“一带一路”建设下地矿企业境外投资法律风险防范

■ 桑雨青

（江苏省有色金属华东地质勘查局资源经济与产业化研究中心，南京 210007）

1 问题的提出

自2013年9月和10月习近平总书记在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚期间先后提出“一带一路”倡议以来，2014年至2016年，中国同“一带一路”沿线国家贸易总额超过3万亿美元。中国对“一带一路”沿线国家投资累计超过500亿美元①。从2013年到2017年，仅四年的时间，“一带一路”建设取得了丰硕成果。

“一带一路”建设包含的内容十分丰富，但是合作方向主要是互联互通、贸易便利化和产能合作，而矿业是推进国际产能合作的重点领域。2015年发布的《国务院关于推进国际产能合作和装备制造合作的指导意见》明确列出了包括钢铁有色行业、建材行业、轨道交通装备、境外电力项目、资源开发与化工产业等在内的11个国际产能合作重点领域和合作方向。这为我国地矿企业加强境外投资提供了良好的契机。

“一带一路”建设涉及亚、非、欧三大洲的64个国家。大部分沿线国家矿产资源丰富，且与我国的矿产资源在矿产品供需和产业结构方面形成互补。如中亚的油气，泰国、老挝的钾盐等是与我国发展密切相关的大宗矿产品，而我国丰富的钨矿、稀土也为沿线国家所需[1]。“一带一路”沿线国家大多为发展中国家，与我国有着共同的利益诉求。30多年的快速发展促使我国在矿业开发方面积累了融资、技术、管理等各种经验，可以为沿线国家的矿业开发提供资本和技术支持，实现双边或多边的互利共赢。因此，在“一带一路”建设的背景下，鼓励地矿企业“走出去”，对我国提升矿产资源配置能力、调节过剩产能、逐步参与和主导国际矿业规则具有非常重要的意义。

尽管在“一带一路”建设地矿企业进行境外投资合作具有必要性，但我们必须同时认识到在“走出去”的过程中充满了风险和挑战。“一带一路”沿线国家数量众多，社会制度、政治经济发展情况、法律体系、民族宗教文化都各不相同，对外开放程度、法治状况、社会治安、市场化水平差异较大，且主要资源丰富国家多为新兴市场国家，矿业投资风险高，有的政局动荡、政策波动大，甚至涉及到宗教、民族矛盾，恐怖主义等[2]。而矿产资源的勘探和开发本身又属于技术密集型、资金密集型行业，资金需求量大，资本回收周期长，运营维护不易，这更加大了地矿企业境外投资的风险。因此，2017年8月，国务院办公厅转发国家发展改革委等四部门制订的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，特别指出“在审慎评估经济效益的基础上稳妥参与境外油气、矿产等能源资源勘探和开发”。

我国企业进行境外投资遇到的风险主要有政治风险、商业风险和法律风险，而政治风险和商业风险往往表现为法律风险，某些情况下，企业经营风险只是法律风险的一种表现形式[3]。因此，识别并防范法律风险是我国企业走出去参与“一带一路”建设的必然要求，也是保障地矿企业境外投资利益的关键。

2 “一带一路”建设下地矿企业境外投资法律风险类别

法律风险的识别是应对法律风险的基础，以下将分别从投资准入、劳工、环境保护、税收、知识产权等五个主要方面介绍“一带一路”建设下地矿企业境外投资可能遇到的法律风险。

2.1 投资准入的法律风险

矿业投资一般涉及到“一带一路”沿线国家的国计民生，出于保护本国利益的考虑，当地政府往往会设置严格的投资准入门槛，在投资准入行业、范围、股权比例等方面做出限制规定。例如俄罗斯国内战略性行业限制外资进入及经营，战略性行业其中包括联邦级的地下资源区块开发、水下资源[4]。沿线国家的外资审批制度以及资本转移的规定等均对地矿企业境外投资有实质性的影响。如果地矿企业没有充分了解目标国家的投资准入制度，在投资开发的过程中很有可能遭遇法律风险。

2.2 劳工的法律风险

矿产资源的勘探和开发属于技术密集型行业，对技术人才的要求很高，并且考虑到“一带一路”沿线国家大多不是英语国家，交流存在很大障碍，因此派遣国内的技术及管理人才去沿线国家工作是必要的。不少“一带一路”沿线国家失业率很高，因此它们对我国企业进行境外投资创造当地的就业机会表示欢迎，但在派遣国内人才方面一般就会受到严格的劳工政策的限制。另外，大多数沿线国家与我国尚未签订避免双重征收社保费协议，境外务工人员的社保费用无法减免，这就增加了境外投资的运营成本，间接增加了投资风险。

除上述方面以外，还需注意平等就业、劳动保障、反歧视、裁员补偿等方面可能存在的法律风险。

2.3 环境保护的法律风险

在矿业可持续发展成为全球共识的大背景下，“一带一路”沿线国家对外资企业的环保要求也比以前严格。例如在波兰进行矿产开采必须符合环境保护规定，须向环境保护部门申请特别许可，某些情况下可向当地县长申请。经济特区内禁止从事硬煤和褐煤开采[4]。地矿企业进行境外投资如果违反了当地的环境法律和标准，将会承受严重的法律风险。

