美国休耕制度及其对中国耕地休耕制度构建的启示*

邹学荣，杨庆媛，陈展图

(1.西南大学三峡库区经济社会发展研究中心，重庆 400715； 2.西南大学地理科学学院，重庆 400715； 3.西南大学绿色低碳发展研究所，重庆 400715)

0 引言

美国是现代休耕制度最完善的典型， 1956年开始出台并不断完善有关减少土壤侵蚀、恢复地力、稳定土地价格、减少农业生产过剩，以政府补贴为杠杆，激励土地所有者把生态脆弱、过度开发的土地进行休耕的一系列法案，有力地推动了全美生态、有机农业体系的建设。美国注重休耕立法、强化财政补贴、坚持计划与市场有机结合，把休耕落到实处的做法对我国建立和完善休耕制度具有重要的借鉴意义。

1 美国休耕立法对我国休耕制度构建的启示

1.1 美国休耕立法的建设与完善

第一阶段：休耕制度的确立。1916年，《联邦农场信贷法案》(FederalFarmLoanAct)施行，在全美创立12家联邦土地银行，虽然主要讨论农场信贷问题，但已经把支持农业上升到立法层面； 1933年《农业调整法》(AgriculturalAdjustmentAct)的出台标志着全面重视农业立法，涉及到土地调整问题； 1956年启动土地银行项目，把以农地上种植保护性植被为特色的休耕提上议事日程，标志着美国休耕制度建立的开始。

第二阶段：休耕制度的快速发展。1985年的《食品安全法案》(FoodSecurityAct)将土地银行发展成为土地保护储备项目(Conservation Reserve Program，CRP)的休耕制度，目的在于减少土地侵蚀和缓解粮食生产过剩； 1990年的《食物、农业、资源保护及贸易法案》(Food，Agricultural，Conservation，andTradeAct)将CRP项目的目标扩展到提高水质、野生生物栖息地建设等领域，开始涉及到环境保护问题； 1996年的《联邦农业改进和改革法案》(TheFederalAgriculturalImprovementandReformAct)规定了10～15年的休耕项目实行投标竞价，并把环境效益指标(Environmental Benefits Index，EBI)纳入休耕效益评价体系； 2002年的《农业安全与农村投资法案》(TheFarmSecurityandRuralInvestmentAct)提高了CRP的上限，放宽了参加标准，这是休耕急剧发展的时期； 2008年《食品、环保和能源法案》(Food，ConservationandEnergyAct)调低了CRP的上限，修改了参与项目的条件，进行了重新授权，采用财政补贴用于鼓励休耕和其他环境保护项目[1]； 2012年《农业改革、粮食与就业法案》(AgriculturalReform，FoodandJobsAct)强化了环境保护计划，对CRP进行了进一步的规范。

第三阶段：休耕制度的调整完善。2014年《食物、农场及就业法案》(Food，FarmandJobsAct)把生态保护、有机农业纳入休耕制度，联邦政府提供4 000万美元的资金继续用于休闲地建设的补贴，并明确CRP为最大的资源保护项目[2]。由于近年来农产品价格的持续上扬，土地租金水平相对较低，农民休耕的意愿也不断下降，CRP登记量已由2007财年的峰值1 489.23万hm2下降到2013年的1 036.00万hm2[3]。2014年法案将休耕面积上限由2014年的1 294.99万hm2降低到2018财政年度的971.25万hm2[4]，并取消了草原保护项目(Grasslands Reserve Program，GRP)，但在CRP中包含退耕还草面积。

美国每5年对《农业法案》(AgriculturalAct)进行修订，从1956年土地银行到1985年CRP的立法确认，美国出台的相关法案就有10余个，还不包括各州出台的相关规定，美国已经建立起体系化的休耕制度[5]。正是立法使美国的休耕制度规范化、长期化、稳定化，为采用休耕方式实现地力恢复、环境保护、有机农业发展提供了法律保证。

