关于完善不动产统一登记的实践与思考——以内蒙古呼伦贝尔市为例

■ 张德平/和惺胲/海 军/朱海银/李瑞雪/庄 洋/谢 磊

（1.呼伦贝尔市国土资源局，内蒙古 呼伦贝尔 021000；2.呼伦贝尔市国土资源局信息中心，内蒙古 呼伦贝尔 021000；3.呼伦贝尔市不动产登记中心，内蒙古 呼伦贝尔 021000）

0 引言

不动产是指土地，以及附着在土地上的不可移动或移动会损害其经济价值的定着物（如房屋、林木等）。由统一机构办理不动产登记是国际通行制度。我国实施的不动产统一登记，就是要整合现行分散在多个部门的登记职责，实现登记机构、登记簿册、登记依据、登记信息平台“四统一”，减少办证环节，为群众提供方便快捷服务[1]。

不动产统一登记制度是国务院机构改革和职能转变的重要内容，是国家的一项重大决策[2]。自不动产统一登记工作启动以来，呼伦贝尔市各部门密切协同，坚持把顶层设计与基层实际结合起来，政府搭台、部门推动，分步实施，力求实现边探索、边建设、边提高，机制不断完善，群众总体满意。但是,与全国其他地区一样，仍存在房产交易与登记环节割裂等突出问题[3]。本文拟结合呼伦贝尔市实际，就以上问题进行分析并提出对策建议。

1 不动产统一登记的背景和意义

2007年实行的《物权法》第十条规定“国家对不动产实行统一登记制度”。《国务院机构改革和职能转变方案》将建立不动产统一登记制度列入加强基础性制度建设范畴[4]。2013年12月国务院、中央编办印发的《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》，规定国土资源部指导监督全国土地、房屋、林地、草原等不动产登记工作[1]。2014年底国务院公布《不动产登记暂行条例》。至此我国不动产统一登记制度框架体系初步形成。

不动产统一登记的意义在于：①完善不动产交易市场，保护不动产权利人权益。不动产登记有助于提高政府管理水平[5]，节省政府行政资源，提高行政效率，方便群众办理。群众可网络查询权属信息，更利于交易达成，遏制不法分子欺诈行为。同时将房屋土地权利统一管理，进一步明确和保护群众合法财产权益[6]。②规范交易秩序维护交易安全。不动产统一登记实现信息全国联网统一管理，各类权属信息依法记载，维护市场交易安全，规范不动产交易秩序[7]。③便于宏观调控，助力反腐倡廉。建立不动产统一登记制度，可摸清房地产市场基本情况，防范囤房炒房行为，为政府制定政策提供准确依据，为税收提供平台支撑，便于对房地产市场进行宏观调控；可通过网络查询特定人不动产，对国家工作人员财产情况进行有效监督，为反腐倡廉提供有力支持。

2 呼伦贝尔市不动产统一登记取得积极成效

呼伦贝尔市不动产统一登记制度实施以来，运转总体平稳有序，成效明显。截至2018年6月底，全市共发放不动产权证书、证明181348本（不动产权证书116926本，不动产登记证明64422份）。近来发证速度明显加快，规范了不动产交易市场秩序，维护了交易安全，进一步方便了群众办事，极大地促进了全市经济社会健康发展。主要做法如下。

2.1 整合资源，实现不动产登记“一站式”服务

海拉尔区、扎兰屯市等9旗（市、区）坚持“便民利民”原则，整合现有资源，将与不动产登记相关联的国土、房产、地税、城建有关部门窗口集中到政务服务大厅，实现了“一站式”服务，方便不动产登记申请人集中办理业务。

2.2 集中发力，提速增效

将全市普通登记事项由法定30个工作日压缩至20个工作日内，抵押登记压缩至10个工作日内，查封登记、异议登记即时办理，登记发证环节较2017年同期平均提速70%。额尔古纳市普通登记需3～8个工作日，平均用时3.18天（包含节假日）；阿荣旗将原房地分类受理改为平行受理，提高办结速度；各地为解决登记人员严重不足的问题，招聘人员补充窗口岗位。

2.3 创新服务方式，提高群众满意度

针对呼伦贝尔市地域广阔的特点，具备条件的地方开辟了绿色通道和上门办证服务，便民服务进一步延伸。陈巴尔虎旗、扎兰屯市两地将发证窗口延伸至全域乡镇苏木，农牧民可就近办理。新巴尔虎左旗等地启动流动登记服务，定期派人到重点乡、镇现场受理；海拉尔区、鄂温克族自治旗等地采取邮寄证书措施，避免群众来往奔波；根河市在机构整合上大胆探索，将原房产交易职能人员整合进不动产登记中心，从体制上破解了信息系统连接、档案移交、重复受理办理时限长、一线人员不足等一系列难题。

2.4 解决历史遗留问题，保障群众合法权益

针对长期遗留的历史房地问题，各地不等不靠，立足实际，按照属地登记原则，出台解决政策。目前，各旗（市、区）政府均出台了解决办法，化解了一批社会矛盾，保障了群众合法权益。