2.4 税收的法律风险

“一带一路”沿线国家由于国情不同，在税收种类、税收待遇上有很大差别，如果不了解目标国家的税收制度和优惠政策，很可能在境外投资中面临复杂的税收法律风险。例如印度的税收体系大体上分为中央政府、邦政府和地方政府三级，其中26个邦不但有跨邦税，还有“进城税”，各行业的税收名目更是花样繁多[4]。了解目标国家的税收政策还要细化到目标行业。俄罗斯2013年通过对远东和贝加尔地区新投资项目提供税收优惠的法案，但是这个优惠政策主要适用于工业和基础设施项目，不适用矿业资源开采和加工[4]。如果地矿企业不能选择合理的避税途径，很有可能增加投资的法律风险。

除此以外，还要考虑重复征税的风险。尽管我国已经与54个“一带一路”沿线国家签署了税收协定，但是我国实行分国不分项的税收抵免法，消除重复征税不彻底，重复征税的法律风险仍然需要重视。

2.5 知识产权的法律风险

知识产权的法律风险主要包括两个方面：一是在境外投资中侵犯了东道国法人或自然人现有的知识产权；二是在境外投资中对自身知识产权保护意识薄弱，造成知识产权被侵犯。“一带一路”沿线国家多为新兴经济体和发展中国家，知识产权法律规定不完善，对知识产权的保护措施不到位。在此情况下，我国企业可以援引沿线国家参与的国际条约在知识产权方面的规定来保护自身的合法权益。

3 “一带一路”建设下地矿企业境外投资法律风险防范

“一带一路”建设，法治是重要保障。地矿企业境外投资是“一带一路”建设的重要组成部分，对境外投资法律风险的防范应当坚持“事前预防、事中控制、事后补救”的原则，并且应以“事前预防”为主。为了有效应对地矿企业境外投资的法律风险，应从政府和企业两个层面采取防范措施。

3.1 政府层面

(1)加强顶层设计，从国际法和国内法两个方面构建法律保障体系。在国际法方面，应继续推进中国与“一带一路”沿线国家和地区签订双边及多边贸易协定与投资保护协定，保护我国投资者在东道国受到公平公正的待遇，同时结合“一带一路”建设的自身特点，以贸易便利化为核心与其他沿线国家一起构建国际贸易法规则体系。在国内法方面，一是修改对外贸易法和外国投资法等，完善对外贸易法律制度，为“一带一路”建设下的境外投资提供法律引导；二是完善涉外民商事审判机制，大力开展与沿线国家的司法合作，解决司法管辖冲突[5]。

(2)多部委联动协同，健全境外投资风险管控的相关法律支持服务体系。“一带一路”建设下地矿企业境外投资管理涉及国资委、发改委、商务部、自然资源部等多个部门，应当整合部门职能，完善境外法律风险防范机制，实现信息共享，建立境外投资决策和违规责任追究制度，完善国有地矿企业境外投资审计制度[6]。

(3)强化多边合作机制作用，建立多层次合作平台。发挥上海合作组织（S C O）、中国－东盟“10+1”等现有多边合作机制的作用，加强与“一带一路”沿线国家在投资保护、金融、出入境等方面的机制化合作，推动各国相互理解、相互尊重，为地矿企业境外投资创造良好的外部环境。

(4)加强对地矿企业境外投资的指导和监督。制订境外投资经营行为规范，引导企业建立境外合规经营体系，创建境外投资黑名单，督促企业开展境外项目法律风险评估，做好风险预测，完善安保制度。

(5)加快涉外法律人才的培养。培养相关法治人才和司法人才，促进我国与“一带一路”沿线国家司法人才之间的交流，支持法律服务等中介机构的发展，为地矿企业境外投资提供法律咨询服务，降低境外投资的法律风险。

(6)优化海外投资保险制度。建设区域保险监管合作平台，鼓励保险机构创新业务服务模式，将海外投资保险、中长期出口信用保险等产品相结合，支持地矿企业境外投资的需求，为地矿企业境外投资保驾护航。

3.2 地矿企业层面

(1)充分开展前期调研工作，注重信息搜集和风险预判。地矿企业在进行境外投资前，应对投资目标所在国的矿业投资环境、投资目标和投资交易等方面做全面的调研，并深入了解“一带一路”沿线国家政府的监管要求和国际经贸协定的相关规定。对投资风险较大的国家，谨慎考虑投资决策。当前，地矿企业有多种途径可以全面查询“一带一路”沿线国家的详细信息，例如“一带一路”官方网站等。

(2)推进地矿企业的合规管理，完善境外投资经营管理规章制度。加强企业内部管理，树立规则意识，健全以经济合同审查、规章制度审查和重要投资决策审查为主要环节的法律风险防范机制，将法律风险防范纳入投资的总体规划。

(3)借力中介机构，利用内外部资源。矿业方面的境外投资项目往往运营期长、资金需求大，涉及多个参与方，单凭地矿企业自身能力恐怕无法实现法律风险的有效防范。需聘用境内外的中介机构，为境外投资提供尽职调查、设计投资结构、项目谈判、合同起草和审核等方面的法律服务。2017年7月29日，“一带一路”法律服务协作体在四川成都正式成立，境内外33家律师事务所成为第一批成员单位[7]。除了聘请律师事务所以外，地矿企业还可以积极向保险机构投保，向政府寻求支持帮助，与同行企业交流经验、共享信息，共同“走出去”。

(4)重视争端解决的风险管理，创设有效的争端解决机制。地矿企业要善用双边或多边投资保护协议，在涉外合同中掌握争端解决的主动权，因地制宜、因事制宜，争取有利的诉讼或仲裁地点、机构和所适用的法律及规则，在项目初始就设计争端解决方案，确保符合自身利益需求。