“一带一路”背景下的中国大米外交策略*

徐春春,纪 龙,周锡跃,方福平

(中国水稻研究所，浙江杭州 310006)

0 引言

2013 年，习近平主席相继在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出建设“丝绸之路经济带”及“21 世纪海上丝绸之路”的战略构想，受到国际社会特别是周边国家的广泛关注。“一带一路”沿线大多数国家都是依赖农业的发展中国家，农业增加值、谷物产量、人均耕地面积等均位居全球前列[1]，农业合作成为中国与“一带一路”沿线国家合作的重点之一。近年来，随着中国国际影响力的快速提升，农业越来越成为国家外交与国际合作的重要内容[2]。“一带一路”建设将为中国农业全球战略提供支撑，服务于中国保障粮食安全和重要农产品供给的总体战略[3]。大米作为中国粮食安全战略最重要的口粮品种，杂交水稻作为中国首创的高科技品种，在与沿线国家深化农业合作过程中应发挥更为重要的作用。“大米外交”特指一国政府以大米问题为切入点且依托贸易、资源、技术、资金等手段与他国进行相应合作，最终达到促进国家间总体外交关系发展的外交形式。“一带一路”战略为中国开展大米外交，实现与沿线国家稻米产业之间的互联互通、协同发展和合作共赢创造了有利条件。现阶段，关键是要抓住有利时机，全方位拓展“大米外交”战略的广度和深度，提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，充分发挥其在中国粮食安全、新时期国家外交以及可持续发展战略中的重要作用。

1 中国实施“大米外交”战略的机遇分析

1.1 粮食外交已成为世界各国外交战略的重要形态

二战结束后，美国借助绿色革命和转基因技术、高额的农业补贴政策以及新能源革命等一系列措施，一直将粮食援助、商业出口或粮食禁运作为外交战略和拓展国家利益的重要手段，并不断强化粮食作为国际竞争格局中国家和地区间利益博弈重大筹码的作用[4-5]。2008年亚洲爆发大米危机，世界各国政府争相与粮食出口国签订实物交换性质的秘密双边协议，以确保获得珍贵的粮食供给，粮食在国际关系中的战略意义进一步凸显[6]。新中国成立以后，农业外交一直在配合着国家总体外交且为中国外交全局服务[7]。大米作为一种重要的粮食资源在中国外交战略中也曾发挥重要作用，如对非洲、朝鲜、越南等地区和国家的大米援助和技术支持缓解了当地的粮食危机，对泰国等东盟国家大米的战略性进口促进了双边贸易往来，为中国赢得国际社会支持作出重要贡献[8-11]。2014年，在李克强总理的力促下，中泰两国政府重启“高铁换大米”项目，既可以转移中国高铁富余产能，又能进口泰国香米调剂国内余缺，并进一步增强中国与东南亚各国的经济联系，成为“大米外交经济”的典型。在确保口粮绝对安全的基础上，通过实施“大米外交”战略，可以与大米主要出口国家开展经贸合作，促进中国高铁加快布局东南亚、南亚地区，不只是实现商业和经济目标，更能为“一带一路”周边战略服务。

1.2 中国杂交水稻技术国际领先优势明显

在主要粮食作物科学研究中，中国水稻科技创新长期处于世界领先地位，矮化育种、杂交育种、超级稻育种等高产育种技术，为第一次世界绿色科技革命和水稻科技创新发展作出了重要贡献，确保水稻单产处于世界高产国家之列。在33.33万hm2以上的水稻生产国中， 2014年中国单季稻产量7 521.00kg/hm2，仅次于埃及、美国，高于日本、韩国等周边国家； 双季稻平均产量5 937.74 kg/hm2，明显高于泰国、越南、巴基斯坦等东南亚主产国[注]数据来源于联合国粮农组织(FAO)网站。中国首创的杂交水稻技术国际领先优势明显，是水稻科技中最具标志性的研究成果，杂交水稻种子出口附加值高，已成为联合国重点推荐的粮食增产技术，外交战略意义重大[12]。2016年，中国杂交水稻种子出口量2.300 5万t，比2015年大幅增长22.99%； 出口金额7 434.89万美元，增长27.95%[13]。通过实施“大米外交”战略，不仅能够推动杂交水稻品种和技术走出国门，支持和帮助发展中国家提高水稻生产水平，为世界粮食安全作出贡献； 同时还能加快推动中国种业企业“走出去”，带动水稻生产技术提升和稻米产业升级，提高国际竞争力。