1.2 美国休耕立法对我国的启示

美国是农业大国和农业强国，农业现代化水平名列世界前茅，用法律规范完善休耕制度是一大特色。我国从1949年至20世纪70年代末，虽然垦荒扩大了耕地面积，但人口翻了一番，人均耕地面积大幅度下降，提高复种指数成为缓解人口压力的不二选择。土地无序开垦加剧，导致20世纪90年代以来沙尘爆、洪水、干旱频发，耕地休耕作为应对环境恶化的重要措施提上了议事日程。我国休耕历史虽然悠久，但是带有很大的自发性。2000年推广的退耕还林、还草虽然是国家层面的自觉政策，但其他形式的休耕仍然是顺其自然。我国也是农业大国(但不是农业强国)，中央每年的一号文件都涉农，但由于人多地少的国情，除退耕还林工作外没有休耕的相关规定。据不完全统计，全国每年低效利用的耕地占播种面积的5%左右[6]，这些耕地不仅处于自发休耕状态，还直接挑战了国家土地规划和用途管制。另外，长期以来我国形成的季休惯性仍然在起作用——长江以北一年一熟、长江以南冬水田制都是半年休耕，两年三熟、一年两熟都具有季休、月休特点，只不过我国尚未将这种休耕上升到政策法规层面。2016年虽然出台了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》(简称《试点方案》)但仅限于地下水漏斗、重金属污染、生态严重退化等耕地的休耕，不是普遍意义上的休耕，况且停留在政策层面而没有上升到法律法规的高度。因此，(1)建立休耕相关法律法规体系，将休耕作为农业政策和土地管理政策的重要内容，将撂荒、弃耕、闲置等自发式休耕行为上升为国家正式休耕制度安排； (2)逐步建立完善与休耕相配套的政策，如土地登记制、税收和信用制等，此外还有地方政府粮食生产目标的考核制度改革等； (3)我国的休耕制度要与现有的土地产权制度、土地管理制度、退耕还林还草等制度相兼容。

2 美国休耕的政府补贴及其对我国休耕制度构建的启示

土地银行、CRP项目能有效实施并持续发展完善，除了政策法规的有力保障外，政府补贴的作用不容低估，正是政府补贴促使美国休耕制度成为世界典范。

2.1 美国对休耕的政府补贴制度

(1)土地租金

参加CRP的农户由联邦和州财政按法案规定的补贴标准根据休耕面积给予租金补贴[7-8]。1998年补贴标准为142.86美元/hm2， 1986～2007年全美耕地租金补贴总额为306.97亿美元，而参加休耕强化项目(CREP)的土地每年大约能够获得297美元/hm2的租金补贴[1]。正是这种补贴制度给项目参与者相对稳定的收入，以弥补休耕对收益的影响，进而刺激农户参与休耕项目的积极性。美国参加休耕还需竞争上岗——由农户申请，农业管理部门批准，耕地才能进入休耕序列。虽然受世界粮食市场价格影响， 2014年《食物、农场及就业法案》将CRP面积上限由1 294.99万hm2降低到2018财政年度的971.25万hm2，但租金补贴制度仍然规范地实施。

(2)成本分摊

政府为参加CRP的土地因种植经核准的植被而支付给土地所有者的补贴。在原来的耕地上种植一定数量的天然牧草、阔叶树、特定的野生动物保护性植被等才能参与CRP，这些费用构成了参与成本[9]。政府在确定CRP项目时根据植被类型确定补贴数额，并补助给土地所有者。成本分摊是政府实施CRP项目的财政补贴，由农业部每年向参与者提供种植保护植被一半的花费。1986～2007年政府共分摊成本21.02亿美元[1]， 2014年新法案虽然有所削减，但并未取消。这种补贴激发参与休耕者按照CRP的植被要求，事先为环境保护、生态建设买单的积极性。

(3)技术援助

农业部自然资源保护局(NRCS)为休耕土地提供技术支持，对因环境脆弱和易侵蚀而退出耕种土地的环境评价、修复、植被建设提供技术援助。农业部门可以给土地所有者提供安装各类环境保护设施50%的费用； 农业技术创新研究费用由政府补贴50%，余下部分由业主承担。1986～2007年间政府累计提供技术援助费用8.48亿美元[1]。

