农村土地承包经营权抵押贷款试点的比较分析——以山东省潍坊寿光市、枣庄台儿庄区为例

李明慧 陈盛伟 姜 森

（1山东农业大学，山东 泰安 271000；2中国人民银行寿光市支行，山东 寿光 262700）

一、引 言

长期以来，农民一直被贷款难的困境所约束，很大程度上是由于农户缺乏金融机构可接受的抵押品。随着国家对农业现代化的推进，农户对金融服务的需求也越来越强烈，金融服务的供求矛盾日益突出。在这一背景下，明确农民土地的财产权，发挥其撬动金融资源的功能和作用，促进农村经济的发展日益成为社会的共识。为了解决农户的贷款困境，增加农户的抵押担保品范围，2008年中国人民银行和银监会下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，提出在中部6省和东北3省各选择2～3个有条件的县（市）开展试点，“创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围”，由此开始了农村土地承包经营权抵押贷款试点。2017年“中央一号”文件中进一步强调深入推进承包土地的经营权抵押贷款试点。目前全国已有30个省份开展了农村承包土地的经营权贷款试点工作。这对于缓解农户由于抵押品缺乏所导致的信贷约束，增加农户的信贷可获得性，实现农村金融和农村经济的协同发展起到了重要作用。各地的试点都处于探索阶段，各地的模式也不尽相同，因此，深入剖析比较试点模式的共性和差异对于指导完善已有模式具有重要的现实意义。

针对农地抵押融资试行可行性方面，学者普遍认为，赋予农户承包土地经营权抵押担保权能，激活了土地的融资功能，缓解了信贷供给双方的信息不对称，提高了农村资源的配置效率，在一定程度上满足了农户对资金的需求。在农地抵押困境方面，法律层面的限制、农地产权主体不明晰、土地流转交易市场不健全、银行对抵押物处置困难等制约农地抵押贷款业务的发展。

在农地抵押融资模式研究方面，肖诗顺，高锋[1]利用产权分析模型及经验数据分析了我国农村土地产权与金融机构交易的可行性，认为农村承包土地经营权抵押贷款可以缓解农村的资金瓶颈。陈晓夫、李孟军[2]分析了湖北省天门市农信社对土地经营规模较大农户的经营权抵押贷款情况。惠建波[3]分析了目前全国存在的四种典型的具体抵押融资模式，认为各种模式各有利弊，建立完善农地金融制度还有很长的路要走。汪险生[4]基于对江苏新沂市与宁夏同心县的对比考察，认为两地分属于“资产主导型”和“关系主导型”，应采取不同的措施加以推进。黄惠春等[5]以湖北天门市和江苏新沂市对比发现，在相同的法律制度环境下，农地可抵押性更多地取决于农业生产水平、土地流转市场、农村社会保障水平等经济社会条件。房启明、罗剑朝[6]通过对宁夏同心、平罗和陕西高凌三地试点的农地抵押模式分析，认为制度选择应注重适用性。张龙耀等[7]通过对武汉和枣庄开展的农地抵押模式的调查分析，认为两地的抵押融资模式可初步形成可复制模式，但抵押贷款的商业可持续性存疑。黄惠春、徐雾月[8]按照抵押品的功能将农地经营权抵押贷款分为“直接型”和“间接型”，认为目前“直接型”抵押要求较高，“间接型”是较为理性选择。

纵观现有文献，学者们多从宏观角度对农地抵押贷款的可行性及现有模式的归纳总结，仍缺乏对不同抵押模式的共性分析与差异比较。山东省作为一个农业大省，属于较早开展农地抵押融资试点的省份，截至2016年9月末，全省已有47个县（市、区）开展了农地抵押贷款业务，全省农地抵押贷款余额6.9亿元，同比增长128.2%。寿光市、枣庄市是山东省开展农地抵押最早的几个地区之一，且各自创造了独具特色的农地抵押贷款模式。因此本文对寿光市、枣庄市两地的农地抵押融资模式进行梳理总结，并运用对比分析方法对两地的模式进行比较，为下一步深化试点工作提供相应的理论指导，促进农地抵押贷款业务的发展与完善。

二、土地承包经营权抵押贷款试点案例

山东寿光市和台儿庄区试点开始较早，且形成了不同的模式，这两种模式立足于各地的实际而产生，有各自的实践基础，选取这两种模式进行分析，可以给不同地区提供参考，各地可以根据当地实际从这两种模式中获取经验，促进农村承包土地经营权抵押的推进。