1.3 大米是“一带一路”沿线部分国家的重要贸易产品

作为“一带一路”建设的两个重要方向，东南亚和中亚国家的态度在推进“一带一路”建设中发挥着重要作用[14]。东南亚、南亚绝大部分地区十分适合水稻生产，特别是东南亚还是世界稻米最大的出口基地。2014年，东南亚11国[注]东南亚11国包括越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、文莱和东帝汶水稻面积5 106.67万hm2、总产2.16亿t，分别占世界水稻面积和总产的30.74%和28.98%； 南亚7国[注]南亚7国包括印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡、不丹和马尔代夫水稻面积6 040.00万hm2、总产2.30亿t，分别占世界水稻面积和总产的36.38%和30.81%。大米出口贸易是“一带一路”沿线国家外汇收入的重要来源， 2013年印度、泰国、巴基斯坦、越南大米出口金额分别为82.05亿美元、44.30亿美元、21.14亿美元和16.74亿美元[注]数据来源于联合国粮农组织(FAO)网站，分别占本国农产品出口总额的19.31%、14.35%、40.91%和16.57%，在对外贸易中地位显著。中亚5国[注]中亚5国包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦土地资源丰富，开发利用潜力较大，但农业生产投入严重不足、技术水平较低、经营方式粗放[15]。中亚5国既是大米生产国，也是大米进口国，但2014年水稻种植面积仅26.03万hm2，平均产量仅3 730.50kg/hm2，生产水平很低。通过实施“大米外交”战略，一方面促进与东南亚、南亚等国家的大米贸易，进而推动开展更大范围、更高水平、更深层次的地区合作； 另一方面可以推动中国的粳稻品种、技术和设备出口至中亚，促进资源互补和经贸交流。

1.4 中国水稻生产可持续发展环境亟需改善

长期以来，为了实现持续增产目标，中国对有限稻田多采用“重用轻养”的半掠夺式生产，过量施用无机氮肥、化学农药，导致稻区水体等环境恶化，不利于可持续发展[16]。目前，中国耕地质量严重退化，土壤点位超标率高达19.4%，主产区水稻生产可持续发展环境不容乐观。其中，东北的辽宁、吉林、黑龙江三省占用中国6%左右的水资源灌溉14%左右的水稻，井水灌溉比例高、水土流失严重、耕地质量下降[17]。南方经济相对发达的福建、广东、浙江、湖南等水稻产区土壤重金属污染现象普遍存在[18]； 西南的重庆、四川、贵州和云南农业生产属于典型的“雨灌农业”，农业资源严重超载、生态环境恶化、粮食缺口逐年加大[19]。通过实施“大米外交”战略，加快推动形成区域性一体化的大米市场，适当增加大米进口量，一方面可以腾出时间和空间对南方污染较重和超载的耕地资源采取休耕、轮作、工程性等综合治理措施，提高持续增产保障能力； 另一方面可以缓解东北地区生态环境和商品粮调出压力，严控“旱改水”，促进可持续发展和黑土地的永续利用。

作为水稻生产大国，在保障本国粮食安全的前提下，中国应当充分发挥科技、生产和市场优势，抓住“一带一路”建设的重要战略机遇期，全方位拓展“大米外交”战略，为中国水稻生产和贸易发展提供广阔的外部空间和国际舞台，为国家利益和地区合作进程带来一个互利共赢的良好局面，同时也能够缓解耕地和水资源压力，为国家生态环境治理、种植结构调整和经营方式转变提供时间和空间，保护水稻中长期增产潜力，促进可持续发展。

2 中国实施“大米外交”战略的路径选择

“一带一路”沿线包括中亚、东南亚、南亚、西亚、东欧以及东北非地区，拥有丰富的农业资源和市场，是中国开展对外农业合作的重点对象。中国实施“大米外交”战略的重点是在确保口粮绝对安全的前提下，针对不同国家和地区的具体情况，通过大米贸易、技术合作、农业投资、粮食援助等多种形式，积极开展差别化的外交策略，实现与沿线国家的资源互补、产能合作和互惠共赢，更好服务于国家外交总体需求。