(4)额外奖励

联邦政府通过实施奖励金(PIPS)和申请奖金(SIPS)的措施增加土地所有者的收入，以激励休耕。2000～2007年全美额外奖励5.99亿美元[1]。2014年新法案规定每年安排一定经费用于特种农作物田块奖励项目，并不断增加，预计2018财政年度增加到7 500万美元[4]。额外奖励是联邦政府对休耕制度及其他农业项目实施财政补贴的重要措施。

(5)税收抵扣

为了鼓励休耕， 2008年《农业法案》为CRP参与者提供了税收抵扣的途径，即入选项目的参与者可获得与租金补贴数额相同的税收抵扣额度，而不用返还。法案的实施为CRP参与者在租金收益和税收抵扣中提供自主选择机会，实质上是合法地规避了个税负担，是一种特殊的财政补贴。

2.2 美国休耕的政府补贴对我国休耕制度建设的启示

2008年《农业法案》规定2008～2012年期间每年用约300亿美元鼓励农民休耕土地和其他环境保护项目[10]， 2014年法案对农业的财政补贴虽然有所缩减，但补贴力度仍然很大。美国作为农业强国运用财政补贴建立了较为完善、切实可行的休耕制度，对我国农业补贴政策和耕作制度建设有着极其重要的启示。我国也非常重视中央财政对农业的补贴，据不完全统计，我国农业补贴超过50项， 2015年各种补贴总额高达约3 450.39亿元[11]，与耕作制度革新相关的新一轮退耕还林还草财政补贴专项资金2014年就达24.98亿元[12]。构建以经济激励为核心的耕地保护制度是我国耕地保护制度转型的必然趋势[13]：(1)借鉴美国联邦和州财政共同补贴的方式把退耕还林资金纳入休耕补贴范围，同时建立撂荒、闲置(开发区1年以上未开发的耕地)、弃耕、补垦与休耕的转换机制(将前者纳入休耕体系，将休耕纳入国土规划，以激励约束制度强化)，只有进入休耕体系，才能享受政府财政补贴； 否则国土部门将撂、闲、弃的耕地使用权收回或者征收罚款； (2)休耕补贴多元化，且需因地制宜，不同区域、不同休耕类型、不同作物应有不同的补贴标准； (3)建立由中央财政转移支付、地方财政配套的央地结合休耕补贴制度，形成中央与地方休耕财政合理分担机制，促使耕作制度的不断革新。

3 美国休耕运作模式对我国休耕制度实施的启示

美国在实施休耕制度时强调计划与市场结合——联邦政府根据农产品市场供求情况、环境保护、有机农业生产的要求提出休耕计划的上限，运用财政补贴、竞争进入等市场手段，落实休耕面积。

3.1 计划与市场结合的操作模式

美国虽然属于市场经济十分完善的发达国家，但在休耕制度实施过程中却坚持计划引领。1956年开始的土地银行项目规定计划休耕期限为3～10年，土地银行的项目数量、租金补贴标准、总量、年限等都由计划控制。CRP的实施也有很强的计划性，如1985年《农业法案》将1 618.74万hm2～1 821.09万hm2的土地纳入CRP； 1996年《农业法案》规定，到2002年CRP休耕面积上限为1 473.06万hm2； 2002年《法案》规定CRP延期至2007年的休耕面积上限从1 473.06万hm2提高至1 586.37万hm2； 2008年农业法案规定CRP的面积上限为1 294.99万hm2； 2014年农业法案将面积上限由2014年的1 294.99万hm2降低到2018财政年度的971.25万hm2[1]。从《法案》来看，美国CRP的面积、补贴的标准、方式、总量都由计划控制。美国的计划虽然具有弹性(下限、上限)是其特点，但是计划控制的刚性也十分明显，正是计划使美国休耕一直处于有序安排中。