（一）寿光模式①资料来源：中国人民银行寿光支行相关材料整理。

近年来，寿光市以争创“山东省农村综合配套改革试点单位”和“山东省县域金融创新试点县市”为契机，大胆创新，积极开展农村金融改革尝试，努力将农村产权制度改革作为促进农村发展的新动力。自被确立为全国农村土地承包经营权抵押试点市以来，寿光市更是逐步建立健全相关配套机制，立足本地实际，以农民土地使用权和蔬菜大棚为切入点，积极探索农民抵押贷款担保有效途径，开启了农村金融改革的大幕。

1.运作流程

借款人需要先办理土地承包鉴证书和大棚所有权证，借款人通过提供身份证件、土地承包合同复印件、村委关于抵押土地符合本村发展规划的书面证明以及加盖村委、镇（街道）公章的办证申请报市经管局、潍坊齐鲁产权交易中心审批办理大棚所有权证、土地承包鉴证书；借款人向银行提出贷款申请，银行对抵押土地的承包经营权及大棚进行实地调查，丈量评估，确认评估价值，土地承包经营权抵押不得超过承包土地的70%；银行对借款人的资料进行审查批复；贷款批复后，借款人与银行工作人员一同携带贷款合同、抵押清单等资料到市经管局、潍坊齐鲁产权交易中心办理抵押登记，市经管局、潍坊齐鲁产权交易中心出具“他项权利证书”；然后借款人同意接受担保，并办理贷款保险，银行予以放款（见图1）。

图1 潍坊寿光市农村土地承包经营权抵押贷款示意图

目前，寿光银行部门针对普通农户开展以承包土地经营权为单一抵押物的贷款，而对于新型农业规模经营主体资金需求量较普通农户大，创新推出了“承包土地经营权＋”类产品，包括“土地经营权＋大棚”抵押、“土地经营权＋林权”抵押、“土地经营权＋畜禽舍”抵押，以满足不同经营主体的融资需求。

2.相关配套机制及支持

（1）农村土地承包经营权确权颁证，实现了承包权与经营权的分离，绕开了土地承包权抵押障碍，规避了法律风险。同时也体现了“坚持集体土地所有权，稳定土地承包权，放活土地经营权”的思想，实现了还权赋能。截至2015年底，寿光市在全省率先完成土地确权颁证，确权土地95.6万亩，确权户数20.4万户，确权率和颁证率均实现了100%，奠定了土地流转交易的产权基础。

（2）农村产权交易市场逐步健全完善。2013年，寿光市政府在市一级成立农村产权交易中心，镇（街、区）依托经管站设立农村产权交易服务站，各村设立专职联络员，形成市、镇、村三级联网的产权交易市场。2014年全省唯一的省级农村产权交易机构齐鲁产权交易中心正式成立，寿光市依托齐鲁产权交易中心进行土地流转交易，截至2016年年末，共成功流转交易218笔，鉴证土地交易2.7万亩。

（3）政府建立较完善的风险缓释保障。为帮助金融机构有效防范风险，调动其对农地抵押贷款的供给，寿光市建立了农村土地承包土地经营权抵押贷款试点风险补偿基金，对银行开展农村土地经营权抵押贷款产生的坏账损失按发放贷款额的3%进行风险补偿。与此同时，为减轻农业经营主体的还款压力，寿光市政府还对借款人的贷款进行贴息，印发了《寿光市农村承包土地经营权抵押贷款财政贴息资金管理办法》，单个农户贷款按最高20万元的2%给予贴息，农业大户、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等经营主体最高按200万元的2%给予贴息。

（4）建立多方位的贷款增信机制。首先，在落实政策性保险的基础上，推动银行与保险公司签定贷款保证保险合作协议，截至2016年年底，贷款保证保险金额达到566万元。而且，寿光市政府协调寿光市金政融资担保有限公司（政府性平台公司）与开展农地经营权抵押的银行进行合作，为借款人提供担保服务，降低银行的贷款风险，目前，寿光市金政融资担保公司已与多家银行签订了农村承包土地经营权抵押贷款合作协议。

3.取得的成效

近年来，寿光市持续推动金融改革创新，不断探索金融体系建设模式，特别是被确定为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点市以来，寿光市强化配套保障措施，试点工作取得明显成效。截至2016年年末，全市“农地”抵押贷款共发放294笔，余额达到1.9亿元，有效破解了农村融资难题。

（二）枣庄模式②资料来源：中国人民银行台儿庄支行调研资料整理。

作为全国首批农村改革试验区，山东省枣庄市早在2008年便开始探索推进农地使用产权制度改革，创立了独具特色的农地抵押贷款的“枣庄模式”，前期采用以土地使用权证、农村产权交易所、土地股份合作社三位一体的运作模式，2013年以后随着市级农村产权交易市场的建立，采用“交易—鉴证—抵押”的融资模式，同时还设立政府性的担保公司为借款提供担保。枣庄台儿庄区在2015年年底被确立为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县，台儿庄区依托当地的农业发展不断推进农地经营权抵押工作，鼓励产品创新，银行结合当地发展的实践推出“结对融”信贷模式。

