履职尽责做好国土空间用途管制

■ 刊 评

树立资源保护底线和生态保护红线思维，按照“人口资源环境相均衡、社会经济生态效应相统一”的原则，以资源环境承载能力评价为基础，对全域国土空间实施用途管制是大势所趋。基于现行用途管制范围过窄，管制内容单一，管制效力有限的现实，随着机构改革的深入推进，将加强国土空间用途管制，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间开发格局这一职能统一归口管理，夯实了这项神圣使命的组织保障。在土地用途管制基础上，兼顾陆地与海洋、地上与地下空间，建立全覆盖和立体化的国土空间用途管制制度，不仅要对耕地实行严格用途管制，还要加强对天然草原、林地、河流、湖泊、湿地、滩涂、海洋等生态空间的用途管制，保障自然资源和生态系统安全、高效和可持续利用。

国土空间用途管制具有理论基础和现实需求，从资源学角度来讲，用途管制能够缓解自然资源稀缺性，一定程度上化解资源有限性与人类需要无限性之间的矛盾；从经济学角度而言，严格规范空间资源所有者与使用者的行为，有效避免对自然资源的过度开发，能够削弱负外部性；在法理学上，能有效配置区域土地发展权，有效解决权益分配不公问题，是对区域发展权的优化配置；从管理学特别是公共管理学的角度而言，体现了公权对私权的约束，是公共权益的外在体现。

国土空间规划是国土空间用途管制的基础，不同规划间缺乏衔接制约了用途管制作用发挥，实施国土空间用途管制的首要依据即为构建统一的国土空间规划体系。国务院机构改革后，由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制的职责，通过编制统一的空间规划，将分散在各部门的有关用途管制职责逐步统一到一个部门，革除过去条块分割所带来的弊端。因此亟需构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，为国土空间用途管制提供共同遵守的依据，力求形成完整统一的空间用途管制制度规划基础，实现空间治理能力的提升。

目前我国有土地、城乡、地理国情普查、林业、海洋等多个分类标准，存在标准之间衔接性差，应用范围有局限，不被其他部门认可等问题。在全域全类型用途管制要求下，亟需建立一套统一的规划用地分类标准，统一国土空间用途分类标准规范。要基于土地利用现状调查，建立国土空间资源综合调查制度，推动调查成果集成共享，以适应国土空间精细化管理；要立足已有分类标准，实现土地、建设、林业等现有的相关国家或行业标准充分对接；要适应全域全类型用途管控要求，构建涵盖耕地、林地、草地、湿地等全部自然资源类型，适应新产业新业态、陆海统筹等要求的规划用地分类体系。

做好国土空间用途管制实施评估监测。要加强空间规划立法，研究制定国土空间规划法。严格空间规划实施，及时对规划控制指标、空间形态（结构、布局、效率）等进行评估监管，形成实时更新的国土空间数据。要将用途管制制度落实情况作为自然资源监管的重点内容，从完善管制工具的角度，探索建立严格规范的国土空间开发许可制度、监测预警制度、绩效考核制度、社会监督制度，以及发展权转移制度、自然资源保护基金制度、生态补偿制度、国家公园制度等，促进形成不同权利主体共管、不同资金渠道补偿的用途管制保障制度。