对新形势下我国矿产资源勘查开发监管的思考

■ 郭琳琳/张 兴

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

0 引言

任何一项工作要做得好都需要制度支持，在制度的约束下才能确保工作高效完成。对矿产资源勘查开发实行监管是《矿产资源法》及国务院明确赋予国土资源行政主管部门的重要职能和职责。矿产资源勘查开发监督管理作为矿政管理中的一项经常性、基础性工作的重要抓手，让制度建设成为硬约束，做出有效的监管制度安排，有助于促进矿产资源节约集约综合利用，实现粗放型管理向精细化管理转变，维护矿业发展的良好环境和秩序。矿产资源的勘查开发监管要实现监管的帕累托最优，就必须健全完善相关制度，这对于促进矿业的可持续有序发展具有十分重要的意义[1]。新形势下如何立柱架梁夯制度，打通难啃的“节点”，破除问题源，抓住监管制度建设的根本，笃定地建立与之匹配的监管机制，是当前亟待研究思考的问题。

1 矿产资源勘查开发监管的内涵及特点

矿产资源勘查、开发监督管理是指政府部门依据法定的矿产资源勘查、开发监督权，对矿业权人遵守法律法规、履行义务，执行国家行政命令和决定的情况所进行的监督、检查。矿产资源监督管理贯穿于矿产资源勘查、开发的全过程。《矿产资源法》明确规定，“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”“地方各级人民政府应当采取措施，维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序”。从法律上将矿产资源勘查、开采的监督管理权授予了地质矿产主管部门，要求地质矿产主管部门依法履行监督管理的职责。

新形势下矿产资源勘查开发监管体现出以下几个方面的特点：一是矿政主管机关以公权力介入市场经济，对矿业权人勘查开发矿产资源行为进行行政干预，必须遵循行政管理规律，坚持依法行政与“放、管、服”相结合，提高行政监管效率与服务水平；二是矿产资源具有多元价值，除具有经济价值外，还具有社会价值和生态价值，应加强对矿产资源勘查开发的经济管制及社会管制，坚持矿产资源属于国家即全民所有，坚持绿色开发，实现其经济功能、社会功能与生态功能等多元功能的协调统一[2]；三是随着自然资源管理体制改革的推进，矿产资源作为自然资源的一部分，可以按照统一管理原则，改革和完善矿产资源勘查开发监督管理方式；四是加强对矿产资源勘查开发行政监管内部规程和运行机制的监督，维护公众对矿产资源勘查开发的知情权、参与权及监督权[3]。

2 当前我国矿产资源勘查开发监管面临的突出问题

矿产资源勘查开发监督管理是矿产资源管理的重要组成部分。长期以来，结合矿产资源勘查开发中遇到的新情况、新问题，国家和地方出台了一系列法律法规，紧紧抓住制度约束这个“缰绳”，坚持问题导向，立足实际，创新管理制度，秉承解决矿业开发问题在内的勘查开发监管问题，取得了显著成效，但仍存一些问题有待进一步完善制度供给加以解决[4]。

2.1 监管责任有待进一步细化

监管部门的设立层床架屋、职能交叉重叠，是我国矿产资源勘查开发监管体制存在的重大弊病。虽然《矿产资源法》第11条明确赋予了国土资源主管部门对矿产资源勘查开发活动进行行政监管的重要职能和责任，但对于监管部门的设置模式，即监管权的横向配置并未明确。实践中，矿产资源监督管理涉及多个部门，某些矿种和矿产开发过程中涉及多家部门职责，比如涉及农业、水利、安全、交通及环保监管等，仍存在多头监管，职能交叉。囿于多部门编制规划，审查审批重点和编制、管理路径及业务监管事权的工作要求、内容、标准及操作程序上的现实条件及价值判断的不同，监管路径也存有差异，因此，亟待从监管体制机制层面进一步加以理顺、规范与协调。

2.2 监管内容模糊，重点不明确

《矿产资源法》明确规定：“地方各级人民政府应当采取措施，维护本行政区域内的国有矿山和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序。”各级地矿行政主管部门应在同级人民政府的领导下，依法履行监督管理的职责，进一步加强对本辖区内矿产资源勘查开采活动的常态监管，全力保障矿产资源管理正规有序。但当前在矿产资源勘查开发监管工作实践中存在值得关注的一些问题：从监管内容和监管重点的角度，可以将矿产资源勘查开发监督管理分为事前的准入控制、事中的监督检查和事后的违法处置三个阶段[5]。目前，我国矿产资源勘查开发监管着眼点并不十分清晰。从申请矿业权开始，到勘查开发矿产资源，再到矿山闭坑与生态恢复，表面上将矿产资源勘查开发的全部行为都纳入行政监管范围，从事前阶段涉及矿业权出让、各类许可、环境影响评价等各类方案等问题，到事中和事后阶段围绕勘查开发活动、矿山环境治理与恢复进行监管，包括安全生产、矿业权交易、矿山关闭、土地复垦等，内容庞杂，覆盖范围广，但由于多方面原因，往往导致监管效率不高。

2.3 任务繁重，监管队伍力量薄弱

尽管实施矿产督察员制度以来，明确了督察监管的职责和工作重点，在一定程度上弥补了矿政管理专业力量的不足，但目前也存在督察工作不到位、督察机制不健全、督察效果不实、政府预算经费不足等问题。调研中发现，因聘任的督察员基本上是地质勘查领域的在职专家，按有关规定列入年度计划，但实行专项管理的相关业务工作经费难以处置，无法保证必要的车辆、设备以及涉及野外人身安全等问题，矿山督察体制不顺，机制不活，督察员缺乏积极性、主动性，导致矿山督察日常工作受到很大影响，监管职责难以落实到位。由于监管工作人员不足，基层特别是市、县、乡层级的监管难以到位等问题凸显。在当前“放、管、服”改革深入推进的形势下，如何立柱架梁，建立一套科学高效的监管模式，这也是矿政管理部门亟须思考和解决的问题。