1.运作流程

村民以其承包土地的经营权作为抵押物，向银行提出贷款申请，抵押评估由银行、村委会和本村村民代表根据当地小麦亩产量的市场价格和承包期限协商确定，规避了第三方评估的不客观性，并降低了抵押评估费用。评估后，由村委会协调监督，借款村民与另一位具备信用等级的村民，自愿结对签订土地流转协议并交镇农村产权交易所备案登记，约定在借款村民因各种原因无力如期偿还贷款本息时，由结对村民代为偿还。结对村民偿还后，借款村民按照协议将其承包土地的经营权流转给结对村民，直至足以抵偿贷款本息或借款人将贷款本息支付给结对村民（见图2）。

图2 枣庄台儿庄区农村土地承包经营权抵押贷款示意图

2.相关配套机制

（1）建立了从区到村完善的土地流转交易平台。台儿庄区投资600余万元，建设了区级农村产权交易中心和6处镇街农村产权交易所，构建了区、镇、村三级交易平台，组建了以村会计、第一书记、大学生村干部为主的260余人的农村产权经纪人队伍，构建了区、镇、村三级交易平台。同时创建了区级农村产权交易中心网站，区、镇街两级实现了农村土地产权流转“网络咨询、中心交易”，推进了农村产权有序流转，提高了产权交易的活跃度。

（2）较好地发挥了村民之间的乡情优势和村级组织的基层管理优势，有效降低了银行与农户之间的信息不对称。一方面，由村内德高望重的老党员、村干部和乡村名人等组成的村民信用评价委员会基于浓厚的血缘、地缘关系使他们对本村村民的家庭贫富状况、收入来源、资金使用、信誉、品行等情况较为了解，降低了银行对交易主体的信息搜寻成本和监督成本。另一方面，农户在抵押之前已通过村委会为自己寻找到抵押物定向流转人，不仅解决了银行不易处置抵押品的难题，又确保土地在集体内部流转，不会流失。

（3）政府建立较为完善的风险防控机制。区财政局出台了《台儿庄区农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金使用管理办法》《台儿庄区农村承包土地的经营权抵押贷款担保基金使用管理办法》，建立了500万元的“农地”抵押贷款风险补偿基金和担保基金，进一步坚定银行的放贷信心。同时，对符合“农地”抵押贷款条件、经财政局认可的贷款业务，按照人民银行发布的同档次贷款基准利率的50%进行贴息。在3个月后明确无法偿还的贷款损失，由担保基金、承办银行按照8∶2的比例分担。政府还积极鼓励当地的保险公司参与农村土地经营权抵押，为借款人的贷款提供保险服务，进一步降低银行的坏账和呆账损失。

3.运作成效

截至2017年7月末，累计发放“农地”抵押贷款3789笔，贷款余额2.7亿元，有力促进了农民增收、农业增效和金融发展。

三、两种模式比较分析

（一）共性分析

1.产权明晰，还权赋能。两地都完成了农地的确权颁证工作，并且都赋予了土地经营权抵押担保职能，使农户或其他新型经营主体可以以土地经营权来抵押融资，丰富了农地产权的内涵，真正实现了土地权利的资产价值。

2.建立和完善农地产权交易市场。产权交易市场一方面可以促进土地流转，提高农地产权流动性，使金融机构可以比较容易地处置抵押品；另一方面可以发挥价格发现、信息集散、规避风险的功能，充分调动农村土地市场的活力。两地都建立了不同层级的土地流转交易市场来促进土地正规化流动，通过市场机制引导土地流转。寿光市建立了市、镇两级土地市场，台儿庄建立了区、镇、村三级土地市场。

3.金融支持在政府增信框架下更好地服务农业经营主体。两地的政府部门通过设立风险补偿基金、财政贴息以及引入政策性担保公司、保险公司等方式，为商业银行对普通农户和新型农业规模经营主体发放的农村承包土地经营权抵押贷款进行“增信”，激发了商业银行资金供给的积极性，也极大地缓解了农业经营主体的资金困境，实现了政府增信机制下的金融机构与农业经营主体的互惠共赢。

（二）差异分析

1.差异性表现

（1）抵押模式的不同。寿光市采用“农户＋银行＋担保机构＋保险机构”的模式，政府设立的担保机构与保险机构一起为农户与银行借贷关系的达成提供增信，台儿庄采用“农户＋村委会＋银行机构”的模式，充分利用村委会的基层中介优势降低银行的交易成本。