2.1 对东南亚、南亚主要是增加大米进口和技术交流

东南亚、南亚地区农业资源禀赋和气候条件十分适合水稻生产，大米出口是主产国外汇收入的重要来源，但该地区农业基础设施条件较差，雨灌稻、深水稻面积较大，水田灌溉面积不稳定； 育种技术没有重大进展，品种以常规稻为主，单产水平很低[20-22]。在合力发展亚洲基础设施建设的基础上，充分发挥中国与东南亚、南亚国家在农业资源与技术等领域互补性强和合作空间大的优势，开展互利合作。一是从泰国、柬埔寨、越南等国家进口茉莉香米和中高端糯米，调剂国内品种余缺，继续推进“高铁换大米”等合作项目，以大米贸易为纽带开展国际产能合作。二是优先增加巴基斯坦、缅甸、柬埔寨等国家的低价籼米进口，腾出空间对国内超载水田进行年度性生态修复，提高地力水平，进一步巩固与友好国家的战略合作伙伴关系。三是加强与印度、印度尼西亚、越南、马来西亚、老挝、柬埔寨、缅甸等国家的杂交水稻生产合作。通过共建试验示范中心、参与基础设施建设等方式，推动资金、技术、品种、机械等全方位走出去，特别是要提高中南半岛[注]中南半岛位于中国和南亚次大陆之间，包括越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国5国以及马来西亚西部水稻生产能力，推动中国华南、西南地区与中南半岛大米市场有效衔接，确保稳定的大米进口渠道，既能满足华南地区大米消费需求、缓解西南地区资源和环境压力，又能为保障国家口粮绝对安全多加一道保险，促进中国与“一带一路”沿线国家农业共同受益、共同发展。

2.2 对中亚、俄罗斯主要是增加农地投资和劳务输出

“一带一路”沿线分布着大量地广人稀的国家，中亚5国的人均耕地面积0.52hm2，是中国的6倍[15]。其中哈萨克斯坦人均耕地1.50hm2，是中国的17倍[23]，但这些国家水稻品种单一、栽培技术和基础设施十分落后，具备较大提升潜力； 俄罗斯农业用土地占国土面积的13%，相当于中国耕地面积1.8倍[24]。其中，远东地区人均耕地面积0.93hm2，是中国的10倍左右，但粮食自给率仅为55%[25]。俄罗斯主张将远东地区耕地以租赁形式交由国外开发，种地成本比中国减少1/3。通过“一带一路”建设，全面布局境外农地投资，实现“土地进口”，缓解国内资源和环境压力。一是联合开发中亚和俄罗斯远东地区过剩的土地资源，利用当地人工和土地成本较低的优势，通过投资农业基础设施建设、建立水稻生产和加工基地，有利于促进当地居民就业和增收，还能够扩大大米出口，增加全球供给。二是通过开展境外水稻生产合作，签订贸易协定，也可以定向进口回国，增加国内供给，缓解东北耕地和水资源压力，提高中国对大米市场的配置能力。三是分别以新疆为中心向中亚5国、以黑龙江为中心向俄罗斯远东地区输出粳稻品种、技术和机械，通过共建联合实验室和示范园区等形式，加快推动中国粳稻科技和市场走出去。

2.3 对东非、北非主要是增加大米援助和技术输出

“一带一路”不是一个实体和机制，而是合作发展的理念和倡议，非洲已经成为建设“一带一路”的重要方向和落脚点。非洲大陆东部、北部地区农业资源丰富，具有广阔的未开发土地和丰富的可利用水资源，其中可耕地面积1.091 1亿hm2，适宜种植水稻的面积较大。但2014年东非、北非实际水稻种植面积仅323.12万hm2，占农作物种植面积的10%左右，可开发利用潜力较大。与此同时，与人口增长、城市化以及饮食结构变化的速度相比，非洲水稻种植技术和管理水平十分落后， 2014年东非水稻单产仅2 870.30kg/hm2，比世界平均水平低40%。在全球金融危机影响下，非洲家庭购买粮食的能力持续下降，面临严重的粮食短缺和饥饿问题。通过“一带一路”建设，进一步深化中非合作，增加对非洲国家的大米援助和技术输出，帮助非洲国家提高水稻生产能力，为保障世界粮食安全和促进世界和平作出贡献。一是对肯尼亚、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、毛里求斯等东非地区适宜种植水稻的国家，要通过增加农业投资、合作兴办农场、定期开展培训、共建技术中心等形式，帮助非洲国家发展水稻生产，提高本国口粮供给能力。二是对苏丹、乌干达、卢旺达等具有重要地缘战略地位、缺粮或者发生严重自然灾害的国家，要将大米援助作为经济外交政策的重要内容，增加援助数量，去除国内库存，提升国际威望。三是与埃及开展粳稻品种和技术方面的交流合作，促进两国水稻科技水平共同提升。

