自然保护区矿业权退出机制与权益保护

2018-02-08陈炜华李小瑛

中国国土资源经济 2018年10期

■ 陈炜华/李小瑛

（陕西地矿集团有限公司，西安 710054）

0 引言

党的十九大报告指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。在生态优先的新形势下，对自然保护区内的矿产资源开发进行严格的限制，弥补矿产资源开发留下的历史欠账，符合“重典治乱”的基本理念[1]。按照目前的政策要求，探矿和采矿行为必须全面退出自然保护区已是大势所趋,但如何退出，矿业权人如何维护自己的合法权益，已成为社会各界关注的焦点问题。

以陕西省为例，陕西是矿产资源、能源大省，截至2015年，全国登记在册的自然保护区2740处，其中陕西省内有60处，矿产资源能源勘查开发工作区与自然保护区在省内重合度并不是很高，即便如此，在政策执行中也遇到了很多困难，从全国范围来看，难度更是可想而知。当前，关于自然保护区内矿业权退出问题主要集中在以下几个方面：一是缺乏国家层面统一的指导意见和制度规定，各省（区、市）在执行过程中尺度难以把握，具体落实难以到位，其核心问题是退出涉及到的补偿资金的额度和来源不好确定；二是部分自然保护区范围尚无具体坐标或最终边界，无法与矿业权进行叠合分析，直接影响矿业权是否位于保护区的界定；三是国家层面仍未明确具体退出期限，部分地方政府以及矿业权人认为在具体退出时限到来之前，仍能继续开采，到期了的矿业权仍不断提出延续诉求。上述困难和问题都亟待解决。

1 矿业权不合理退出存在的隐患

1.1 对矿业经济产生很大冲击

生产是社会发展的源动力。矿业发展多年，已然形成集矿产资源勘查、开发、选冶、加工、深加工等规模化、集约化产业链，各类矿产品已被广泛应用于社会各大领域，即便当前国家对矿产资源需求导向发生明显变化的今天，但并不意味着传统资源需求降低。城市就是矿产品的有序堆积体，所以矿业发展对整个社会的影响是深远的，长期以来一直是经济支柱，如果全面停止了自然保护区内的矿业权，尤其是矿产资源与自然保护区高度富集地区，会对矿业经济造成很大压力，这不仅不符合现代发展理念，而且有可能引发一系列的社会问题。

经济发展与环境的矛盾已是一个长期问题，在其他领域这种矛盾凸显或许更早，有的已找到解决或者平衡这一矛盾的出路，比如工业化工废物的排放，也没有出现“一刀切”全面关停的情况，随着废物排放技术改造升级，已然有效地解决了这一矛盾。由此可见，矿业行为与自然保护区之间的矛盾是可以调节，也有办法调节的。

1.2 损害了矿业权人的合法权益

通过正常合法途径出让、转让的矿业权，都受法律保护，而且矿业权人每年还会向国家支付不少的使用费，加之其不可确定的未来价值，若是以“一刀切”的方式全部退出，势必会损害矿业权人的合法权益，有失公允。一方面，有的自然保护区内项目生产并未涉及生态破坏或者对生态的影响仍在环境自我修复能力的范围内，这样被终止显然有些无辜；另一方面，就算是给予补偿资金，也只是一次性的，而项目的生产是长期的，资源量的潜在价值姑且不说，矿产品价格也会随时间波动，补偿资金很难做到合理。国家倡导依法治国，但在矿业权人权益保护方面却缺失相关法律支撑。做到有法可依，这不仅仅是矿业权人权益保障的需要，同时也是执行矿业权退出的法律依据。

2 涉及矿业权退出的自然保护区概念理解

自然保护区定义上分为广义和狭义两种。广义的自然保护区，是指受国家法律特殊保护的各种自然区域的总称，不仅包括自然保护区本身，而且包括国家公园、风景名胜区、自然遗迹地等各种保护地区。狭义的自然保护区，是指以保护特殊生态系统进行科学研究为主要目的而划定的自然保护区，即严格意义的自然保护区。

