5257039.htm

[13]罗金增.我国地方全民阅读法规比较研究[J].图书情报工作，2016（21）