2.4 对东亚、中东欧主要是增加粳米出口和技术引进

“一带一路”沿线国家不包括日本、韩国和朝鲜，但作为亚洲水稻主产国，日本、韩国水稻生产科技水平较高，特别是日本水稻生产已经基本实现全程机械化，处于世界最高水平。尽管日本、韩国大米自给率很高，特别是日本大米自给率一直稳定在100%以上[26]，但每年仍然要对外进口部分优质粳米； 朝鲜水稻生产水平较低，单产不到4 500kg/hm2，也需要进口大米。2016年，中国对日本、韩国和朝鲜大米出口数量占总量的80%左右[13]。此外，中东欧的罗马尼亚、捷克、波兰、匈牙利等国家近年来也开始进口部分粳米。通过“一带一路”建设，增加东亚国家优质粳米出口和适用技术引进，增加中东欧国家粳米出口。一是要加强合作交流，学习和引进日韩两国先进的水稻生产机械和技术，不断提高中国水稻种植、田管、收获等机械化水平。二是要加强经贸往来，充分利用东北粳稻产区的地理区位优势和品质优势，就近增加对日本、韩国和朝鲜的粳米出口，缓解东北库存压力。三是在巩固原有市场的基础上，增加对罗马尼亚、捷克、波兰、匈牙利等国家的优质粳米出口，拓展与欧洲经济圈的经贸合作领域，增强大米出口贸易的“话语权”。

当然，中国实施“大米外交”战略也可能带来一系列风险，需要引起高度重视。首先，尽管我国大米贸易有配额管理，但过度进口仍然会对国内市场造成较大冲击，如近几年国内稻米市场持续弱势行情，进口大米增多是主要原因，甚至还可能出现大米对外依存度过高的结构性风险； 其次，在杂交水稻品种和技术出口的过程中，要高度重视知识产权保护问题，避免中国杂交水稻资源严重流失； 第三，当前国内企业走出去的基础还比较薄弱，参与国际竞争的能力不强，后期必须在政策设计上给予足够重视。

3 政策建议

中国实施“大米外交”战略绝不能以牺牲国家粮食安全和社会稳定为代价，要综合考虑国家政治、经济、生态和社会等多重因素，通过加强金融支持，创新合作模式，把握进口时机，增加种子出口，充分发挥“大米外交”战略在促进国家粮食安全、新时期外交和可持续发展等方面的战略意义。

(1)加强金融支持。设立“一带一路”农业合作专项基金，采取“先建后补”方式对境外农业基础设施建设进行专项补助，对重点精深加工、物流仓储等基础设施建设进行贷款贴息； 以“一带一路”建设为契机，探索建立对外农业投资合作风险准备金制度，有效降低涉农企业对外投资风险； 鼓励国内金融机构在贷款金额、贷款利率等方面进一步加大对涉农企业“走出去”的支持力度。

(2)创新合作模式。参照中国—东盟自贸区，逐步建立中蒙俄、中国—中亚自由贸易区等，逐步建成“一带一路”区域合作框架下的高水平自贸区网络，有效降低交易成本，加快推动形成区域贸易一体化进程； 集中资金、品种、技术、人才优势，以建立海外农业高科技园区、试验示范中心等为载体，帮助发展中国家提高农业生产水平，促进区域农业合作共赢； 充分发挥涉农企业的主体作用，培育和提高企业在更广区域配置农业资源的能力。

(3)把握进口时机。实施“大米外交”战略应从国家战略的高度，综合政治、经济和社会利益，使大米进口能够为国家战略服务。在确保国家粮食安全的前提下，适当增加主动性战略进口。目前中国大米消费量不超过1.5亿t，按照对外依存度5%的水平测算，需要进口大米750万t(折合稻谷1 071万t)，这样就有条件每年安排140万hm2左右水田进行结构调整、休养生息或生态治理，缓解资源和环境压力。此外，可以优先增加巴基斯坦、柬埔寨、老挝等长期友好国家的大米进口量，服务国家外交大局。

(4)增加种子出口。种子特别是杂交水稻种子是开展“大米外交”最有力抓手，要逐步建立种子对外贸易行业协调机制，加强种子出口过程监管，杜绝质量低劣的种子出口； 加强出口水稻种子知识产权保护，在开展跨国品种区试合作与认定、水稻种子国际贸易的规则与技术标准等方面掌握主动权和话语权； 引导国内优异种质资源有序流动，支持和鼓励企业到海外制种，降低制种成本； 优化种子出口路径，杂交籼稻品种和技术主要输出东南亚、南亚和非洲，常规粳稻品种和技术主要输出中亚5国和俄罗斯。