3 完善我国矿产资源勘查开发监管的意见建议

面对新常态下矿产资源勘查开发中日益显化的新变化、新情况、新问题，谋求矿产资源勘查开发精明监管的新格局，持续培育新时代新形势下的监管新动能，关键在于管理制度的细化打磨和不断完善。

3.1 整合监管职权，明确监管责任

党的十九大报告中指出：“改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。这是健全自然资源管理制度的一项重大改革，目标是逐步建立产权主体明确、产权边界清晰、管理划分明晰的制度体系，明确整合诸多监管部门的职责[6]。

矿产资源作为自然资源的一部分，其勘查开发往往会涉及到农田、水资源、生态安全等保护职责，这些自然资源纳入不同的政府管理部门，因规划建设环节和产业政策间的衔接不协调；市场管理尺度不一，设定市场准入许可条件和监管目标的不同，等等，相互间的沟通容易不畅，无法有效整合资源信息并发挥整体优势。对此，党的十九大报告中明确提出了“三个统一”的有关要求。笔者认为，解决我国现行矿产资源勘查开发监管问题的根本出路，除了加强相关管理部门的沟通协调外，应重点统筹农业、水利、环保等部门对自然资源的管理，打通监管中的“中梗阻”[7]。积极推进一元化的自然资源管理职权整合，把自然资源管理职权统一纳入一个部门，以系统思维统筹包括矿产资源在内的自然资源监管模式，建立健全自然资源综合管理体系，明确监管责任，使过去条块分割的部门及其法律政策有机融合起来，保障不同监管者之间制定政策的一致性与协调性，从而实现共享信息、节约政府资源及提高监管效率的目标。

3.2 完善矿产资源勘查开发制度建设

矿产资源勘查开发监管作为尽职尽责保护、节约集约利用矿产资源的重要抓手，是一项环环相扣的管理体系。总体上看，我国当前矿产资源勘查开发监督管理的行政法规和专业性技术性规定为补充的全方位、多层次的监督管理体系，现已基本完备，有章可循。为了使矿产资源得到科学保护与合理利用，必须不断健全相关法律法规，通过完善立法明确相关主体的行为规范，为政府监管提供执法依据，同时强化并落实监管问责机制。目前正在对我国勘查开发监管进行深层次的改革，真正难点在于新技术条件下的权威监管制度择优筛选问题，选择哪些最好的监管方式，使建立监管制度的目的得以充分体现，这也是实现有效监管的必要条件。因此，需要加快修订矿产资源勘查开发监督管理相关法律法规，对监管的内容及重点法制化、制度化、规范化，为监管树立权威依据。

第一，加强事前管控，既管主体也管行为。严格矿产资源勘查开发的准入标准和条件，对环境恢复治理、与原住民协商等相关方案进行认真审查，通过市场准入管理以避免或降低负外部性发生的可能。

第二，强化事中、事后勘查开发行为监管。全面实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同时”制度，加强对矿业企业环境保护、安全生产方面的监管。矿产资源勘查开发的过程中，重点监督矿业主体的具体行为是否符合法律规定，包括是否存在无证勘查、无证采矿、越界开采、未依法缴纳相关费用等违法违规行为。必要时应责令停产整改。对于事后的矿山关闭环节，需要监督矿山环境治理责任是否得到有效落实等。

3.3 充实矿产资源监管力量，创新监管手段

矿产资源勘查开发监管，要求更多地在勘查开发的具体行为下功夫，从市场准入的主体监管转向行为监管，注重事中、事后监管，而不是“从头管到脚”。一旦矿业企业获得探矿权、采矿权，日常监管应突出主动监管和动态监管，实时了解企业的矿产资源开发情况[8]。但从现实监管力量上看，政府监管具有视野有限的缺陷，对于相关违法违规行为，会因为人员力量的不足导致现场监管缺位的问题；对所发现的矿产资源勘查开发过程中具体的违法行为做出处罚，相对于广泛的违法行为，具有偶发性和个别性的特点，难以全面打击。而矿区居民及市场的监督资源较为丰富，他们的力量是常态化存在的。因此，强调行政力量监管的同时，还应重视公众的监督力量和常态性发现，既能监督政府是否存在执法不公、执法缺位等问题，又可以对政府监管力量的薄弱加以补充，强化市场的作用，提高行政监管效率与服务水平。

鉴于目前矿产资源勘查开发监管在时间、人员、经费及体制机制上存有不足，在某些监管环节可以尝试引进类似监理机构的第三方机构协助监督的做法，发挥其专业和技术优势，对矿山企业实施专项督察。这是对政府监管和矿山督察缺位的一个有效补充。当然，要循序渐进、分阶段进行[9]。同时，要依靠科技创新监管手段，可通过科技系统对矿产资源勘查开发的关键环节进行智能监管，建立联网批后监管数据库。健全“黑名单”制度，对矿山企业违法行为进行惩戒，探索以政府部门监管为主体、群众监督为补充、科技监督为依托的监督模式。

4 结语

矿产资源勘查开发监管应当与时俱进，全面深化改革，采取新举措、探索新路径。本文关于矿产资源勘查开发监管的论述，是新形势下自然资源管理体制改革背景下需要统筹研究的问题，重点在于整合各类自然资源监管职权，同步研究建立矿产资源勘查开发监管的长效机制，健全制度内容，创新监管路径与方式，进一步提升矿产资源勘查开发监管水平与效能。