宏观和中观上重视计划，而微观领域则非常注重市场杠杆的作用。美国参加CRP坚持自愿原则：因为减少耕作收益、甘愿无私奉献的休耕参与者必然寥寥，因此政府引进市场机制，采用财政补贴与CRP项目合法收益(休耕地上的牧草、畜牧变现)相结合的市场手段，不仅不降低收益，还有可能比耕作更划算。由于休耕有利可图，参与者十分踊跃。最有特色的是把市场竞争机制引入CRP，相关部门根据申请、报价、工作基础择优入围，既能保证参与者的质量、信誉，又能真正把项目实施落到实处。

美国正是正确地运用计划与市场的有机结合，在半个多世纪以来不断地推进休耕制度由土地银行向CRP发展，并不断促使CRP完善，使美国成为世界休耕制度坚持时间最长、效果最好的国家。

3.2 美国计划与市场的结合对我国的启示

我国除与休耕制度相关的退耕还林、还草有较强的计划性外，季休、年休都带有很大的自发性； 撂荒、闲置、弃耕、补垦又有很大的随意性。借鉴美国计划与市场结合的方式：(1)建议国家出台相关政策，由国土部门统筹研究制定耕地休耕专项规划或计划，明确休耕耕地的规模、分布和休耕时限，强化对休耕定量、定位、定序的“三定”调控； (2)一方面通过种植结构调整、发展相关产业等市场手段激励耕地承包、撂荒、闲置、弃耕、补垦的责任主体自觉参与休耕，另一方面，强化《土地规划》和“用途管制”的法律效力，明确“闲置、撂荒、弃耕”的经济责任和法律责任[14]，运用罚款、收回等手段约束责任主体，降低其随意性； (3)加强休耕项目与土地综合整治、中低产田改造、高标准农田建设、土壤培肥、精准扶贫等项目的统筹力度，协同推进； (4)休耕的目的是保护和提升耕地地力，应激励农户主动增加对休耕耕地管护的投入，提升耕地地力。

当然，我国与美国国情差异很大：美国人均耕地面积为0.70hm2，我国人均耕地面积不足0.09hm2，是美国的1/8。据此，有不少国人认为美国休耕制度先进完善的原因是地多、粮食过剩； 我国本来耕地就少，全部面积播种都不足以支持食品和工业对粮食的需求，提高复种指数才是我国的不二选择，奢谈休耕是纸上谈兵。我国土地长年过度耕种和复种指数提高导致地力衰退已是不争的事实，环保部公布的我国土地有机成分远远低于美国。且复种指数高的耕地单产也不高，农民对1年复种三季的收益不如两季，以“三三见九，不如“二五一十”作了生动的比喻。我国已将土地休养生息提上议事日程，撂荒、闲置、弃耕、补垦、退耕还林又为休耕制度建立提供了现实可能性，应将休耕纳入用途管制作为我国耕作革新的制度安排。

4 美国发展有机农业对我国休耕制度重心转移的启示

美国是世界粮食出口大国， 20世纪50年代实行规范的休耕制度，主要目的是破解粮食过剩的难题——通过休耕减少粮食播种面积以减少粮食供应量； 20世纪末则将休耕重心转移到环境保护方面。进入21世纪，将土地生态修复、建立有机农业体系成为休耕的终极目标。这种发展过程对我国休耕制度重心转移具有很好的启示作用。

4.1 美国粮食过剩→生态保护→有机农业的发展过程

美国1956年启动土地银行项目以“控制粮食供给量”[1]为主要价值取向，在休耕的农地上种植保护性植被目的是为了护地而不是环保，这个主题一直延续到20世纪70年代。

1985年的《农业法案》使CRP走上休耕制度的前台。CRP开始实施的价值取向在于减少土壤侵蚀、稳定土地价格和减少农业生产过剩。但随着实施进程发展，重心转向改善和保护水质、提高土壤生产力、减少风力侵蚀和创建野生动物栖息地等，并采用环境效益指数(EBI)对休耕土地环境价值进行评价：达到或超过EBI取舍点的申请才能批准[15]，休耕合同期为10～15年[1]，只有达到EBI的要求才能恢复耕种。