3 目前不动产统一登记存在的突出问题

3.1 不动产登记与房产交易职能被割裂

目前呼伦贝尔市绝大多数旗（市、区）不动产登记和房产交易职能仍分属国土和住建部门。登记与交易职能被人为割裂，各自上级部门对工作提出要求，各自管理，各自使用本部门信息系统，各自收取办理材料确定办理时限，衔接难度大。交易、登记环节重复受理审查，群众往返于国土、房产、税务部门，办事极为不便，办事和行政成本增大，不符合国家“放管服”的要求。

3.2 人员、经费保障不足制约登记效率，形成当前不动产登记“瓶颈”

不动产登记机构除登记业务以外，还承担了不动产登记信息库建设，不动产登记存量数据整合、不动产档案资料管理、信访处理、查询等多项职能。而不动产登记机构人员编制不足，导致一线登记人员超负荷工作，“5+2”“白加黑”工作机制日益成为常态。原房地数据档案缺失，需要开展权籍修补测后才可为申请人发证。不动产权籍修补测、数据整合、信息平台等方面信息化建设需投入大量人力、财力，而地方财政紧张投入不足，不动产信息化建设困难重重，制约登记效率提升。

3.3 长期积淀的历史遗留问题传导到登记环节，登记机构无力解决，办事群众不满意

随着不动产统一登记制度的实施，长期掩盖的历史遗留问题集中暴露出来，传导沉淀到登记环节，因房屋及土地登记要件不全，不能依法办理登记发证。广大群众发证诉求又十分迫切，认为不动产登记机构承担了所有房地产规划审批验收备案监管等职能，要求不动产登记机构立即解决。实际上不动产登记机构仅负责依法记载，并没有解决前置审批事项和监管的职能。此问题涉及众多部门，解决难度大，相关税费收缴难，需政府主导、多部门参与形成合力，针对不断出现的新情况新问题，由政府逐步出台政策才能化解矛盾。

4 整合房产登记与交易职能和机构是实现不动产统一登记的关键所在

4.1 整合是职能一体化的需要

首先，房产登记和交易职能属于一个整体，互为条件，而目前机构设置将两者割裂，部门利益之争侵蚀群众利益，直接导致群众办事不便。其次，房产交易办事机构单独存在已无必要。统一登记后，一些网签备案完全可在登记时一同办理，原房产交易登记人员大量闲置，交易职能日益弱化，即使登记交易合署办公一窗口受理，核心矛盾仍没有消除。再次，数据整合的需要。部分原房产信息难以与不动产登记信息标准和系统充分融合，在登记时发现整合入库的问题再告知群众，一来登记受阻，二来会引起申请人的抵触情绪。

4.2 整合符合深化改革要求

房产登记与交易环节整合，是深入贯彻落实中央政府要求，加大转变政府职能和简政放权力度，以便民、利民、为民为导向，打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的服务模式，不断优化办事创业和营商环境，有效降低制度性交易成本的需要；同时也是转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平，建设人民满意的服务型政府的需要。

整合登记与交易机构职能符合国家顶层设计的“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效”的不动产登记体系，以及不动产登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台四个“统一”要求，旨在切实提高行政效率，走出“改则精减、放则臃肿”怪圈，努力争取“1+1＞2”的整合效能放大效应，而非“1-1＜0”的细分机构内耗效果，成为深化改革的重要途径。

4.3 整合已有成功先例可循

深圳、广州、青岛、南宁、福州、锡林郭勒盟正蓝旗、呼伦贝尔市根河等一些地方，在改革之初即整合了房产登记与交易职能和机构。如福州市将各县（市）区房屋交易经办机构承担的楼盘表管理、房屋面积管理、房屋销售网签合同登记备案、二手房交易网签、交易平台管理、个人住房信息系统建设、商品房预售合同登记备案、房屋租赁合同登记备案等与不动产登记管理关联紧密的房屋交易职责和人员编制整合并入不动产登记中心；内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗将与转移登记、抵押登记关联性较强的购房资格审核、房源验核、房屋交易确认、房产抵押确认职责移交至不动产登记中心；根河市将市住房和城乡建设规划局房屋登记职责和交易职责，包括房产交易受理审核、抵押等职能划入根河市不动产登记局。荆州、哈尔滨等地在房产交易与登记分离下发现民众办理严重不便，又进行了“二次改革”，将交易与登记办事机构重新进行了合并。将房产交易与登记机构整合合并的地区登记程序简化，群众只需往返一次，效率明显提高，有的还实现了即时办理取证，获得群众称赞。实践证明，房产交易与登记整合合并符合客观规律，利国利民。

4.4 整合符合广大群众根本诉求

房产登记与交易环节整合顺应时代发展要求，符合人民群众呼声和根本利益，符合国家一再提倡优化服务 “放管服”“最多跑一次”的要求，让广大人民群众真切地感受到改革带来的红利。

综上所述，应当全面整合登记与交易职能。同步尽早尽快解决历史遗留问题，由各地政府牵头，建立突出问题会商制度，明确各部门职责分工，研究拟定方案，解决办证难，化解社会矛盾。政府应结合当地实际，统筹协调财政、编制管理部门，加大不动产登记方面的人员、资金支持力度，采用多种方式增加或调剂登记机构人员和编制。加大权籍调查、数据整合、信息化建设力度，化解现阶段不动产登记的“瓶颈”问题，为不动产统一登记顺利走上正轨打好基础、做好准备。