（2）贷款对象不同。寿光市的贷款对象以农业规模经营主体为主，包括农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等。寿光市本身涉农企业众多，而且近年来农业规模经营主体发展迅速，对贷款有强烈的需求。台儿庄主要面向普通小农户，台儿庄是传统农业区，以普通小农户为主，贷款对象也就以普通小农户为主。

（3）抵押物处置方式不同。寿光市规定因借款人无法履行到期债务或者发生当事人约定的情形金融机构行使抵押权时，要在保证农户土地承包权的前提下，通过齐鲁产权交易中心寿光分中心依协议转让或法院拍卖等方式进行再次流转，如果抵押物还涉及大棚、畜禽舍等附属物，通过资产评估部门评估后，土地承包经营权连同附着物财产权一同转让。台儿庄区规定农户在申请贷款之前，经过村委会的协调已找好定向流转人，所以在农户无法按期还款时，土地经营权流转到先前确定的农户手中，属于村集体内部流转。

2.差异性原因

表1 试点地区农村土地承包经营权抵押贷款模式比较

两地之所以会形成两种截然不同的模式，其主要原因在于两地的经济基础、农业生产水平不同。寿光作为中国的蔬菜之乡，农业种植以大棚种植为主，作物经济价值较大，规模化、设施化、集约化程度高，规模经营主体与涉农企业较多，资金需求量大，单纯承包土地经营权抵押难以满足新型农业经营主体资金需求的实际，当地商业银行针对农民专业合作社、家庭农场、农户等不同经营主体的承包土地面积、种养殖项目，在防范贷款风险的前提下，创新推出了“土地承包经营权＋”贷款产品，而且寿光市农业总产值、农村人均收入在全国都位于前列，农户对土地的保障作用依赖性较弱。而枣庄台儿庄一方面人均耕地少，以种植粮食作物为主，附加值较低，资金需求量较小，另一方面土地的保障作用相对寿光来说更重要，农户对土地的市场化意识还相对淡薄，农户不愿意让土地在较大范围内流转。

四、结论与启示

（一）结论

从以上两地区的分析中可以看出，两种农地抵押模式既有共性，又有差异，这符合社会现实。虽然潍坊寿光和枣庄台儿庄的农地经营权抵押模式不同，贷款对象、抵押物处置上也不尽相同，但有几点是促进农地抵押贷款的共同条件：一是确权颁证，明晰产权，奠定农地抵押的产权基础；二是建立健全土地流转交易市场，奠定农地抵押的交易基础；三是政府多方位的增信机制，奠定农地抵押的金融基础。农地抵押制度作为一种新生制度，在由强制性向诱致性变迁过程中，需要政府在制度供需之间扮演中间人的角色。

（二）启示

全国各地资源禀赋不同，农业发展水平不同，农地经营权抵押不存在适用于全国的同一模式。各地区要根据当地的实际情况来选择农地抵押模式，在模式试点运行过程中，首先，要因地制宜、因势利导，探索适合本地区发展的农地抵押贷款模式，各地的农业发展条件不同，银行等金融部门要根据当地实际设计金融产品。现阶段，农村土地的价值才刚刚被发掘，土地价值偏低，针对小规模农户，可以利用其拥有承包地的经营权来抵押，对于规模农业经营主体，可以设计“承包土地经营权＋地上附着物”联合抵押产品，从而可以满足不同类型农业经营主体的需要。其次，要健全完善农村产权交易市场，农村承包土地的经营权抵押的顺利进行离不开农村健全的土地产权交易市场，各地要根据实际建立从村到区（县）甚至到市自上而下的市场化运作的产权交易市场，以产权交易市场来推动土地经营权抵押的发展。最后，要充分发挥政府增信的作用，农村金融一直是整个金融市场中最薄弱的环节，农业经营主体与金融机构之间面临严重的信息不对称，加之农业是弱势产业，收益具有很大的不确定性，银行出于对借款人还款能力的考量选择谨慎放贷，这就需要政府在其中扮演中间人的角色，为金融机构与借款农业主体搭建起信任的桥梁。政府可以利用财政贴息、设立风险补偿基金和政策性基金以及成立政策性担保公司或者实物租赁公司、小额贷款公司等方式来为农业经营主体增信，还可以引导保险公司加入其中。在“政府适当介入引导、市场化经营运作”的整体框架下，把农村承包土地经营权抵押发展成为农业经营主体融资的重要途径。

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[8]黄惠春，徐雾月.中国农地经营权抵押贷款实践模式与发展路径——基于抵押品功能的视角[J].农业经济问题，2016，（12）：95－102.