由于自然保护区建立的目的、要求和本身所具备的条件不同，其存在的类型就多种多样，保护的主要对象也各不相同，所以矿业行为是否对所有的自然保护区构成破坏这一点还有待商榷。笔者认为，首先，应该明确涉及到矿业权退出的自然保护区的定义和概念[2]；其次，明确了自然保护区内的矿业行为产生一定不良影响后，还应该科学地分析其影响效应。以陕西省为例，矿产勘查进行到槽探施工阶段，陕南的探槽不到一年时间就会被再生植被所覆盖，基本无踪迹；而陕北的探槽则会很长一段时间保留下来，植被也较难恢复。何谓生态资源破坏？生态资源大多为可再生资源,资源的再生率是反映资源状况的重要指标。一般来说,生态资源的使用会出现3种情况：①生态资源的消耗量小于或等于资源的再生量,这时,属于可持续使用,不存在生态资源破坏问题；②生态资源的消耗量大于资源的再生量,这时,生态资源已属非可持续使用类型,因而出现资源破坏问题；③资源使用方式的不合理变更,此时的破坏力度往往比②更高。生态资源破坏是针对②与③而言的，有其科学的标准[3]。

如果对自然保护区不能根据具体的实际情况加以保护，不以评估量化为依据，不仅达不到应有的防治效果，反而会干扰到生态保护方方面面的政策制定，影响社会正常的生产与发展。所以科学地对待生态，以科学的标准量化界定生态资源破坏，这不仅仅是矿业生态的迫切需要，同时也是环境保护的基本前提。

3 构建良性矿业权退出机制分析

综上所述，自然保护区内矿业权退出势必对各方面的权益造成影响，这个权益小到关乎到每个矿业权人的合法利益，大到矿业经济的发展，如何将影响降到最低，做到两者之间的平衡，才是问题的关键。笔者试从以下几个方面分析论述，以期既能基本保护矿业权人合法权益，又能形成良性的矿业权退出机制。

3.1 自然保护区矿业权退出的研究对象

矿业权包含采矿权和探矿权，矿业权退出的研究对象也应是这两者。现阶段，各个地区都在加紧出台矿业权退出的意见，也许是考虑到矿产开发对环境破坏的程度和涉及利益相对较大，采矿权的退出一直是关注的热点，而对于探矿权退出则认为处理相对容易，处理办法也比较简单，忽略了这一方面的研究，有的地方甚至对于涉及生态红线的探矿权设立直接取消，笔者认为这是不妥的。以陕西省为例，2017年7月，陕西省国土资源厅出台了《关于终止或调整各类保护区地勘基金项目的通知》（陕国土资发〔2017〕72号），明确规定：“凡基金项目圈定的主要矿（化）体出露在保护区内的，或大部分工作区与保护区重叠的，立即中止实施”。几十个地勘基金项目被中止或调整，这样做看似解决了问题，实则可能会出现更多的问题。

一方面，随着我国常规矿产探明储量的增加，特别是全球矿产品市场供过于求、矿产品价格下跌，我国能够从世界市场获得必要的大宗矿产的情况下，国家和社会资本对于常规矿产勘查的投入有所减少，直接导致了地勘项目锐减，如果此时为数不多的项目又因触碰了生态红线被强行停止，这无疑对已不景气的地勘行业又是沉重一击。

另一方面，即便常规能源供大于求，但“三稀”矿产和一些战略性矿产是新兴战略性产业的基础。伴随着新能源发展、“中国制造2025”战略实施、制造业结构调整以及产品升级换代的不断推进，这些矿产资源需求会越来越大，我们必须进一步探明其储备情况，作为资源保障基础。如果自然保护区内这些矿产资源潜力巨大，放弃进一步调查损失是巨大的。近年，石墨烯的应用发展迅速，尤其是在电池应用上将会改写人类动力发展的历史，而石墨烯的原材料就是晶质石墨矿，以陕西省地质勘查基金项目为例，陕西省留坝县桑园坝地区金矿预查项目，经初步估算晶质石墨矿可达200万吨，因矿区东部大部与桑园国家级自然保护区重叠而被迫停止。其他还有与嘉陵江鱼类保护区有重叠的凤县黄牛铺镇九子沟一带稀土矿地质调查等十几处战略性矿产勘查项目均因涉及到自然保护区范围而被叫停。这些省基金项目前期已做大量工作，突然停止，可谓前功尽弃，既浪费了人力、财力，也浪费了资源，这些情况都应予以重视。

笔者认为，采矿权采的是当下，探矿权探的是未来，对待探矿权退出应更加重视，应分类酌情考虑，研究形成符合国情、省情的退出机制。

3.2 自然保护区矿业技术创新

坚持绿色发展，以资源节约推动生态文明建设，促进人与自然和谐共处，始终是地质工作的核心任务。2009年，李克强在中国国际矿业大会上指出，要“推动科技创新，发展绿色矿业和循环经济，提高资源开采和利用效率。”[4]自然保护区内的矿业权更应该率先垂范，努力实现矿业技术升级，有效减少矿业活动对生态环境的破坏及影响。这里提到的技术升级，主要包含两个方面。