21世纪初，美国休耕的价值取向又由环保转移到有机农业。2002年美国出台的《农业法案》建立了全国统一的农产品有机认证体系。据美国官方报告， 1998～2011年有机食品贸易额平均增长率达到13.6%，远远高于食品贸易额增长率(3.3%)。2008～2010年，全美有机认证播种面积保持在194.65万hm2[16]， 1992～2008年增长了4.1倍。2011年以后，有机播种面积成持续上升状态，国家将休耕轮作的重点放在通过环境治理发展有机农业上，不再仅仅是为了养地、恢复地力或提高环境效益，而是作为发展有机农业的重要手段。

近年来美国加大了有机农业发展的支持力度，“国家有机计划”(National Organic Program，NOP)制定了2010～2012年战略纲要，明确政府对有机农业发展及监管职责。在战略纲要中，将休耕轮作的环境效益指数(EBI)作为有机农业的重要指标之一。特别是2014年《农业法案》仍然强调休耕对环境保护的作用，缩减了补充营养援助等的投入，休耕计划基本不变，有机农业投入力度进一步增强[17]。经过半个多世纪探索和发展，美国政府构建了完善的休耕轮作的农业政策体系，并不断地拓展休耕轮作的价值领域，最终落脚到环境保护、有机农业发展上，形成了全球最有价值的休耕轮作政策制度体系。

4.2 美国结合休耕发展有机农业对我国的启示

美国以法律为准绳，以环境效益指数为杠杆，引导业主将消极休耕向积极休耕转化——强化环境治理修复、积极推广高效生态农业模式，建立有机农业体系对我国当前的休耕政策完善具有很好的启示意义。

我国人多地少，20世纪50年代通过毁林毁草开荒扩大耕地和提高复种指数的方式增加播种面积，进而增加粮食供应量。复种指数不断加码，到20世纪90年代末已达到142%[18]。土地过度开发利用的后遗症已经凸显，在全国形成了成片的地下水漏斗区、污染区、生态严重退化区。据有关部门统计，河北衡水形成了面积约4.40万km2、中心水位埋深112m的复合型漏斗[19]，主要原因是农业灌溉用水导致地下水过度开发。全国土壤总的点位超标率为16.1%，无机污染物超标点位数占全部超标点位数的82.8%； 重金属污染点位超标率为21.7%，主要集中在湖广地区，湖南省长株潭重金属污染区达6 666.67hm2，重金属污染的土地种植的粮食基本无法食用。生态退化包括土壤退化和植被退化，荒漠化、沙漠化、石漠化是土壤退化的典型方式。我国荒漠化土地面积达262.20万km2，沙漠化地区总面积为171.40km2，石漠化面积1.20万km2。我国土地生态退化虽然与全球变暖等宏观影响因素有关，但更多的是人为原因，如耕地过度使用、牧场过度放牧、山林过度砍伐。为此，我国在21世纪初开始出台退耕还林、还草政策，紧接着出台石漠化、荒漠化治理政策； 2016年又出台了《试点方案》， 2017年将轮作试点扩大33.33万hm2，休耕试点扩大5.60万hm2。采用轮作休耕制度治理地下水漏斗、重金属污染、生态严重退化，不仅是耕作制度的革新，也是耕地环境保护的要求。

我国正在试点的休耕制度除了重金属污染区实行治理的积极休耕外，地下水漏斗区和生态退化区几乎实施的消极休耕。这种现状必须根本改变，只有“耕地休耕与整治协同推进才能有效提升耕地产能，休耕地的有效管理和合理利用相结合才是耕地休耕制度的根本内涵”[20]。建议借鉴美国休耕为发展有机农业提供用地保障的做法，变消极休耕为积极休耕，在恢复地力的同时进行生态修复，为有机农业准备优质土壤。

