农业水价综合改革绩效评估研究*——以内蒙古杭锦旗为例

伊热鼓，姜文来

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

2014年国家发改委，农业农村部(原农业部)等4部委于联合发文，提出进一步推进农业水价综合改革。2017年中央一号文件要求全面推广农业水价综合改革，完善农业水价形成机制与农业节水激励机制。开展农业水价综合改革绩效评估，对于衡量改革绩效与目标的一致性、探寻改革运行中存在的问题、思考我国农业水价综合改革未来发展方向具有重要意义。

国外研究分析了农业水价政策变化对农户行为、经济效益和社会福利的影响。Alireza Nikouei等[1]认为实施水价政策重要目标为来满足粮食安全，提高经济效益，实现水资源可持续利用。Shira等[2]针对水价改革的评估表明，差别定价法能够在不损害小农户利益的前提下，降低农业用水总量。国内研究集中在农业水价政策对农业节水、农业生产、农民收入等方面的作用。郭善民等[3]发现水价机制与用水行为的直接联系。张献锋等[4]得出改革提高了农民水资源意识、促进了农业生产提质增效和农民增收、改善农业节水灌溉工程。姜文来[5]认为水价改革遍地树立了农业用水有价观念。秦长海等[6]研究发现农业水价升高会提升经济系统和生态系统的水资源利用效率。目前研究主要集中在理论分析农业水价政策在节水、经济、社会和生态方面的绩效，缺乏定量分析，因此建立系统的农业水价综合改革指标体系具有重要意义。

杭锦旗位于内蒙古鄂尔多斯高原黄河南岸灌区，西北地区渠灌典型代表，作为改革80个试点县之一，具有一定的代表性。因此，文章以内蒙古杭锦旗农业水价综合改革试点县为例，建立评估体系综合评估2014年以来杭锦旗农业水价综合改革绩效。

1 评估方法

农业水价综合改革涉及各方面的利益，对构建农田水利良性运行机制、节约农业用水、维护国家粮食安全具有重要的意义，需要采用适当的方法去分析和评价。考虑到农业水价改革绩效评估的各因素之间具有一定的相对性和不确定性，该文拟采用模糊综合评价法进行评估。

表1 农业水价综合改革绩效指标体系

准则层指标层单位权重(Wi)节水绩效农田灌溉水利用系数(0.282 4)0.114 9单位面积平均用水量(0.290 6)m3/667m20.118 2单位面积平均节水量(0.427 0)m3/667m20.173 7经济绩效单位面积平均产量(0.233 0)kg/667m20.079 0农村人均可支配收入(0.289 6)元/人0.098 1单位面积平均节约水费(0.299 1)元/667m20.101 4田间投劳程度(0.178 3)d/667m20.060 4社会绩效工程完好率(0.294 1)%0.051 4节水灌溉率(0.196 5)%0.034 3水费实收率(0.176 4)%0.030 8 农户参与用水管理程度(0.333 1)%0.058 2 生态绩效植被覆盖率(1)%0.018 7

1.1 评估指标与权重

农业水价综合改革对经济、社会及生态环境等多方面都会产生影响，因此，需要从多个角度探讨改革的绩效。从宏观上看，农业水价综合改革绩效评估包括经济绩效、社会绩效和生态绩效，该文根据我国农业水价综合改革的主要内容和目标，特增加了节水绩效，4类绩效之间是相互联系、相互制约的有机整体。在此基础上，构建了包括4大类，共12项指标的农业水价综合改革绩效评估体系。根据分类和指标，以2014年和2015年作为研究的两个时点，应用层次分析法由8名相关权威专家的经验构造判断矩阵确定指标权重，具体结果见表1。

1.2 数据来源

研究原始数据来源为《鄂尔多斯黄河南岸灌区水权细化及农业水价综合改革试点方案》《农业水价综合改革评估与配套政策拟定》； 2014年和2015年《中国统计年鉴》《鄂尔多斯市国民经济和社会发展统计公报》《杭锦旗国民经济统和计社会发展统计公报》《中国水资源公报》《内蒙古水资源公报》 《杭锦旗水利普查公报》《杭锦旗农牧业现代化进程指标评价体系》等。

2 评估指标标准

指标标准是效益综合评价的指标准值，反映被评价对象某方面的客观可能性与人们对其主观期望的总和。根据杭锦旗农业水价综合改革绩效的优劣程度，得到内蒙古杭锦旗农业水价综合改革评估的的指标标准(表2)。

(1)农田灌溉水有效利用系数

2015年我国耕地农田灌溉水有效利用系数0.536，发达国家平均灌溉水有效利用系数约为0.7～0.8，因此，确定为最低线0.4，最高线0.7。

(2)单位面积平均用水量

2015年我国耕地实际灌溉平均用水量394m3/667m2。根据国家统计年鉴和杭锦旗现状确定，平均用水量最高线为350m3/667m2，最低线为800m3/667m2。

(3)单位面积平均节水量

农业水价综合改革促进了农业节水增效， 2015年全国80个试点区平均节水约100 m3/667m2。2014年杭锦旗平均毛灌溉定额为562.7m3/667m2，节水潜力巨大，根据改革整体目标和杭锦旗项目区实际状况，确定平均节水量最高线为400m3/667m2，最低线为100m3/667m2。