一个方面是矿业勘查的技术创新，如槽探与钻孔的施工工艺等。以陕西地矿集团公司为例，在多个矿产勘查项目中，采用浅钻代替槽探，取得了不错的效果。同时传统的探矿手段并没有后期对土壤、植被恢复这一项，如果在不影响生产效益的前提下可以完成后期的恢复治理，也不失为一种办法。

另一个方面是矿业开发技术创新，探索资源节约集约和循环利用的产业发展新模式[5]，主要表现在开采方式、尾矿处理、选冶技术等方法上。例如煤炭的高效、清洁利用和可持续发展就为我国的能源革命提供了方向，不是“去煤”，而是“净煤”，即煤炭洁净化，把煤炭开采和利用对社会的影响降到最低程度。比如，过去我国生产乙烯是用石油做原料，现在可以“煤变油”，实际上是“煤代油”，就是用煤制作乙烯。目前，全国大概已建成18套煤制烯烃装置，年生产能力1000万吨乙烯[6]。由此可见，煤炭相比其他资源的开发利用更为先进，更具前瞻性，可作为其他资源的发展导向。

4 自然保护区矿业权退出制度的建议

4.1 制定有针对性、科学的自然保护区环境标准

笔者查阅了大量环境保护条例，比如《生态环境状况评价技术规范》《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》及损害调查等，基本都是生态环境概略性、纲领性的相关条例，针对自然保护区内的环保技术规范还是空白。所以制定科学细化的自然保护区环境状况评价标准是当务之急，这不仅能体现国家对自然保护区生态环境的重视程度，也能对自然保护区一切生产行为包括矿业行为起到法律法规上的约束作用，做到有法可依、有章可循。

4.2 制定自然保护区矿山环境治理恢复基金管理办法

现已被破坏的生态环境急待治理，如果让政府去做，势必需要更多的人力、财力。俗话说，解铃还需系铃人，如果让矿权人对已被破坏的自然保护区进行治理，对即将开展工作的自然保护区做好防护，这样既能使矿业实现可持续发展，保证矿业权人的合法权益，也明确了环境保护与治理的主体,避免生态补偿责任不清[7]。同时，由于当前矿业进入一个发展瓶颈期，找矿工作转型势在必然，如何转成为行业焦点，如果让矿业队伍进入到环境恢复的领域，能为其提供更多舞台，不失为转型新的思路。

早期，国家对矿业开发在环境上的要求仅表现为收取矿山地质环境治理恢复保证金，这样做对环境保护并没有起到预期效果。基于这种原因，2017年11月财政部、国土资源部、环境保护部联合出台了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号）（以下简称《指导意见》），明确落实了企业矿山地质环境治理恢复主体责任，通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金，并建立动态监管机制，具有普遍的指导性。笔者认为，根据《指导意见》的原则，结合自然保护区的具体实际情况，制定“自然保护区矿山地质环境治理恢复基金管理办法”是亟待解决的问题。

《指导意见》主要依据矿山地质环境保护与土地复垦方案确定治理恢复费用。笔者认为，考虑到自然保护区的重要性、特殊性，在建立基金时，除了根据已有的矿山地质环境保护与土地复垦方案，同时还应结合自然保护区环境状况评价标准，科学评价自然保护区内的生态环境状况和矿业开发的破坏影响程度，融入生态资源破坏的经济损失量，从而确定出最终的治理恢复费用。在设计开采年限内，此费用从矿业开发收益中按照产量比例等方法摊销，由矿业权人专款专用，矿业主管单位对其实施严格的财务审查。这样就能促进形成良性的自然保护区矿业权退出机制。以自然保护区核心区为例，根据其特有的功能特征，治理恢复费用定额自然很高，当矿业开发行为在支付这项费用后已不能满足基本的收益状况时，自然会退出，同时也不影响自然保护区内有能力承担这一责任的其他合理项目的可持续发展。

4.3 加强分类监督管理，形成良性矿业权退出机制

对于自然保护区内有能力对环境保护与修复承担责任的其他矿业权一定要加强监督，按期检查。一是依据自然保护区环境状况评价标准及环境损害鉴定标准，对其影响进行评估。二是检查其环境保护与修复的资金落实情况。根据检查结果，对项目进行分类处理：对于自然保护区内符合环保标准项目可允许其继续投入生产；对于达不到环保标准、资金落实基本到位的项目，经过论证，进一步提高其环境保护与修复费用标准，并按期再次检查；对于资金落实不达标准的矿业权，可酌情采取大额罚金处罚或勒令其退出的决定。如此可基本形成良性的自然保护区内矿业权管理机制。