(1)推行种植制度改革并加大土壤修复技术研发力度助力重金属污染区休耕目标实现。重金属污染区采取的阻控污染源、生物移除、土壤重金属钝化等措施修复治理污染耕地是一种治理为主的积极休耕。重金属污染区现行的石灰治理与深耕治理相结合收到了较显著的成效，但仍然需要从根本上解决重金属污染问题，建议种植善于吸收重金属分子并将其转化为有机物的灌乔木或者草本植物，同时，研发土壤改良技术，如研制土壤重金属的吸附剂，将土壤中的重金属吸附集中后作钝化处理或移除农业生产区，逐步降低土壤中的重金属含量。

(2)地下水漏斗区采取连续多年季节性休耕的制度，有助于减少地下水的开采，但还必须实行积极休耕。地下水漏斗地区生态治理的核心就是保水，但一定要长保才能从根本上解决水源问题，应采取补水和保水措施双管齐下。建议把新疆的冷杉移植到衡水等漏斗地栽种，据新疆科研部门研究，每株冷杉可长期保住2～3t水量，可长期保持地表湿润； 也可种植有保水功能的灌木或草类。南水北调缓解补水问题，种植冷杉或灌木、草类以解决保水问题。此外，优化土地利用结构也是缓解地下水水位下降的有效途径[21]。建议借鉴美国将休耕地变成牧场，食品结构由肉、奶制品部分代替粮食，以防漏斗区长休或年休可能带来的粮食供应紧张问题。

(3)生态退化治理既是生态修复的重头戏又是土地修复的节点。生态修复包括土壤修复和植被修复，土壤修复是前提。消极休耕是土地修复的消极手段，与撂荒、弃耕作用相同； 积极休耕则要求对土地进行整治，以恢复其耕作功能。退耕还林、还草是已经取得成功的积极手段。建议有计划地对荒漠化实施治理，治理手段以退耕还林、还草和万向结合约束技术(即ODI约束)为主，使土壤具备自修复和自调节能力[22]，以达到沙漠变绿洲的治理目标。从生态系统类型来看，森林的碳汇功能在整个陆地生态系统中作用举足轻重[23]，因此，石漠化治理应主要采用封山育林、退耕还林、植树造林等手段。生态退化治理首先是通过休耕缓解因过度开发而导致的土壤退化，并将土地整治、退耕还林、生态退化治理纳入休耕体系。通过消极休耕自然修复土地生态，采用积极休耕让漏斗地、重金属污染地、生态退化区恢复耕作功能，确保耕地红线不被突破，维护国家粮食安全。

5 结语

我国应以美国休耕轮作制度为借鉴，对《试点方案》实施以来的经验进行总结，尽早做出全国耕地休耕的制度安排，将土地生态治理、撂荒、弃耕、退耕还林纳入休耕体系； 建立有组织、有计划、有资金政策保障、执行程序科学、监督控制严密的休耕制度；建立种地与养地相结合、轮作休耕与粮食供求调节相互动的土地生态修复制度，为我国有机农业的建立、粮食安全提供量足质优的耕地资源。需要指出的是，美国的休耕制度虽然十分完善，但并非完美。例如，美国CRP减少了可用耕地的数量，受农产品价格反馈效应和替代效应的影响，导致新的非农用地被开垦用于农业种植，CRP计划下每休耕40.47hm2土地将会导致8.09hm2非农耕地转变为农耕地，CRP带来的滑脱效应抵消了9%和14%的水侵蚀效益和风侵蚀效益[24]，同时美国休耕制度虽然有环评指标，有利于环保、恢复地力、发展有机农业，但这种休耕却带有很大的消极性，特别是对环境条件差的耕地的积极治理显得薄弱。因此，我国在实行休耕时，应防止农户开发利用边际土地，造成新的生态环境破坏； 推行积极休耕，实行环境治理、土地整理有机结合； 坚持从我国人多地少的国情出发，不盲目照搬美国规模较大的休耕制度，把休耕量控制在粮食自产播种面积的安全警戒线下，审慎推行。