(4)单位面积平均产量

改革项目区主要种植向日葵、玉米两种作物。考虑项目区为玉米新品种引进试验示范种植地，为排除干扰，选取向日葵作为主要作物进行评估。据统计， 2014年我国向日葵单位面积产量为175.11kg/667m2，据查内蒙古2012年向日葵单位面积产量179.14kg/667m2，鉴于杭锦旗具体情况，确定最低标准为160kg/667m2，最高线标准200kg/667m2。

(5)农村人均可支配收入

2015年我国农村居民人均可支配收入分别为1.142 171万元，内蒙古农村居民人均可支配收入分别为1.077 589万元，结合杭锦旗当地经济发展情况，确定农村人均可支配收入最低线为8 000元，最高线为1.4万元。

(6)单位面积平均节约水费

根据水利统计公报， 2014年杭锦旗农户平均水费支出23.96元/667m2，结合《杭锦旗2014年农业水价实施方案》，内蒙古水资源公报等要求，确定杭锦旗农业水价综合改革水单位面积平均解约水费最高线为15元/667m2，最低线为0元/667m2。

(7)田间投劳缩短程度

根据《农业水价综合改革评估与配套政策拟定》和《杭锦旗2014年农业水价实施方案》田间投劳缩短程度的低线为0d/667m2，高线为2d/667m2。

(8)工程完好率

工程完好率是反映水利工程完好程度现状的指标。根据水利部对灌区的考核指标及《杭锦旗2014年农业水价实施方案》要求进度，工程完好率最低线为60%，最高线为90%。

(9)节水灌溉率

2015年全国节水灌溉面积3 106万hm2，有效灌溉面积6 587.264万hm2； 节水灌溉面积占有效灌溉面积比为47.15%； 参考全国状况，结合《节水灌溉技术规范》对节水灌溉面积的标准及改造投资与节水量平均情况，以30%为最低线， 70%为最高线。

表2 农业水价综合改革绩效评估指标标准

评价指标单位Ⅰ级Ⅱ级Ⅲ级Ⅳ级Ⅴ级0～0.20.2～0.40.4～0.60.6～0.80.8～11灌溉水利用系数≤0.40.4-0.50.5-0.60.6-0.7≥0.72单位面积平均用水量m3/667m2≥800600～800400～600300～400≤3003单位面积平均节水量m3/667m2≤100100～200200～300 300～400≥4004单位面积平均产量kg/667m2≤160160～180180～200200～220≥2205农村人均可支配收入元/人≤8 0000.8万～1.0万1万～1.2万1.2万～1.4万≥1.4万6单位面积平均节约水费元/667m2≤00～55～1010～15≥157田间投劳程度d/667m2≤00.1～0.30.3～11～2≥28工程完好率%≤6060～7070～8080～90≥909节水灌溉率%≤2525～4040～5555～70≥7010水费实收率%≤5050～6060～8080～90≥9011农民参与用水管理程度%≤3030～5050～7070～90≥9012植被覆盖率%≤4040～5555～7070～85≥85

(10)水费实收率

根据水利统计公报， 2014年我国农业水价综合改革地区农业水费实收率为89.36%，结合《杭锦旗2014年农业水价实施方案》，内蒙古水资源公报等要求，确定杭锦旗农业水价综合改革水费实收率最高线为90%，最低线为50%。

(11)农户参与用水管理程度

用水户参与灌溉管理是国际上公认的一种有效的灌区管理形式，其可以增强对灌溉工程的管、护责任感，提高节水意识。根据《杭锦旗2014年农业水价实施方案》要求，确定用水者协会管理灌溉面积，观察农户参与用水管理程度，根据表现将农户参与用水管理程度分为上限90%，下线50%。

(12)植被覆盖率

2015年杭锦旗所在鄂尔多斯市植被覆盖率为75%； 参考杭锦旗农牧业现代化评价指标要求，确定最低线40%， 最高线85%。

3 指标处理

3.1 指标标准化

为了能使指标进行标准尺度下的比较和评价，对原始数据计算得出的指数进行极值标准化处理，得出综合分值。指标体系共4类，12项指标，其中正向指标11个，逆向指标仅1个，为单位面积平均用水量，标准化前取负数将逆向指标指标正向化，再运用标准化公式得出指标的量化分值。

(1)

式(1)中，ri为指标的标准化值;xi是指标数值;xmax为指标所在级别的最大值;xmin为指标所在级别的最小值。

3.2 指标分值确定

经过改革，农业水价综合改革成效主要包括几点。

(1)节水效益

据统计，2014年杭锦旗平均灌溉水利用系数为0.5，改革后，灌溉水利用系数上升至0.53； 单位面积平均用水量由536.45m3/667m2下降为452.27m3/667m2。项目建成后，新增衬砌渠道106.274km，每公里节水1.2万m3，年可节水127.53万m3，单位面积平均节水量269.13m3/667m2。

(2)经济效益

通过改革，项目区向日葵增产20kg/667m2以上，农户平均水费支出由实施前的23.96元/667m2降至18.16元/667m2，节约水费5.8元/667m2。灌溉工程建成后，节省了灌溉用工，提高了农业机械化水平和集约化程度，年可省工0.1d/667m2。2014年， 2015年杭锦旗农村人均可支配收入分别为1.331 3万元和1.425 8万元。

(3)社会效益

项目的实施合理利用了水资源，改善了生产条件，及时保障了灌溉供水，建立了良好的灌水秩序。通过改革，新增衬砌农渠78.551km，维修农渠27.723km，工程完好率得到提高，由于原有灌溉基础条件较好，设2014年工程完好率为80%， 2015年为90%。项目区原有农村用水户协会，管理项目区灌溉面积1 586.7hm2， 499用水户直接参与管理灌溉渠系，保障水费收取率100%收取； 全旗新增节水灌溉面积3 733.3hm2，由44.7%上升至47.8%，推动了高效节水灌溉方式的普及。

(4)生态效益

改革提升了灌溉渠系的防渗措施和末级渠道数量，地下水位将逐渐下降，潜水蒸发显著减少，配合各种土壤改良措施，改善了土壤条件，土壤中的水、气、热3项比例趋于正常，杭锦旗植被覆盖率由75%上升为77%。综合研究，得出2014年和2015年评估指标，将指标标准化取得量化分值，具体见表3。

为了将农业水价改革绩效的每个评价因素量化，设2014年和2015年杭锦旗农业水价综合改革模糊关系矩阵分别为R2014，R2015。

3.3 综合评价指标的计算

根据求得的矩阵R运用模糊综合评价公式B=W×R，可计算指标的综合评价结果，具体结果见表4。

表3 2014年和2015年杭锦旗农业水价综合改革绩效评估指标值

指标单位20142015指标量化分值级别指标量化分值级别1灌溉水利用系数0.500.400Ⅱ0.520.440Ⅲ2单位面积平均用水量m3/667m2536.450.464Ⅲ452.270.550Ⅲ3单位面积平均节水量m3/667m200Ⅰ269.130.538Ⅲ4单位面积平均产量kg/hm22100.700Ⅳ2300.900Ⅴ5农村人均可支配收入元/人1.331 3万0.731Ⅳ1.425 8万0.826Ⅴ6单位面积平均节约水费元/hm200Ⅰ5.80.432Ⅲ7田间投劳程度d/667m200Ⅰ0.10.200Ⅱ8工程完好率%800.600Ⅲ900.800Ⅳ9节水灌溉率%44.70.463Ⅲ47.80.504Ⅲ10水费实收率%1001.000Ⅴ1001.000Ⅴ11农民参与用水管理程度%1001.000Ⅳ1001.000Ⅳ12植被覆盖率%750.667Ⅳ770.693Ⅳ

表4 2014年和2015年杭锦旗农业水价综合改革评估

指标20142015评估得分评估等级评估结果评估得分评估等级评估结果节水绩效0.248Ⅱ级较差0.514Ⅲ级一般经济绩效0.375Ⅱ级较差0.614Ⅳ级较好社会绩效0.750Ⅳ级较好0.844Ⅴ级好生态绩效0.667Ⅲ级较好0.693Ⅲ级较好总体绩效0.416Ⅲ级一般0.620Ⅳ级较好

表4可以看出， 2014年杭锦旗农业水价改革的绩效评价为0.416，第Ⅲ等级，评估结果为一般； 2015年改革的评估结果为0.620，第Ⅳ等级，评估结果为较好； 总体绩效的评估等级增加了1个等级，这说明杭锦旗农业水价综合改革取得了一定的成效。其中，经济绩效最为明显，由较差发展为较好，增加了两个等级，说明改革在改善灌溉条件、节省人工、增加产量方面成效显著。节水绩效和社会绩效评估结果各增加了1个等级，其中节水绩效增幅明显，一方面显示杭锦旗节水灌溉基础薄弱发展空间较大； 另一方面，说明改革节水措施发挥了功效，农业用水效率得到提高， 社会绩效增幅不大，但所隶属的等级最高，说明改革在改善工程质量，提升灌区管理水平等方面的绩效基本达到改革的目标。生态绩效等级不变，评估得分只增加0.026分，综合考虑其他干扰因素，表明改革在生态方面的绩效很小。综上所述，杭锦旗农业水价改革较为成功，在经济、节水、社会方面产生了较好绩效，为下一步改革发展奠定了良好基础。但考虑到观察年限较短，政策的滞后性等原因，需要在保障资金扶持，深化水权改革的前提下，加大农业水价改革宣传的力度，推动改革继续发展。

4 结语

该文根据农业水价综合改革发展现状与相关要求，构建了较完整的绩效评价指标体系，采取模糊综合评价法综合评估了杭锦旗农业水价改革试点工作的成果，并对最终的评价结果进行分析，得出农业水价改革较为成功，在经济、节水、社会方面产生了较好绩效，下一步改革发展奠定了良好基础。其中，生态绩效很小，但考虑到观察年限较短，政策的滞后性等原因，需要继续观察研究。